美国国家管制一体化对我国实行国家统一管制的启示.docx
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美国国家管制一体化对我国实行国家统一管制的启示
中国民航飞行学院毕业论文
论题:
美国国家管制一体化对我国
实行国家统一管制的启示
作者:
刘广辉
专业:
交通运输专业
年级:
空管系99级
指导教师:
孔建国
完成日期:
2003年6月18日
中国民航飞行学院
美国国家管制一体化
对我国实行国家统一管制的启示
学生：
刘广辉指导教师：
孔建国
摘要：
完善的空中交通管理系统是保证航空运输系统高效、安全、运营的重要环节，在现代航空运输业发展中具有举足轻重的地位，本文从我国目前空管体制现状及弊病入手，结合美国的空管体制，参考我国的具体情况与美国的先进经验，通过机构改革，空域政策的调整及对空域的合理规划、流量管理、基础建设和人员选拔与培养方面着手，探讨一套符合我国国情的空中交通管理系统——国家统一管制系统。
关建词：
国家管制空域规划空中交通管理系统防空指挥/控制系统空中交流量管理
TheenlightenofAmericanairtraffic
controltoourcountry′s
student:
LiuguanghuiTutor:
kongjianguo
Abstract:
Aconsummateairtrafficmanagementsystemisveryimportantforaviationtransport,anditspositionissignificant.Inthispassage,byanalyzingthesituationanddefectofpresentairtrafficsystem.itgivesthewaysofestablishingaperfectsystemcomparedwithAmerican,andemphasizesairspaceprojectflowmanagementandbasecontraction.
Keyword:
countrycontrolairspaceprojectairtrafficmanagementantiaircraftcommand/operationsystemairtrafficflowmanagement
引言
完善的空中交通管理系统是保证航空运输系统高效、安全运营的重要环节。
在现代航空运输业发展中具有举足轻重的地位。
世界各国都极为重视空管系统的建设与发展。
随着我国经济的不断发展，航空运输事业的日趋发展壮大，大批飞机的购进，大量航班的不断增加，使得机场和航路的飞行活动日益繁忙，加上我国现有的非常不合理的空域规划，因管制造成的飞机延误和流量控制现象时有发生，飞行事故和事故征候的发生率也较高。
然而，由于国家空管体制大体分为三种：
一体化模式（一个单独的机构对所有航空器进行空中交通管理，如美、加、法）、不完全一体化模式（由军民航职员共同参加的机构联合对军民航进行空中交通管理，如英国）、程序化协商模式（军民航各自独立提供空中交通管理，我国目前的情况）。
美国是当今航空运输最发达的国家，参考我国的具体情况与美国的先进经验，我认为可以通过机构改革、空域政策的调整及对空域的合理规划、流量管理、基础建设和人员选拔与培养等方面着手，建立起一套符合我国国情的空中交通管理系统——国家统一管制系统，即由国家组织一个单独的机构，不隶属于军航或民航，独立行使管理国家空域与交通的职能，统一对国家空域做出合理规划，并能够快速和国家的空中防卫系统相结合，也就是建立一个由空中交通管制系统和防空指挥/控制系统共同组成的国家统一管制系统。
这样不但有利于飞行安全，提高飞机流量；减少大量的协调工作，提高管制效益；充分利用宝贵的空间资源，而且也便于统一规划，减少浪费。
半个世纪以来，随着新技术不断进入航空领域，航空器、机载设备以及机场设施不断地更新换代，朝着系统化、自动化的方向迈进。
为适应这一变化，很多国家都不断地研究制定、修改原有的航管体制和空域政策，以满足航空事业发展的需要，确保飞行安全。
显然，航管体制、空域政策的不断改革，是航空事业发展过程中不可回避的必然问题。
而随着我国改革开放的不断深入，经济建设的蓬勃发展，航空运输事业也迎来了前所未有的发展局面，各航空公司纷纷购进大批飞机，增加航班，特别是我国已经加入WTO，国民经济又将迎来一个飞速发展的时代；此外，我国近几年来旅游市场也在“黄金周”、“度假周末”的消费浪潮中不断推进发展，使得我国民航出现了近几年来少有的火爆局面，飞行架次与流量不断增加，给我们目前的空管体制带来了前所未有的挑战。
另外，随着我国综合国力的增强，军事实力也相应的得到了极大的提高，就军航而言，大批先进战机的相继引进、生产，以及随之而来的各种训练、演练活动的不断增加，使得我们旧有的那套“军民航分离管制”的空管体制越来越不适应时代发展的要求，不仅给管制协调、移交等带来诸多不便，更重要的是直接影响飞行安全，飞行员、管制员对此反映强烈，呼吁及早改变这种状况。
国务院、中央军委的领导对我国空中交通管制工作有为为重视，曾多次召开专题会议研究，还批示国务院组团赴外考察，根据考察结果证明，世界上一些航空事业比较发达的国家大都采取“统一管制”的模式，虽然各国之间根据本国情况形式各有差异，但其实质是一致的。
因此，在1993年7月9日，空管委第四次全体会议上确定了我国空管体制要向国家统一管制的方向发展的原则，提出了空管体制改革分三步走的战略设想：
第一步，北京—广州—深圳航路交由民航管制指挥；第二步，按照国际民航组织标准划设军民航管制空域，航路航线由民航管制指挥，其他空域由空军管制指挥，在全国实现一个空域由一家指挥；第三步，建立国家统一管制体制。
目前我国已逐步完成第二步战略目标，正向国家统一管制方向过渡，但究竟采取何种形式，怎样实行国家统一管制，尚没有一个明确的形式。
“他山之石，可以攻玉”，美国是当今世界航空业最发达的国家，其几十年的航空事业发展积累了不少先进经验与管理理念，拥有保证其航空运输系统高效、安全运行的先进、完善的空中交通管理系统。
本文拟从分析我国目前空管体制的现状及其弊病入手，结合美国的空管体制，探讨建立一个符合我国国情的，由负责国家领空安全的防空指挥/控制系统和负责国家航空飞行安全的空中交通管制系统组成的国家空中交通体系问题。
1.目前我国空管系统的概况
1.1.空管体制因循守旧制约着航空事业的发展。
我国的空管系统是在建国初期仿苏联模式建立的。
当时为保卫祖国、巩固国防，这样做是正确的。
在航空事业不发达，飞行量少的情况下还可以应付。
世界各国在航空事业不发达的情况下都曾采用过这种方式，连世界上航空运输业最发达的国家——美国在1958年空管体制改革之前也是采取的这种形式。
但当今的世界政治格局已发生了根本的变化。
冷战已经结束，和平与发展成为当代世界的两大主题。
而发展又是核心，我们应充分利用国际的和平环境，借鉴别人的经验，加速经济发展，增强国力。
航管体制和空域政策也应从片面的国防观念转变为和平时期为经济建设服务为主的观念，即“平时为民航，战时为国防”。
按照这样的指导思想，我们过去在旧观念制度的航管体制和空域政策有很多不合理、不科学之处，是以过时的观念和办法来管理现代化的事业（企业）。
50多年来，我国民航事业从无到有，从小到大，飞遍全国，飞向世界五大洲，从老式的螺旋桨飞机过渡到涡轮喷气和具有世界先进水平的波音、空客等系列飞机，飞机更新，数量增加，航线密度和运输总周转量翻了几番。
民航的空管系统40年有很大的进步，但因受客观条件的限制，基本上还是老一套模式，民航局设总调，地区管理局设管调，省（区）局设区调，机场（航站）设站调。
基本变化不大。
即使这些年来我们在空管体制改革上也采取了不少动作，如1993年实现了国内航线飞行高度层的走向和国际接轨；《中华人民共和国飞行基本规则》作了修改，可以说是迈出了可喜的一步。
但总的来看，修改的主要还是旁支问题，党政军不能从根本上解决问题。
就拿空军一号规定来说吧，看起来是放权了，但一些规定仍过细过死，使民航仍受到极大的限制，具体地说，高空飞行虽给民航增加了几高度层，但对高度层的使用又作了很细的规定，将通常高空飞行的飞机分为C1、C2、C3、C4和D、E等六类（E类暂缺），对每类飞机在冬季、夏季使用的高度层分别作了明确规定。
并进一步对配备主用、备用飞行高度层的班机作了通常情况下使用主用高度层的规定，要求在需要使用备用高度层时，“民航最迟应在班机起飞前20分钟通报当地空军。
当地空军如因特殊情况不能同意班机使用飞行高度层时，必须在班机预计起飞前5分种答复。
”这就给民航带来新的问题，以全程2000多公里的成都——沈阳航路为例，沿途有不少机场，民航有5个高空管制区，空军也有相应的控制区，如申请备用高度，需请示成都、西安、太原、北京、沈阳等地的空军，有一家不同意都飞不成。
而且时间紧凑，临时申请基本上不是可能的。
空军可在起飞前5分钟答复，民航飞机就需开车滑行等待，否则航班就要延误。
这使本来松动了的飞行高度层，又人为地设置了障碍。
1.2.空管机构繁琐，管制权和指挥权不统一，既不科学，又不合理，也影响安全，不适应航空事业的发展。
2000年7月24号颁布的《中国人民共和国飞行基本规则》中规定“国务院、中央军事委员会空中交通委员会领导全国的飞行管制工作”。
在实际工作中，实行的是军队统一管制，空军、海军、（现在还有陆军，即陆军空航空兵）、民航各自实行分散指挥。
管制权由总参谋部和空军司令部直接管辖，全国各大军区空军成立相应的管制机构，分别负责对全国各区的管制。
长期以来形成掌握管制权的部门不指挥飞机，不了解空中飞行情况，而实施具体飞行指挥的单位（主要是民航），没有飞行管制权，时时要协调，处处要请示。
难以进行主动指挥与调配，始终处于被动状态。
近几年随着航空事业的发展，飞行矛盾、冲突增多，各军区空军又成立了一些管制分区，仅以安徽为例，南空就设立了蚌埠、芜湖、徐州、安庆等管制分区，实行分片管制。
虽然这些机构在保证空中飞行安全、维持飞行秩序等方面也做了不少工作，但由地管制权与指挥权脱节，机构复杂，没有实行统一指挥，反而带来了一些新的矛盾。
随着飞行流量的增加，有些矛盾是很难解决的。
具体地说，飞行是在空中实施的，各种情况总是不断变化的，复杂气象和特殊情况也经常发生。
如飞机遇到雷雨、结冰、颠簸、部分发动机失效、座舱失压等特殊情况，就需要立即绕飞或改变高度层和航线飞行。
管制室收到收音机的紧急报告后，必须尽快给予批示和答复，然而在目前管制权与指挥权分离的情况下，须向当地空军管制室申请，征得上述所有管制单位全部同意后，还要保证在这段时期内空中情况不发生导致飞机改变飞行高度或航线困难乃至不行的变化，比如飞机占用C1、C3甚至D类飞机高度层的情况也可能出现，这样才能施行。
即使请示、报告得很及时，也会由于层次太多，浪费宝贵的可利用时间。
，每小时速度600—870公里的飞行，1分种10多公里，等批复下来，已经是“物是人非事事休”，时过境迁，飞机早已飞出几十公里。
抛开飞行安全不说，其给机组、旅客带来的恐怕不只是“欲语泪先流”吧。
这些问题在军民合用机场或军、民机场相对集中的地方，矛盾更突出。
此外，协调较多，问题乃至事故也易发生，特别是在军、民航协商方面。
我国涉及民航的仅有的两起受管制飞机相撞事故都发生在军、民航合用机场。
一起是1983年桂林机场的空军轰5和民航三叉戟滑行时相撞，另一起是1986年福州义序机场波音737进近过程中与战斗机相撞。
这都是由地管制权与指挥权分离带来的后果，而且在现实工作中，往往双方协商相当随意，甚至没有录音，在桂林的事故中，民航副指挥员向空军正指挥员通报三叉戟滑出的动态时，正指挥员只是点点头“嗯”了一声，事故调查中对此完全无法核实。
1.3.空域划分极不合理，航路设置未体现经济性原则，空域利用率低。
由于现行空管体制的原则，我国空域划分、航路设置都显得极不合理，大量公布及未公布的危险区、限制区不仅使现有民航航路多曲折设置，不符合“尽可能减少飞行里程”的航路设置规范，而且新辟航路困难，造成少数航路容纳不合理的高飞行流量。
例如从我国中缅国境线经昆明、南宁、广州到香港的国际航线全长1670米，从这条航线可以说明我国空域虽然辽阔但又空域紧缺的被动局面，既造成了浪费，又威胁了飞行安全。
据统计，我国航路系统及其终端区只占整个领土面积的12%左右，空军领导下民航负责管制的空域相当有限。
再如，以汕头——南昌航线为例（见图1），汕头至南昌现行使用航线总里程为706公里，而汕头直飞南昌里程为553公里，汕头经连城民航台至南昌里程为561公里（空军实际使用航线）。
现民航使用航线比理想航线增加1/4的里程及飞行时间，而且汕头至WF航段是A470航路的一部分,华东地区至深圳、香港及经香港出境航班均由A470往返，WF—汕头航段还是厦门—晋江机场南下及汕头机场北上航班的指定上升、下滑地段，由于福建沿海警戒线及航线附近军用机场限制区的设置，民航机场飞行的范围极其有限，此航段是厦门区域管制的典型“瓶颈”。
汕头至南昌、武汉、北京、天津等往返航班经由此航段不仅增耗飞行里程，更加剧了A470航路的拥挤状况。
在我国总体飞行密度仍较小的情况下已普遍出现流量控制造成的延误，空域划分与利用的不合理是重要原因之一。
合肥、济南、天津、北京←汕头
231KM
南平←006°
WF
南昌武汉←汕头厦门机场
128KM
连城
←350°237KM
324KM←300°
553KM←350°汕头
南昌
民航现使用航线
理想航线（空军运输机使用航线）
直飞航线
图1
1.4.空管系统有些规定不合理、不科学，造成很大的浪费，给国家带来很大的损失。
就我国航路飞行高度而言，特别是7000米以上的高空，实在太少，国际上通用划分了17个高度层，我国只有9个国高度层，现在又增加了5个，7000米以上空域是目前运输机主要流动的空域，为给运输飞行机飞行创造便利条件，各国都为此做出相应规定，而我国对此限制太多，既影响飞行流量，又造成资源和财力的浪费。
民航近几年来从国外引进一批性能先进的飞机，它的飞行性能可由自动管理系统（计算机）控制，可以根据载量、航程选择最佳的飞行高度和有利速度飞行，达到最佳性能，但因国内飞行高度层偏低，限制太多，达不到最佳的经济效益，赞成每个航班多耗燃油，浪费极大。
以西南地区737-300型为例，该型飞机从成都、重庆、昆明、贵阳飞向北京、广州、上海、南京、桂林、海口、厦门、福州等地的航班每周240多次，因为飞机不能选择有利高度层飞行（因管制原因），达不到最佳性能，据有关数据测算，每班往返一次多耗油600kg油，该地区每年737正班飞行12480多班，1年多耗油7500吨，每吨折合人民币2000元计算，该机型1年就浪费约是1500多万元。
因为飞行高度层配备不合理，其它机型同样存在浪费问题，给国家造成很大的经济损失。
这种由于规定不合理，无形之中的浪费，在全国民航确实存在，数字惊人，其正是“不算不知道，一算吓一跳”。
1.5.原始落后、效能低下的流量管理
随着民航事业的不断发展，飞行流量的不断增加，在我国的主要机场、汇聚点、航线及相应空域都出现了严重的“拥挤”（congestion）现象，往往不得不进行流量控制来限制流量，这不仅增加了定期航班的延时误点，加重了空管系统的负担，而且也造成了巨额的延时损失费用，给国家带来较大损失，旅客也怨声载道。
我国目前没有独立的空中交通流量管理机构，一般由各级空中交通管制部门代理，各个部门间没有建立信息实时交换系统，总的来看，还只是初步的、粗放式的管理，自动化程度基本上谈不上，一般只能根据终端区的接受能力临时采取流量控制的办法，如上海终端区由于流量过大，不得不进行流量控制，其做法一般是通过电话或其它联系方式通知相邻管制室，给他们流量限制条件，“来沪飞机XX分钟一架”，而相邻管制室根据这一限制条件和本区域情况，又和它的相邻管制室联系，给它流量控制条件，依次类推。
这样做无疑是非常原始落后的，一是不能作以及时高效，中间环节太多，一些本可以在地面等待的，但由于通知是逐级单向的，往往不及时，其它机场来沪的飞机已经起飞了，结果只好在空中采取措施；二是控制手段简单低效，一般只能采取时间限制，由于各管制单位不能及时知道整个空中流量信息，所以无法协调好，只能硬性执行时间限制，结果造成大面积的延误情况发生，管制员调配起来非常被动与困难。
而美国等航空发达国家一般设有中央空中交通流量控制中心来专门监控空中交通流量，处理各种空中交通阻塞，及时向各空管单位和航空公司发布预测性流量控制通知。
由于其自动化程度较高，拥有中央流量管理计算机系统，借助计算机的强大运算能力与人工智能，在分析各个时期的空中流量状况等统计数据后，在班期时刻表的制订上已经自动使固定航班的流量达到了最优，基本上没有其它意外情况，一般不需要进行流量控制，如果一旦由于天气或其他非预定因素导致空中局部流量过大，不得不采取流量控制时，中央流量管理计算机系统也能根据当时的空中流量状况，自动计算出最优的处理方案，并自动向设在全国各地空管部门的流量控制终端发出相关信息，而且这个过程是实时多向的，效率非常之高。
另外，目前我国飞机临时加班、补班、调机一般都是盲目批准（就对空中流量造成的影响方面），而在美国，根据你提交的飞行计划，中央流量管理系统能迅速做出决断，根据当时空中流量情况，安排起飞时刻，巡航高度、航线等等，以达到最优化，并自动发出飞行预报。
这一切在我国都是不可想象的，由此可见，我国的流量管理多么落后，改革势在必行。
此外，我国民航还存在其它方面的种种问题，弊病不少，从上面分析也可得知，其主要症结就在于我国采取的分散管制体制。
改变这一现状别无他法，唯有建立一套科学完备的国家统一管制体系，从根本上解决这一问题。
2.美国的一体化国家管制体系概况
美国航空事业发达，空管手段先进，是世界航空大国，拥有各型飞机24万余架，其中军用飞机2万余架（占飞机总数的10%），各航空公司商用飞机6000余架，通用航空22万余架。
全国拥有各类机场17500个，其中公用机场5500个（有执照的机场669），私人机场12000个，有管制塔台的机场463个，军民合用机场24个，飞行服务站175个。
1992年全国飞行3600多万架次（不含目视飞行架次）。
联邦航空局现有工作人员49000余人，其中管制员17982人，空中交通管理人员26941人，航空法规和执照管理人员5573人，航空保安人员852人，机场维护人员8995人，其他人员6845人。
2.1.空管体制
美国空中交通管制体制的改革大体分为两个阶段，第一个阶段是1958年以前，全国分为军航和民航两个系统，实行分别管制的体制，并设立了航空协调委员会，负责协调军民航空中交通管制方面的关系。
当时全国空管手段比较落后，实行的是程序管制方法（和我国目前的空管体制类似）。
这种体制曾使美国连续发生四次空中飞机相撞事故。
美国总统认为，国家空管体制必须改革，必须有一个统一的系统来进行空域管理，为此展开规划；第二个阶段是1958年以后，美国国会通过并经总统批准，政府设立了联邦航空局，国会指令该局经营和维持空中交通管制系统，制定各项规章制度及法律，并管理整个国家空域，对美国领空内的空中交通实施统一管制。
在平时，该局属运输部，战时划归国防部。
其局长通常由美国退役将军担任。
美国国防部派代表与联邦航空局经常举行联席会议，陆、海、空军都派有人员常驻联邦航空局工作，在联邦航空局的地区办公室也驻有军方的代表。
为研究空域、机场的使用与政府的联系等事宜，美国防部还成立了“联邦航空政策理事会”。
2.2.联邦航空局的主要职责
联邦航空局的职责是：
保证和促进航空安全，负责管理国家空域和空中交通管制系统；制订和颁布航空安全法规及技术标准；管理民用航空并促进高效率的使用国家空域和航空导航设备，促进国内、国际航空商业活动；支援国防需要，促进军民共用航空系统的发展。
联邦航空局与航空公司、飞机制造公司、机场修建和经营部门，没有隶属和经济方面的关系，不参与国际航空商务谈判，工作上超脱，能独立行使职权。
2.3.空域划分
美国空域归国家所有，公民有平等使用权。
为实现国际民航组织关于一个特定空域只有一个管制单位负责的原则，美国将空域分为管制区和非管制区两种类型。
管制区划分为18000英尺到60000英尺的高空为绝对管制空域，有航路管制中心提供空中管制服务；10000英尺至5000英尺的空间为终端管制区，有终端进近管制中心提供服务；5000英尺以下5海里范围内为塔台管制区，有机场塔台提供服务。
非管制区划为18000英尺以下，除航路、终端进近管制区、塔台管制区和军用空域以外的空间范围，非管制区允许目视飞机自由飞行。
联邦航空局在空域使用上有最高决定权，并从管理机构设置和管理程序上，保证了军事单位对空域使用的要求。
划分7—8%可航空域作为军方固定使用空域，25%左右的可航空域划给军方临时使用。
军队固定空域范围从地面至60000英尺高空，未经军方同意民用飞机不得飞越。
军队临时空域范围根据军方需要提出申请，由联邦航空局批准，飞行后临时空域即行撤销，其他飞机可自由使用。
根据军方的特殊要求，联邦航空局在全国划设了若干特殊用途空域，包括禁区、限制区、军事作战区、警告区（即国际民航组织的危险区）、报警区、管制射击区。
此外，还划设了空中加油航线和500余条军方训练航线（低空飞行一般在10000英尺一下，仪表飞行一般在6000英尺以下，目视飞行1500英尺以下）。
特殊用途空域尽量不划在航线上，一般划设在海上、沙漠和山区飞行稀少地区。
2.4.空中交通管制的实施
全国分为三类管制，即区域、进近和机场塔台管制。
美国还设有中央空中交通流量控制中心，并在各个区域管制中心，终端进近中心，机场塔台管制中心设有流量控制终端，对全国主要航路和中心机场的交通流量实施监控，处理因气象或其他原因引起的交通阻塞，及时向各空管单位和航空公司发布预测性流量控制决定。
该中心还负责接受军队的临时性空域申请，实施空域保留。
联邦航空局和军方分别设立进近管制中心和机场塔台管制中心，在美国的特定条件下，军用机场的塔台管制机构也可由联邦航空局组建和管理，如安德鲁斯空军基地和达拉斯轰炸机基地的塔台管缺点就是由联邦航空局提供服务的。
无论是军方还是民方，其管制程序和标准都是一样的（而我国却正好相反，军方与民航的管制程序和标准却不一样，比如军方高空间隔为1000米，民航为600米，如果军方进行军事训练是，往往占用一个军方高度层民航就得让出2—3个高度层）。
军民合用机场的管制，按飞行流量区分，谁的飞机多，飞行量大，就有谁负责机场的管制工作。
军航飞机飞出自己的管制区，即移交联邦航空局管制；民航飞机进入民航管制区，则交由军航管制。
美国空管系统和国土防空指挥系统是两个独立的系统，但关系密切。
为了国土防空的需要，联邦航空局航管中心必须按规定的程序将所有的国际飞行计划，传送给北美防空司令部。
防空部门划设有空防识别区，对没有飞行计划且无法识别的飞机，防空部门即派飞机升空拦截查明情况。
军机起飞拦截时，有塔台管制室负责飞机的起飞，然后将其移交航路管制中心。
当飞机进入防空识别区后，航路管制中心将飞机移交给防空部门指挥其拦截。
美防空部门的飞机曾起飞72次，处置此类情况。
另外，美国总统还规定，联邦航空局要保持适当的应变能力，在战时由国防部接管，成为国防部的一个职能部门，利用现有的空管手段，全力支援国防部或指定的军事部门。
3.建立军民一体化的国家管制体系
从上面的分析我们不难看出，目前我国民用航空存在的矛盾就是日益增长的空中流量与相对落后的空管体制方面的矛盾，其产生的种种弊病的根本症结还在于我国军民航管制分离，管制
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