中央银行独立性的法律思考.docx

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中央银行独立性的法律思考

序言

长期以来，中央银行是否具有独立性，或者说应该具有多大的独立性，是一个有争议的问题。

各国中央银行由于设立的时间不同、背景各异，因此与政府之间的关系也不尽相同。

在某些国家（主要是一些发达国家），中央银行的独立性比较大，能够与政府保持一定的距离；而在另一些国家（主要是一些发展中国家），中央银行的独立性就相对小些，有的甚至被视为“政府的银行”。

即使在发达国家，中央银行的独立性大小也因其历史、文化、政治体制以及中央银行的资本结构、隶属关系、行长任免程序的不同而存在显著差异。

但是，无论是从学术研究，还是从各国实践来看，近年来，加强中央银行的独立性已成为一种共识和历史发展的共同趋势。

从中国的实际情况来看，关于中央银行独立性问题，早在20世纪80年代中期中国人民银行就开始正式行使中央银行职能。

目前，中国人民银行在独立执行货币政策方面，尽管地方政府的直接干预已被基本杜绝，但是间接干预依然存在（如通过拯救濒临破产的地方性金融机构从人民银行争取再贷款）；并且，中央政府部门对于中央银行的变相干预也依然存在（如有关部门在处理银行不良资产和债转股过程中的各种干预都将最终导致中央银行再贷款的增加）。

而在货币政策决策方面，中央银行不仅缺乏应有的独立性，在操作上也缺乏规范和透明。

只要中央银行缺乏足够的独立性，只要各级政府各种形式的干预依然存在，追求货币币值稳定和宏观经济环境稳定的目标就难以达到，其结果必然要么是承受高通货膨胀的压力，要么则面临通货紧缩的威胁。

尤其是随着中国加入WTO和国民经济的快速发展，外国政府向中国政府施加各种压力，要求人民币人为升值，而应对的有效办法之一就是加强中央银行的独立性和货币政策决策的科学性与规范化，使中央银行的独立性以法律形式确定下来，以更好地发挥中央银行制定和执行货币政策、防范和化解金融风险等职能。

中央银行独立性的法律思考

一、中央银行独立性的基本理论

1、中央银行独立性的含义

长期以来，中央银行是否具有独立性，或者说应该具有多大的独立性，是一个有争议的问题。

中央银行独立性问题的提出，最初是要使其与商业银行相对脱离，不以营利为目的，而专注于中央银行业务。

但随着国家对中央银行影响和干预的加强，中央银行日益“沦为”政府的工具，政府往往为了政治需要而牺牲货币政策。

因此目前在讨论中央银行独立性问题时，主要是相对政府而言的，具体来说，中央银行的独立性，是指法律赋予中央银行在国民经济宏观调控体系中制定和执行货币政策、进行金融监管与调控的自主性，以及为确保自主权的有效行使而采取的相关法律措施。

在其内容上主要由两部分完成，一是中央银行自主权（法定职权）的立法界定；二是中央银行在行使自主权时受制于其他法律主体的程度，亦即要处理中央银行和其他法律主体（尤其是政府）之间的关系。

从一定意义上讲，中央银行的独立性问题就是中央银行法律地位的确定问题。

2、中央银行需要具备独立性的原因

首先是由中央银行的性质决定的。

中央银行作为政府的银行、金融监管的银行，体现了其国家机关的性质，因此，它必须接受政府的一定程度的管制。

但它同时又是特殊的金融机构，是发行的银行、银行的银行，其在制定和实施货币政策、对金融机构进行服务和调控时又不能不考虑货币经济本身自有的运行规律，因而它不能完全听命于政府，须保持一定程度的独立性；其次，中央银行和政府的任务是有所侧重的，这样就使中央银行和政府在宏观经济目标的选择上并不一定在任何条件下、任何时期都保持一致。

基于政府的职责以及政治因素的影响，政府行为的出发基点往往是促进经济增长，而这极有可能诱发通货膨胀和经济过热的现象发生。

而央行的首要目标则是遵循货币经济运行的基本规律，保持本国货币币值的稳定。

尽管现代中央银行衍生了一系列其他宏观经济管理职能，但稳定币值始终是其最基本的功能，并且越来越多的国家倾向于把稳定币值作为其中央银行首要的甚至是唯一的目标。

亦正是通过中央银行稳定币值的功能的实现，在一定程度上还能制约政府过热的经济决策行为，起到经济稳定器、制动器的作用。

而这一切的实现，都以中央银行具有较高的相对于政府的独立性作为前提。

简言之，中央银行的性质、稳定币值与制衡政府过热经济政策的职能，是中央银行需要具备独立性的基本原因。

3、中央银行独立性的衡量标准

目前，衡量中央银行独立性的标准有以下四种：

（1）职能独立性标准，即中央银行能否独立制定和实施货币政策，如何解决货币政策与政府其他宏观经济政策之间的矛盾和冲突，能否抵御财政透支及其他不合理的融资要求，能否独立进行金融监管。

（2）组织独立性标准，即中央银行是否隶属于政府或政府的有关部门，其内外组织机构与政府及政府有关部门的关联程度。

（3）人事独立性标准，即中央银行的主要领导人的任期、任命、组成及罢免是否由政府批准和决定，有无政府人员的兼职和渗透。

（4）经济独立性标准，即中央银行是否依赖于财政拨款，有没有可供独立支配的财源。

上述四项标准中，第一项标准是确权性标准，亦即确定中央银行的法定职权，而后三项标准是保障性标准，是为确保中央银行法定职权自主行使的多方面的制度安排。

需要指出的是，20世纪90年代以来，世界银行在一系列的报告和文章中，把影响中央银行独立性的因素加以数量化，以说明独立性的高低。

二战后，随着各国经济自由化改革浪潮的兴起，西方大多数经济学家和立法机关逐步认为应是中央银行具有较大的独立性，以避免政府短期行为的干扰。

当然，也有少数国家认为中央银行的独立性应是相对的。

二、中央银行独立性具体模式的比较

中央银行在政府体制，金融体制中的法律地位，主要见诸于中央银行和国家权力机关，中央政府，地方政府，普通银行的关系。

下面笔者仅就和政府的关系的理论和模式加以论述。

通观世界各个国家的具体做法，中央银行独立性的模式主要有三种：

1、中央银行具有较强独立性的模式

即中央银行直接对国会负责。

这种模式以德国，美国等最为典型。

德意志联邦银行法规定德意志联邦银行是公法意义上的联邦直接法人单位（第2条）,联邦银行的中央银行理事会和执行理事会享有最高联邦政府职能机构地位（第29条）,并明确规定联邦银行与联邦政府的关系在对其职责的执行不受侵犯条件下，德意志联邦银行必须支持联邦政府总的经济政策,在行使本法律赋予的权力时联邦银行可以不按联邦政府的指示（第12条）。

70年代以后,由于受世界经济危机的影响,联邦德国的经济增长虽然是低速度的,但显得健康稳定,特别是它在处理通货稳定与经济增长的关系上取得的巨大成绩,为世人瞩目。

这一切在很大程度上归功于其独特的中央银行制度。

美国中央银行制度颇具特色,由于分权制衡的法律政治理念和联邦制的宪政架构,联邦政府在1811年和1836年两次组织设立中央银行先后失败,于是形成现在的通货监理署、联邦储备系统、联邦存款保险公司的联邦一级的三大机构分享中央银行职能。

其中依据1913年《联邦储备法》建立的联邦储备系统行使制定货币政策和实施金融监管的双重职能最类似于中央银行。

依据有关法律规定美联储作为与政府并列的机构直接向国会负责，除个别情况下总统可对其发号施令外，任何机构或部门均无权干涉。

另外，美联储享有资金和财务独立权并且独立自主制定和执行货币政策进行金融监管具有极大的权威性，并且因为货币政策制定的技术性和不透明性，美联储实际拥有不受国会约束的自由裁量权而成为立法，司法，行政之外的“第四部门”，其总裁亦被称为“第二总统”。

2、中央银行具有相对独立性的模式

这种模式的中央银行在名义上隶属财政部，以英国最为典型。

素有中央银行鼻祖之称的英格兰银行,是由伦敦城一个商人集团于1694年出资设立的,成立伊始为英国国王威廉三世提供贷款筹集军费和政府开支,并且为了延长货币发行的营业特许证而与政府建立密切联系充当政府资金提供者。

《1844年银行特权法》开始赋予其中央银行部分职能。

直至1946年英格兰银行法将其收归国有才完成英格兰银行由私营银行向中央银行的演变，并且在财政部指导下享有统治银行系统的权利。

《1919银行法》则正式将银行监管职能权授予英格兰银行。

尽管法律上英格兰银行隶属于财政部，但是实践中，财政部一般尊重英格兰银行的决定，英格兰银行也主动寻求财政部支持而互相配合，几乎未发生独立性危机。

1997年5月英格兰条例修改又在法律上承认英格兰银行事实上的独立地位，使之向第一种模式转化。

3、中央银行具有较弱独立性的模式

这种模式的中央银行隶属财政部。

以韩国和1998年以前的日本较为典型。

韩国的中央银行职权受到财政部较大干涉，无法实现对商业银行的有效监管，这也是导致韩国金融危机的一个重要因素。

日本是高度行政集权国家，日本政府拥有较大经济管理调控职能和权限。

日本银行成立之日起一直绝对服从政府，听命于大藏省的指令。

大藏大臣对日本银行享有业务指令权、监督命令权、官员任命权以及具体业务操作监督权，金融政策委员会在存款准备金设立，变更和废止，城市中利率最高限额调整时要听从大藏省管理，但1995年日本经济危机以及大和银行事件暴露了该体制的弊端。

因此1998年4月日本国会通过改正《日本银行法》以法律形式确认中央银行的独立地位，实现向第一种模式转化。

而我国的中央银行隶属于政府，与财政部并列，同上述几种模式均不同，笔者将在第三部分加以论述。

三、我国中央银行独立性的现状分析

《中华人民共和国人民银行法》规定:

“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。

中国人民银行在国务院领导下,制定和实施货币政策,对金融业实施监督管理。

”据此可以看出,中央银行具有双重属性：

一方面，他是国家机关之一，依法行使管理金融业的行政职权；另一方面，他拥有资本，可以依法经营某种业务。

故此有的国家将中央银行称为公法意义上的法人。

就其性质而言,我国的中央银行中国人民银行首先是国家行政机关履行政府职责,以社会管理者的身份进行金融行政管理、干预国民经济的工具；其次又是一个特殊的金融机构,统领全国金融业,并履行中央银行作为银行的职能。

就其与政府的关系而言,它既不象美国、德国的中央银行完全独立于政府,直接对国会负责,也不像意大利等国完全受政府领导,没有自己的独立性,与英、日也有区别,其总行在国务院的统一领导下制定、实施货币政策,发挥职能。

实际上,这种状况决定了中国人民银行“独立而又不独立”的法律地位。

具体来说：

1、职能独立性方面

职能独立性标准，体现在中央银行能否独立制定和实施货币政策，能否抵御财政透支及其他不合理的融资要求，能否独立进行金融监管。

《中国人民银行法》第七条规定，中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。

这明确了我国中央银行在国务院领导下独立行使职责。

《中国人民银行法》第五条对国务院领导和中央银行独立行使职责之间的关系作了规定，中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行。

中国人民银行就前款规定以外的其他有关货币政策事项作出决定后，即予执行，并报国务院备案。

这便意味着中国人民银行在履行其核心职责（制定和实施货币政策）方面不独立于国务院，它必须接受国务院的领导。

所以，我们很难说我国中央银行是独立于政府的，至少从立法上看，在货币政策等重大事项方面它是从属于国务院的。

但是，从现实情况看，由于中央银行在货币政策的决策上拥有很大的技术垄断性，上报国务院的决策方案往往是唯一可选方案，使其在技术上难以否定，这种技术独立性在一定程度上弥补了决策独立性的不足，以此，央行实际上拥有决策和执行上的自主权。

还有些学者认为，我国央行在法律上的独立性较英国、日本等许多国家的中央银行还要强。

2、组织独立性方面

判断一部中央银行法是否赋予了中央银行的独立性，一个重要指标就是中央银行法是否为中央银行的独立性提供了组织上的保障。

而这种组织保障大多体现在中央银行的成员组成、机构设置以及其与政府之间的关系上。

《中国人民银行法》第九条规定，中国人民银行行长的人选，由全国人大常委会决定，由国家主席任免，中国人民银行副行长由国务院总理任免。

但是，我国的新旧中央银行法都没有对人民银行行长、副行长的任期作出规定，其结果是随着政府的换届，人民银行行长和副行长也随之更换，这在一定程度上会损害人民银行的政策尤其是货币政策的统一性和连续性。

如果中央银行法的能够保证中央银行行长和副行长不会因为当局的不满中央银行的政策而更换或者免职，这样的话，中央银行的独立性无疑会加强。

为此，人民银行法应该明确规定行长及副行长免职的原因，而且免职的原因不应该涉及政治性因素。

从其他国家的中央银行法看，免职的原因一般包括刑事犯罪或严重的不良行为、永久性地丧失能力、长期疾病、严重玩忽职守、破产等。

3、经济独立性方面

为了防止货币的财政性发行，西方国家的中央银行法规现多倾向于央行向财政提供直接融资，财政赤字只能通过发行国债解决；中央银行仅能在公开市场上买卖国债为政府提供间接融资。

针对我国的实际情况，《中国人民银行法》也明确规定了：

“中国人民银行不得对政府透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券。

”但是，在具体实践中，人民银行每年的贷款有相当部分投向本应财政支出负担的项目，如贫困地区的公共设施、国有企业的亏损补贴、粮食企业的亏损补贴、非营利性的公共基础设施等。

《中国人民银行法》第八条明确规定中国人民银行的全部资本由国家出资，属于国家所有。

对国家作为出资人是否对人民银行的活动享有表决权没有明文规定，但从《中国人民银行法》第七条看，财政部代表国家作为出资人，不得干涉人民银行依法履行法定的职责；根据其第三十九条的规定，财政部享有出资收益权：

中国人民银行每一会计年度的收入减除该年度支出，并按照国务院财政部门核定的比例提取总准备金后的净利润，全部上缴中央财政。

中国人民银行的亏损由中央财政拨款弥补。

4、人事独立性方面

我国的中央银行的主要官员的任职缺乏明确的法律规定，行政机关、金融机关人事渗透过多，使中国人民银行在人事上产生两方面的弊病：

高度的行政依附性和欠缺广泛的代表性。

如作为中国人民银行内设的咨询议事机构-货币政策委员会的13名组成人员，是由人行行长、两名副行长、国务院副秘书长一名、国家发改委副主任一名、财政部副部长一名、国家统计局局长、外汇管理局局长，银监会、证监会、保监会主席各一名、商业银行董事长一名和一名金融专家构成。

其中除金融专家外，其余12名代表在一定程度上都可以说是政府官员，而且金融界占了八名代表，缺少农业、工商产业方面的代表，可说是金融机构和各政府部门的联席会议；其通过货币政策议案又采取一人一票制，经出席会议委员的2／3以上表决通过，这样的政策议案体现极强的政府意志是显而易见的。

新的《中国人民银行法》似乎为了缓和货币政策委员会作为非决策机构的尴尬，采取了一个折中规定，即第十二条第二款：

中国人民银行货币政策委员会应当在国家宏观调控、货币政策制定和调整中，发挥重要作用。

这里“发挥重要作用”是十分含糊的，与赋予货币政策委员会独立制定货币政策的权利相去甚远。

此外,人民银行实行行长负责制,行长实际上既是决策者,又是执行者。

把制定货币政策、进行宏观调控这样重大而艰巨的工作,压在一人肩上显然是不合适的,这使人民银行听命于政府，在很大程度上依附于国务院。

四、完善我国中央银行独立性的若干法律建议

我国自1983年恢复中央银行建制，让中国人民银行专门行使中央银行职能以来，其独立性是在不断加强、不断完善的。

尤其是1995年3月第八届全国人大第三次会议通过的《中华人民共和国人民银行法》，是我国金融发展史上的一个里程碑（2003年12月又对这一法律进行了修订）。

可以说，《中国人民银行法》的颁布从法律上较好地解决了中央银行独立性地问题，与世界性的中央银行独立性加强的潮流是相吻合的。

然而，由于历史的、现实的、条件的限制，笔者建议从以下方面完善我国中央银行的独立性：

1、改变中央银行对国务院的行政隶属关系

长期以来，地方政府的地方保护主义使得人民银行的工作很难开展。

一旦人民银行的行为触动地方利益时，地方政府往往进行行政干预。

近几年来，人民银行按经济区划调整分支机构的设置，撤销了省级分行，在全国成立九大分行和三个央行营业管理部，这一重大举措对淡化地方干预，产生了积极的影响。

但由于中央银行对国务院的行政隶属性，使其根本无法对国务院的决定进行否决，如《中国人民银行法》第三十条规定，中国人民银行对国务院作出的向特定的非银行金融机构融资的决定有履行的义务。

这样一来，原本断了的中央银行受制于地方政府及政府各部门的联系，都有可能通过国务院变相地联结起来。

另一方面，中央银行的权力主要是制定和执行货币政策，货币政策权与政府拥有的财政权是相互冲突的，且这种冲突是根本性的，就像立法、行政、司法三者相互冲突一样，将两种相互冲突的权力交给同一机构行使是违背法律的基本规则的。

而且，以稳定币值为主要目的的货币政策，其运用应当是中立和持续的，因而必须由一个独立的机构来行使。

但改变中央银行与国务院的行政隶属关系，并不意味着不受国务院影响。

在实践中，应当与国务院相互尊重，彼此合作，国务院应成为中国人民银行行使其职权的坚实保障，中国人民银行有义务与国务院进行经济政策上的协调，在稳定货币的前提下有义务支持政府的经济政策。

2、理顺中央银行与政府其他部门的关系

为提高中央银行的独立性，国务院组建了银监会，其目的就是使中国人民银行专注于制定和执行货币政策的职能，完善有关金融机构运行规则和改进对金融业的宏观调控政策，更好地发挥中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用，进一步完善金融服务。

因此，银监会的成立将使中央银行的视野更加开阔，不再局限于商业银行，专注于货币政策的职能，更多地着眼于产业部门和实体经济。

但要特别注意加强货币政策当局和银行监管当局之间的互相沟通和工作协调，实现信息共享，并使之机制化、规范化，注意克服官僚主意和部门利益。

另外，中央银行要坚持根据经济发展的需要发行货币，拒绝为满足财政的需要而发行货币。

如果国家财政发生赤字，只能依靠发行政府债券来弥补，不能强行向中央银行透支，也不能直接向中央银行出售政府债券，从而最终避免迫使中央银行增加货币发行现象的发生。

3、加强配套制度建设、有效运用法律监督机制

虽然我国的《中国人民银行法》中规定：

人民银行建立独立的财务预算管理制度，不对政府财政间接或直接购买政府债券。

但在微观操作上，却没有规定相应的法律责任，因而经济独立性的落实，便完全取决于政府部门的自律。

这种自律无疑是很危险的。

因此应加快步伐制定相应的法律法规，一方面尽快制定《人民银行法实施细则》，把《中国人民银行法》的有关规定具体化和制度化；另一方面通过制定单行法规，明确中央银行与政府有关部门在宏观经济调控中的职责分工，从而保证中国人民银行在经济上的独立性。

另外，法律监督是法律关系主体的权利义务得以实现的有力保证，没有严格有力的法律监督也就没有法治。

中国人民银行要主动接受全国人大常委会的监督，定期向其专门委员会报告工作，让金融重大决策和重要指标置于最高立法机关监督之下，从而减少政府包括财政对金融决策和执行的非法干预，提高自身的抗干扰能力，与政府在同一机构的监督下做好宏观经济管理工作的配合与协调。

4、确立中央银行的法律地位

如前所述的中央银行独立性的第一种模式逐渐成为世界各国仿效与借鉴的对象，其保障央行独立行使货币政策与维护币值稳定的突出贡献日益明显。

因此，增强人民银行独立性的终极目标应该是使其独立于政府，隶属于全国人大。

提高人民银行的法律地位将大大增强人民银行的独立性，使其免受政府短期政策的左右，克服制定和实施货币政策的各种偏颇，并与世界性的中央银行独立于政府的时代潮流相一致。

中国人民银行向全国人大负责后，应定期向全国人大报告国家的经济、金融发展状况和货币政策的实施情况以及今后的目标等，这实际上是在向全国人民阐述其政策。

这种政策上的公开性和高度透明将在很大程度上保证人民银行政策的独立性。

从长远角度来说，增强中央银行的政治地位亦有必要：

在人事上使人民银行领导任期摆脱政府短期政治压力的影响，与政府首脑任期错开，保证货币政策的连续性；中国人民银行行长和货币政策委员会的委员由国家主席提名，由全国人大决定；在此基础上，适当限制行政官员在货币政策委员会的比例。

五、结语

美国著名经济学家萨缪尔森曾经说过：

自从开天辟地以来，人类有三项伟大的发明：

火、轮子和中央银行。

这形象地说明了中央银行在现代经济中的重要作用。

中国人民银行是我国的中央银行，具有制定和执行货币政策、防范和化解金融风险、提供金融服务等重要职能。

因此，无论从国内完善金融调控体系、维护金融秩序对中国人民银行制度建设提出的要求来看，还是从亚洲金融危机中暴露出的各国中央银行调控监管乏力的制度缺陷来看，提高中国人民银行的法律地位、强化其独立性，都是十分必要的，也是非常紧迫的。

我们在强调加强与完善中央银行独立性的过程中，必须把握一个适当的“度”。

中央银行相对于政府的独立只能是一种相对的独立。

即使是那些与政府或政府部门没有任何隶属关系的独立性相当高的中央银行，也要承担与政府总体经济政策保持一致的任务。

所以，我们应参照国际惯例并结合我国国情，进一步深化我国中央银行制度的改革，在进一步增强其独立性的同时，也应当加强对中国人民银行货币政策制定与执行的监督，在循序渐进且适当有序的工作过程中，不断健全人民银行的货币职能，使其能真正担当起新世纪的金融监管和稳定币值的任务。

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致谢

随着毕业论文的撰写完毕，美好的大学生活也将近尾声。

此时此刻，我感慨万千：

四年的大学时光是人生中最值得回忆的日子，在这段宝贵的时间里，我不仅学习和掌握了基本的专业理论知识，而且锻炼了自己的能力，为以后步入工作岗位奠定了基础。

在此，我要感谢辽宁大学，母校提供给我们静谧、舒适的学习环境，使我们在积极向上的氛围中学习；感谢法学院的老师们的辛勤培养，他们严谨的治学精神和勤恳的工作态度深深影响了我，鞭策我在今后的工作中也要像老师们那样，做一个敬业、称职的员工；还要感谢朝夕相处的同学们，在和同学相处的过程中，我亦收获很多，大家是朋友、似亲人。

在此，我要特别感谢李琦老师。

在撰写毕业论文的过程中，李老师在百忙之中给予悉心指导，从定论文题目到写提纲、查资料，每一个环节都倾注老师的心血。

李老师无私的教导和敬业精神值得我学习！

借此机会，祝愿李琦老师工作顺利，身体健康！

祝愿法学院的全体师生心想事成！

在今后的学习和工作中，我将谨记“明德精学笃行致强”的校训，踏实工作，不断地丰富和完善自己，为母校争光！

祝愿母校越来越好！

为祖国建设培养出更多、更优秀的人才！

宋然

2007年4月于沈阳