陈德荣以公共服务型政府建设推进社会管理体制创新.docx
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陈德荣以公共服务型政府建设推进社会管理体制创新
以公共服务型政府建设推进社会管理体制创新
——陈德荣同志在市委理论学习中心组扩大会议上的讲话摘要
中共温州市委办公室
（2011年7月4日）
当前和“十二五”时期，是温州加快转型发展的关键时期。
转型发展包括经济转型、社会转型、政府转型。
虽然温州的经济转型任务十分繁重，但社会转型、政府转型更明显地滞后于经济转型。
我们必须站在转型发展和现代化建设的高度，更加重视社会与经济的协调发展，从解决当前社会领域存在的突出问题入手，加快推进政府转型，加强和创新社会管理，建立现代社会服务管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定，实现经济、政治、文化、社会以及生态文明“五位一体”的科学发展。
一、现代社会管理实践创新的基本经验
社会管理，是指保持社会系统协调运转，对社会组成的各部分、社会生活的不同领域以及社会发展各个环节进行组织、协调和服务，回应社会诉求，化解社会矛盾，调整社会关系，维护社会公正和保持社会稳定的活动。
在人类发展的不同历史时期有不同的社会管理方式。
在传统社会，政府对社会主要实行威权式和官僚制统治，希望对社会进行全面控制，但实际控制能力有限，基层社会事务更多的是依靠熟人和家族来处理的。
工业革命以后，大量的农村人口进入城市，传统的社会救助体系和社会治理模式解体，给政府提供了全面介入社会事务管理的机会，扮演了“全能政府”的角色。
上世纪60年代后期，“全能政府”的局限性日益明显，出现了向社会分权的趋势。
2007年国际金融危机以后，世界又提出了全球经济治理模式。
因此，在不同的历史阶段，社会管理的内容、治理的方式是不一样的，但发达国家在现代社会管理实践创新方面也有一些共同的基本经验。
（一）社会管理分权化。
权力下放作为推动民主政治建设和加强经济发展的一项策略，是发达国家政府进行社会管理的一个显著趋势。
从20世纪80年代开始，许多国家开始向地方政府分权的改革，强化地方政府的社会管理职能，扩大地方政府的自主决策权，让地方政府承担更大的地方治理责任。
历史经验证明，分权有助于减少社会系统的全局性风险，有助于决策更符合地方实际，有助于发挥地方的主动性和创造性，有助于保护个人的权利和自由。
（二）社会管理社区化。
当社区被授权来解决自身问题时，会比依靠外人提供服务显得更有作为也更加高效。
近年来，发达国家地方各级政府开始把社会公共事务的所有权和管理权更多地交给社区，将公共组织的决策、资源和任务等实质性控制权转移给社区，从而使社区居民能够普遍地参与社区管理。
在一些发达国家，社会团体对如何使用拨给社区发展所用的公共基金拥有发言权，并且公民可以参与社区的大型合作规划项目。
（三）社会管理市场化。
发达国家在社会管理的过程中，政府更多的是助推者和协调者而不是指挥者和控制者，是服务的供应者而不必是生产者。
自20世纪80年代以来，大多数发达国家都开始了社会管理的市场化改革，以实现社会管理的公平、效率、效益等价值目标，目前比较常见的社会管理市场化方式主要有签约外包、特许经营、代用券、混合策略、代理机构等。
（四）社会管理决策民主化。
公共决策必须是社会各种利益群体公共选择的结果，而非单纯取决于领导集团的偏好和主观评判。
当前发达国家在社会管理中，注重倾听不同社会阶层的利益诉求，增强公共决策的开放性、回应性、协商性，将社会政策的制定和公共事务的决定建立在公共选择的基础上，以期满足公众各方面的公共需求，获得不同社会阶层共同的认可和接纳，从而最大限度地将社会利益冲突控制在不影响社会稳定的范围之内，避免利益冲突引发大规模的群体事件。
（五）社会管理科技化。
进入信息化时代以后，社会事业科学技术基础设施的重要性日渐凸显。
近些年来，发达国家越来越重视科技在社会管理工作中的应用研究，并在社会发展战略的引领下，注重加强社会公益研究及科技服务，注重强化社会事业领域重大战略产品的技术集成和综合应变能力，特别是进一步加强了信息技术在社会管理及其平台建设中的应用。
二、当前我国加强和创新社会管理面临的新形势
当前我国正处于改革开放和现代化的关键时期，面临的环境和形势特别复杂，对加强和创新社会管理既带来了良好的机遇，也带来了严峻的挑战。
（一）文明转型时空压缩带来的机遇和挑战。
在时间上，发达国家实现由农业文明向工业文明转型大体经历了两三百年的时间，现在正由工业文明向生态文明转型。
当前我国所处的是一个传统的农耕文明、近代的工业文明和已经或即将到来的生态文明并存的阶段，既有实现“弯道超车”和跨越式发展的历史机遇，也存在要用几十年时间完成发达国家几百年发展历程的挑战。
在空间上，主要是全球化和信息传播技术的发展，把世界变成了“地球村”，一件小事都有可能形成全球轰动效应。
巨大的时空压缩，使不同阶段的矛盾问题集中凸现、不同空间的矛盾相互影响，使社会管理创新面临更加复杂的局面。
（二）“五化”发展新趋势带来的机遇和挑战。
当前我国正处于工业化、城镇化、信息化、市场化、国际化快速推进的战略机遇期，“五化”发展的新趋势促使社会主体更加活跃、社会动力更加强劲、社会利益诉求更加激烈、民主意识更加浓厚，对经济发展和社会管理带来许多新机遇新挑战。
一方面“五化”推动了经济的快速持续发展，今后相当长一个时期，我国仍将处于发展的黄金期；另一方面工业化带来了劳资矛盾、环境污染等新挑战，城市化带来城市贫民区、交通拥堵等“城市病”，信息化带来了网络舆论催生的公民集体行动持续增加，市场化加剧了利益竞争和冲突矛盾，国际化带来的多元文化冲击导致社会心理和社会心态的巨大变化。
所有这些都对社会管理提出了新的要求。
（三）当前发展中“三大矛盾”带来的机遇和挑战。
现阶段，我国已经进入发展型社会，面临着许多新的矛盾和问题。
其中发展中的三大突出矛盾对经济发展和社会管理提出了新的要求。
一是经济持续快速增长与资源环境约束的矛盾，迫切要求以市场化改革推动发展方式转变，加强环境资源保护，提高资源利用效率，实现经济的持续稳定增长。
二是全社会公共需求全面快速增长与基本公共服务不到位、基本公共产品短缺的矛盾，迫切要求以城乡一体化为龙头推进社会建设发展体制改革，增加公共品供给，实现基本公共服务均等化，促进社会和谐建设。
三是经济发展、社会进步与公共治理结构建设滞后的矛盾，迫切要求深化社会管理体制改革，加快推进政府转型，改善公共治理结构，推动市民社会有序发展。
三、温州社会建设中存在的问题及其原因
改革开放以来，温州人民创造了全国最有活力的温州模式，经济发展取得了巨大成就，目前已经进入了全面转型升级的新阶段。
但相对于经济建设，社会建设相对滞后。
主要表现是，社会转型滞后于经济转型，城市化不足，半城市化问题突出；社会结构转换滞后于经济结构调整，城乡、区域、阶层发展不平衡性突出；社会事业发展滞后于经济产业发展，公共品短缺，民生问题突出；社会组织发育滞后于经济组织发展，市民社会发育缓慢，社会自组织能力薄弱；社会管理体制创新滞后于经济体制变革，各种矛盾多发，维护和谐稳定的压力很重；核心价值体系建设滞后于经济社会发展，意识形态领域情况复杂，先进文化建设任务繁重。
对照现代公共治理理论和发达国家的经验，剖析我市当前社会管理的现状，产生上述问题的主要原因是以下几个方面：
（一）思想观念障碍。
加强和创新社会管理，建立现代社会管理和服务体系，最核心的是建立现代公共服务型政府。
公共服务型政府是指按照公共的意愿和偏好提供公共品和服务，以回应公民和社会的需求为政府职能定位，建立依法、有效、透明、负责和公正的政府，其核心理念是公民本位、社会本位，其基本取向是实现社会公平正义，其主要作用集中于公共领域，其治理框架是民主法治，其根本目标是公众满意。
但是由于传统观念和计划体制的影响，我们的思想观念还跟不上建立现代公共服务型政府的要求。
我们内心还偏重于认为政府是万能的，还是把社会和公众作为物化的对象来管理，从而忽视了社会和公众的需求。
总是认为加强社会管理就是加强对社会和公众的控制，缺乏以人为本、有限政府、公共服务、共同治理的理念和意识。
最后政府追求的状态是自身管理的便利和效率，而不是以人为本、老百姓满意。
思想观念的偏差，必然影响管理创新的方向和路径。
现在许多所谓的社会管理创新，仍然从管制出发，往往以牺牲要素和人的自由流动为代价，本质上与现代社会发展和公共服务型政府建设是背道而驰的。
（二）管理体制僵化。
市场、政府、社会组织是构成现代社会管理体制的三个基本维度，市场对资源配置起基础性作用，各类社会组织和基层自治组织依法进行社会有效整合。
政府社会管理的重点是对社会成员、家庭、社会团体与社会自治所不能解决的社会事务进行管理和提供各类公共服务，而不是包揽一切。
但是由于我市社会管理体制改革和政府转型滞后，在社会管理领域政府越位、缺位、错位的现象非常突出。
（1）越位。
就是政府以“全能者”的身份出现，涉足了市场、社会的职责管理范围，管了许多不该由政府管、而且管不了、也管不好的事情。
这主要体现在政企不分、政事不分、政社不分上。
（2）缺位。
就是对自身职能范围内的一些工作没有完全尽到责任，出现了职能缺位现象。
主要表现在公共产品供给上缺位，公共基础设施建设和社会事业发展严重滞后，导致发展环境不佳，民生满意度不高；在公共制度供给上缺位，对社会和经济发展的调控能力不强；在提供社会保障上缺位，社会缺乏减压阀和安全阀，很难从源头上消除和预防各种社会矛盾。
（3）错位。
主要是政府机构间职能划分不合理，导致职位交叉重叠，有利的事大家抢着干，无利的事大家都不管，造成管理过度和管理不到位，既影响行政效率，又影响政府公信力。
层级管理责权利不对等，越到基层，力量越分散越薄弱，基层社会管理能力不足。
（三）方式方法落后。
加强和创新社会管理，必须顺应现代社会的发展趋势，更加重视向基层社会分权，更加重视发挥社会组织的主体作用，更加重视发挥市场机制的作用，更加重视从体制上解决问题，更加重视民主法治建设，更加重视现代科技的运用。
但是我们的管理方式和方法还带有很深的计划体制烙印。
（1）习惯于个案管理，不重视体制建设和顶层设计。
对社会发展趋势缺乏前瞻性分析，对社会事务管理缺乏系统性谋划，对社会问题矛盾的处置往往就事论事，事发应急、事结便了，没有更多地把工作重心放在解决源头性、根本性、基础性、体制性的问题上，社会管理创新缺乏长效机制。
（2）习惯于直接干预，不善于协同治理。
社会组织是现代社会管理的主体，具体社会事务管理更多地向基层社区和各种社会组织让渡，政府的职责主要是掌舵而不是划桨，这是现代社会管理发展的一个基本趋势。
但我们往往认为，基层组织力量太薄弱，各种社会组织不可靠，把各类社会具体事务紧紧地攥在政府手里。
政府直接面对个人社会事务，结果既挤压了社会组织的生存空间，阻碍了社会组织的发育，影响了社会力量作用的发挥，又使政府自身失去了仲裁者的地位，陷入没有退路的境地。
（3）习惯于包办包揽，不善于借助市场的力量解决社会领域的突出问题。
政府垄断公共品供给市场，自身难以提供足够的公共品，又不让民间力量进入公共品生产领域，导致公共品严重短缺。
（4）习惯于行政命令，不善于民主协商。
主要以管控为主实施社会管理，不善于通过平等的对话、沟通、协商、协调等办法来解决社会问题，不善于通过民主法治建设化解社会矛盾。
（5）习惯于传统手段，不善于整合利用现代管理资源。
特别是对流动人口、互联网和虚拟社会等新生事物的管理，缺乏深入研究，不善于利用现代信息技术和管理平台创新管理方法，实行综合施治。
总之，加强和创新社会管理的目的，是为了促进社会资源的自由流动和人的自由全面发展。
经济的自由一定会带来经济的发展，相对的社会自由也会促进社会进步。
因此，加强和创新社会管理，解决当前突出的社会问题，不能就事论事，必须着眼于社会的文明发展和自由进步，根据上层建筑必须适应经济基础的规律，从推进政府转型和公共服务型政府建设入手，全面创新社会管理体制，促进经济社会协调发展。
四、我市加强和创新社会管理的总体要求和基本原则
加强和创新社会管理，是政府管理体制的转型和完善，是社会组织的培育和发展，是社会管理模式及管理方式方法的改造、改进和改革。
我们必须根据形势任务的发展变化，按照中央和省委的部署要求，紧密结合温州实际，以世界眼光、战略思维和创新精神谋划全局、找准定位，进一步明确当前和今后一个时期我市加强和创新社会管理的总体思路，更好地体现时代性、把握规律性、富于创造性。
（一）指导思想。
坚持以科学发展观和构建和谐社会重要思想为指导，牢牢把握“三个最大限度”的总要求，以建设“三生融合幸福温州”为目标，以推进新型城市化为龙头，以统筹城乡综合配套改革为动力，以强化政府社会管理职能为主导，以大都市功能区、中心镇和城乡社区组织建设为平台，以培育发展各类社会组织为依托，以解决影响社会和谐稳定突出问题为切入点，加快建立现代社会服务管理体系，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，提高社会管理科学化水平，为温州转型发展、再创新的辉煌凝聚强大力量。
（二）基本原则。
新形势下加强和创新社会管理，必须把握以下五条原则要求：
1、坚持统筹兼顾、综合施策。
坚持以统筹城乡为路径，破除二元结构，加快社会转型，打造城乡一体化的社会管理服务平台。
以科学界定政府、社会和市场的边界为切入，强化顶层设计，加强体制机制创新，构建符合科学发展要求的社会管理模式。
以处理好改革发展稳定关系为要求，协调各方利益，落实治本之策，促进经济社会协调发展。
2、坚持以人为本、服务优先。
坚持人民主体地位，把人民群众“满意不满意、高兴不高兴、答应不答应”作为衡量加强和创新社会管理成效的标准。
突出服务理念，寓管理于服务之中，在服务中提高管理水平，实现管理与服务的有机统一。
着力改善民生，切实解决群众关注的热点难点问题，维护人民群众的合法权益，让人民群众共享社会管理创新成果。
3、坚持体制立基、依法管理。
注重从制度层面解决问题，统筹规划事关社会管理全局和长远的制度建设，积极探索推进社会管理急需的制度建设，大力推进社会管理基础性制度建设。
把法治理念贯穿于加强和创新社会管理各个环节，依法调整社会关系、规范社会行为、解决社会问题，确保社会管理创新在法治的轨道上健康进行。
4、坚持重心下移、强化基层。
把加强社会管理和服务的重点放在基层，推进权力下放、重心下移，加强基层组织创新，健全基层服务管理网络，增强基层社会服务管理能力。
注重从源头上减少矛盾，在苗头时解决问题，把社会管理的关口前移，不断增加工作的有效性、主动性和前瞻性。
5、坚持多方参与、共同治理。
在发挥好党委领导核心作用和政府主导作用的基础上，充分发挥人大、政协和各民族党派、工商联以及人民团体的职能作用。
支持鼓励和引导社会各方积极参与社会管理，建立政府调控与社会协调互联、政府行政管理与社会自治互补、政府管理力量与社会管理力量互动的社会管理网络，形成推动社会和谐发展、保障社会安定有序的强大合力。
（三）主要目标。
围绕推进经济、社会和政府三大转型，构建起现代社会管理服务体系，为建设“三生融合幸福温州”奠定基础。
主要工作目标是：
1、城乡统筹的社会发展平台更加健全。
市域城镇体系不断完善，中心城市能级得到提升，“1650”网络型组团式大都市区发展新格局基本形成，大都市功能区和中心镇做大做强做优，“1+X”社区体系规划全面确立，800个左右城乡一体化的新型社区全面形成，基层管理服务平台更加扎实。
2、社会管理组织体制更加完善。
党委和政府的作用充分发挥，各类民间组织成为组织社会力量参与社会管理服务的重要基础，人民团体的桥梁和纽带作用得到充分发挥，城乡基层自治组织自我管理、服务、教育和监督能力进一步增强，各类政治组织、市场经济组织和社会组织分工明确、体系健全。
3、社会管理运行机制更加健全。
初步形成科学有效的社会矛盾源头治理体系，各方面利益关系得到妥善协调。
社会管理动态协调体系建设得到加强，社会运行秩序良好。
全面建立灵敏高效的危机管理体系，社会总体保持和谐稳定。
4、社会公共服务体系更加完备。
发展环境得到全面优化，集聚各类高端要素的能力明显增强，人民群众安居乐业。
以改善民生为重点的社会事业全面发展，公共品供给能力明显增强。
覆盖城乡的社会保障体系更加健全，基本公共服务质量和水平稳步提升。
5、社会核心价值引领作用更加突出。
社会主义核心价值体系更加深入人心，新时期温州人精神得到提炼和弘扬，海内外温州人形象进一步提升，形成讲秩序、强责任、守诚信、重包容的社会风尚，社会心理更加成熟健康，奋发进取、追求卓越、理性平和、开放和谐的社会心态得到培育和发展。
五、加强和创新社会管理的重点工作
加强和创新社会管理，既是一项长期的战略任务，也是一项当前亟需推进的重点工作。
我们必须牢牢把握温州转型发展的客观要求和阶段性特征，正确认识创新社会建设和社会管理的基本规律，紧紧抓住当前社会管理中的突出问题，切实把当前紧迫任务与长远发展战略统一起来，以改革创新的精神，全面推进重点工作，加快建立现代社会管理体系，不断提高社会管理科学化水平。
重点要抓好以下九个方面的工作：
（一）加强党对社会建设和社会管理的领导。
各级党委政府要把加强和创新社会管理纳入经济社会发展的总体规划，建立完善组织领导、责任落实和工作考核体系，认真研究制定政策措施，加强社会管理能力和人才队伍建设，全面落实工作任务，促进社会管理工作迈进新台阶。
（二）加强和创新政府社会管理职能。
明确政府、市场、社会的边界，加快公共服务型政府建设，转变社会管理方式，切实推进依法行政，着力转变政府职能，理顺政经、政事、政企关系，准确定位、优化结构、提高效能，更好地发挥政府在加强和创新社会管理中的主导作用。
（三）加强和创新基层社会管理服务体系。
要围绕“1650”大都市城镇规划布局，以大都市功能区、中心镇和城乡新型社区为平台，探索建立大都市功能区管理体制，全面强化中心镇管理服务职能，推进村级基层组织“转、并、联”，实行“三分三改”，构建城乡新型社区管理服务模式，全面整合社会形态，加快建立现代社会服务管理体系。
（四）加强和创新社会协同治理体系。
要把推动社会组织健康发展作为加强和创新社会管理的重要内容，坚持引导发展和依法管理并重，建立社会组织分类发展和分类监管机制，明确非公有制经济组织服务管理员工的社会责任，充分发挥群团组织的社会管理作用。
（五）深化社会管理运行体制机制创新。
要着力构建社会管理运行长效机制，建立健全利益协调、诉求表达、矛盾调处和公共安全应急管理机制，强化社会治安防控体系，有效解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，夯实维护社会和谐稳定的工作基础、法治基础和群众基础。
（六）加快和创新社会公共服务体系。
要按照城镇体系布局规划，加强环境和民生基础设施建设，加快文教卫体等社会事业发展，推进老龄事业发展，健全完善社会保障体系，努力建立覆盖城乡、惠及全民的基本公共服务和保障体系。
（七）加强流动人口和特殊人群管理服务。
要进一步健全机制，完善政策，以加强流动人口管理服务为重点，建立统一的实有人口基础信息平台和实有人口动态管理机制，加强特殊人群管理和服务，促进管理服务工作更加规范有效。
（八）加强信息网络和虚拟社会管理。
要按照积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，切实加强和完善信息网络管理体系，建立完善网络舆情引导机制，建立健全网上网下结合的综合防控机制，切实提高信息网络和虚拟社会的管理水平。
（九）加强社会思想道德文化建设。
要牢牢把握先进文化的发展趋势，加强社会主义核心价值体系建设，开展提升温州人形象系列活动，推进法治文化建设，保护和提升民间传统文化，努力为加强和创新社会管理营造良好的社会环境，不断增强社会凝聚力和创造力。
加强和创新社会管理，是社会管理领域的一场深刻变革，是一项宏大社会工程。
我们一定要深入贯彻落实中央和省委的重大决策部署，紧紧围绕推进经济转型、社会转型和政府转型，务实创新，开拓进取，全面加强和创新社会管理，力争社会管理科学化水平处于全省前列，为加快转型发展、构建和谐社会、再创温州辉煌作出新的更大贡献。
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