欧元区主权债务危机的治理方案分析.docx

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欧元区主权债务危机的治理方案分析

欧元区主权债务危机的治理方案分析

蔡彤娟黄瑞刚

内容提要：

本文在对欧元区主权债务危机的治理方案进行分类的基础上分别从近期、中

期和长期的角度对这些救助方案进行了深入研究，研究结果认为：

（1）欧盟和IMF短期方

案的主要目的是平息市场的恐慌情绪，维护成员国的债务可持续，只是暂时转移危机；

（2）

中期方案（包括建立欧洲货币基金、退出机制和二元体制）的目标是改善区域财政状况，也

没有触及到欧元区经济结构改革的实质；（3）只有着眼于长期，进行艰难的经济结构改革，

改善欧元区经济发展前景，推动区域财政一体化进程，才能从根本上解决债务危机问题。

关键词：

欧元区主权债务危机金融稳定机制欧洲货币基金结构改革

中图分类号：

F831文献标识码：

A

引言

针对主权债务危机，欧洲各界提出了各种

方案。

其中具有代表性的可以分为以下几类：

一类是以维持成员国债务持续性为目标的短期

救助方案。

英国智库“开放欧洲”（OpenEurope，

2010）列举了当前应对债务危机的10种

救助方案，其中涉及到的机构包括欧盟委员会、

欧洲中央银行（ECB）、欧洲投资银行（EIB）、

欧盟成员国以及IMF，涉及到的救助方式则有

提供救济金（Bail-out）、购买希腊国债和提前

发放结构基金①等，前期欧盟和国际货币基金组

织（IMF）已经设立的1100亿欧元的希腊援助

计划和7500亿欧元的金融稳定机制就属于这类

救助方案。

第二类是从改善欧元区财政状况出

发的中期救助机制，以创建欧洲货币基金

（EMF）和欧洲经济政府（ECG）为代表。

Eichengreen（2010）建议创建一种约束力更强

的紧急救援机制，并由欧洲议会直接负责，作

为对名存实亡的《马斯特里赫特条约》（以下

简称《马约》）和SCG赤字、债务约束的补充，

并指出德国应为此付出更多努力；Gros&Mayer

（2010）进一步提出创立“欧洲货币基金”

（EMF）的建议，并描述了EMF的具体雏形；

德国总理默克尔一度表示希腊等“不达标”国

家应该退出欧元区，称为“退出论”；Arghyrou

&Tsoukalas（2010）提出比“退出论”更加激

进的“二元论”，主张将欧洲货币体系一分为

二，德国等核心成员国组成“超级欧元区”，继

续使用“强势欧元”，而以希腊为首的“欧猪

五国”②则退而组成“二级欧元区”，采用“弱势

欧元”；德国财长沃尔夫冈重新提出“欧洲经济

政府”的思想，德法两国已于今年6月就该协

议达成共识，将扩大欧盟预算规模。

第三类机

制则从解决欧洲的深层矛盾出发，提出结构性

改革、提高劳动生产率以改善经济发展前景的

长远发展框架。

本文将对以上各类救助方案进行深入分析，

探索各种方案的可行性、性质和作用。

余下部

分将安排如下：

第一部分对近期出台的短期救

助方案进行分析；第二部分详细介绍欧洲货币

基金、二元论和欧洲经济政府、利率援助的构

思和局限性；第三部分从长远出发，针对危机

的根源提出防止危机再次发生的长期救助机制；

最后对全文进行总结。

一、短期救助方案分析

（一）希腊救助方案

截至2010年底，希腊共需筹集550亿欧元

用于偿还到期债务。

为了帮助希腊还债，欧盟

与IMF已经向希腊提供了一份高达1100亿欧

元的救援方案，其中欧元区成员国承担800亿，

IMF承担300亿，目前已经支付了200亿欧元。

2010年1月26日，希腊政府通过发行5年期

国债筹集到113亿欧元，7月再次发行3年期

总值1300亿国债，还债资金将足以支付到

2012年底。

但是，希腊援助计划能否成功不仅取决于

债务情况，更取决于市场信心能否恢复，取决

于希腊的财政调整能否成功。

作为交换条件，

希腊承诺在3年内进行占GDP11%的财政巩固，

旨在到2014年将财政赤字占GDP的比重从

2009年的12.7%削减到3%；政府支出方面，

将在3年内产生相当于GDP5.25%的节省：

削

减养老金和薪资，随后将其冻结3年；取消季

节性奖金；税收措施也将使财政赤字占GDP的

比重减少4%。

然而，很难相信这样的财政改革能够取得

成功并维持下去。

首先，改革负担过重。

如表

1所示，2010年最主要的措施是取消养老金奖

金（15亿欧元）、削减奖金、津贴（11亿欧元）

和提高增值税（8亿欧元）。

这些都是极易引发

社会矛盾的措施，实施起来困难重重。

尽管政

府提出“让社会各阶层公平分担税负”，但首当

其冲的公务员和退休人员很难接受这样的口号。

2010年总的调整规模（2.5%）已经很大，而

2011年的调整规模更达到了占GDP的4%，将

开征更多的税种，民众负担进一步加重。

届时，

财政改革将迎来最困难时期。

其次，即便这些

措施能够取得成功，预计公共债务与GDP的比

率仍将在2013年达到148%的峰值。

并且，随

着希腊的主权债务评级被降低，希腊10年期国

债收益率节节攀升，信心危机正在不断推高希

腊政府的发债成本（见图1）。

长期看希腊仍有

约3000亿欧元的公共债务需要偿还，希腊民众

附表1，第一阶段计划中的财政措施。

将要年复一年地承受这种重担。

在此情况下，

任何一次打击都可能引发形势的迅速恶化。

由此可见，1100亿欧元的援助计划只是暂

时平息市场的恐慌情绪，以便为希腊等国争取必

要的时间来改善财政状况和经济增长前景，只是

转嫁了危机，而没有解决希腊等国的根本经济矛

盾。

同时，这种援助的潜在负面影响也是显著

的。

Grauwe（2010）指出，如果希腊对其债务

违约，其他欧元区成员国付出的紧急援助将使它

们的政府债务增加3%。

鲁比尼（2010）则指

出，与其浪费1100亿欧元试图阻止一场以后不

可避免的债务重组（希腊），不如将公共资源用

来帮助保护西班牙等其他陷入困境的欧元区经济

体，它们的债务可能再度面临压力。

（二）欧洲金融稳定机制（EFSF）

鉴于1100亿欧元的希腊援助计划并没有平

息市场的担忧情绪，欧洲经济金融事务特别会

议随后通过了一揽子救助方案，其中包括总额

达7500亿欧元的“欧洲金融稳定机制”（European

FinancialStabilityFacility,EFSF）。

欧盟

提供5000亿欧元，其中4400亿欧元将由欧盟

的参与成员国根据相互间协议提供担保，按照

参与成员国出资比例组成SPV（特定目的机构）

提供欧元区主权援助基金，为期3年；600亿

欧元贷款将以《欧元区成员国政府间公约》第

122条第2款为基础，由欧盟委员会（European

Commission）从历年盈余中支出；另外，IMF也

将提供2500亿欧元。

从EFSF的落实情况来看，第一项4400亿

欧元的主权援助基金将于7月底之前开始运作，

预计将在8月获得AAA信用评级。

如果欧元区

政府同意由IMF、EC和ECB设计的改革计划，

它们就可从该基金借入资金。

该基金是一种临

时性危机机制，但如果欧元区国家政府有任何

无法偿还的贷款，该基金的寿命就可能超过原

定的3年；第二项600亿欧元由欧盟委员会从

历年盈余中支出，其落实也不成问题；最后，

IMF的2500亿欧元要视成员国改革计划的实施

情况分步拨付。

可以说，7500亿计划的大部分

援助资金已经成功落实。

8600亿欧元（加上1100亿欧元的希腊援

助计划）的援助规模，从短期看几乎可以覆盖

债务危机国所需的所有资金。

“欧猪五国”

2010年财政赤字削减至3%以下所需的资金总

额不会超过8000亿欧元（见表2）。

实际上，

金融稳定机制本质在于运用欧元区的整体信用，

借到足够的资金给相关国家度过难关，使资金

链不致断裂。

但从长期来看，考虑到整个欧元

区债务占GDP的比重已经达到78.77%，要削

减到60%以下需要约17000亿欧元，则8600亿

只相当于所需规模的一半。

金融稳定机制能否

真的起到“稳定”作用还要拭目以待。

（三）利率援助

“利率援助”是指欧洲中央银行继续维持

低利率，以帮助希腊维持低成本，度过债务危

机。

在当前债务危机形势下，ECB在中长期内

保持较低利率将有助于降低希腊的融资成本，

为希腊的结构性改革减轻负担，帮助希腊在中

长期内提高劳动生产率，促进经济的恢复和增

长。

从这一点上说，利率援助对于解决希腊的

困难不失为一种办法。

但是，欧洲中央银行是整个欧洲的中央银

行，并不是某一成员国的中央银行，其利率政

策必须从欧洲的整体利益出发，不应为了某一

成员国而放弃其他成员国的利益。

为了帮助希

腊等债务国度过危机而保持低利率，虽然有利

于缓解这些成员国债务压力，但却对德国等经

济复苏形势良好的成员国不利，阻碍这些成员

国退出政策的实施，有可能导致它们国内通货

膨胀压力的上升，必然引起这些国家的反对；

另一方面为了解决债务危机而引起通货膨胀也

不符合欧洲中央银行保持欧洲物价稳定的宗旨，

（三）利率援助

“利率援助”是指欧洲中央银行继续维持

低利率，以帮助希腊维持低成本，度过债务危

机。

在当前债务危机形势下，ECB在中长期内

保持较低利率将有助于降低希腊的融资成本，

为希腊的结构性改革减轻负担，帮助希腊在中

长期内提高劳动生产率，促进经济的恢复和增

长。

从这一点上说，利率援助对于解决希腊的

困难不失为一种办法。

但是，欧洲中央银行是整个欧洲的中央银

行，并不是某一成员国的中央银行，其利率政

策必须从欧洲的整体利益出发，不应为了某一

成员国而放弃其他成员国的利益。

为了帮助希

腊等债务国度过危机而保持低利率，虽然有利

于缓解这些成员国债务压力，但却对德国等经

济复苏形势良好的成员国不利，阻碍这些成员

国退出政策的实施，有可能导致它们国内通货

膨胀压力的上升，必然引起这些国家的反对；

另一方面为了解决债务危机而引起通货膨胀也

不符合欧洲中央银行保持欧洲物价稳定的宗旨，、

会使欧洲中央银行的声誉受到影响。

随着2010

年上半年通货膨胀率的走高，欧洲中央银行已

经面临上调利率的压力（如图2）。

综上所述，

该方案可行性不高。

二、中期解决机制

（一）欧洲货币基金（EMF）

Gros&Mayer（2010）建议由欧元区成员国

以入股方式缴纳基金份额，组成类似于国际货

币基金组织的欧洲货币基金（EuropeanMonetary

Fund,EMF）。

当成员国出现财政困难和债

务危机时，EMF将首先监督其制定和实施财政

调整计划，并为其提供贷款或债务担保；其次，

在成员国财政调整失败后，帮助其实现主权违

约和债务重组。

关于EMF的资金来源，Gros&

Mayer建议在EMF刚成立时通过发行欧元普通

债券筹集资金，以后由成员国每年将超额（超

出《马约》标准）债务和赤字的1%上缴EMF。

这样，主权风险越高的成员国出资比例也越高，

实际上成为维护《马约》标准的惩罚机制。

Gros&Mayer还建议将已有的希腊援助计划和

金融稳定机制纳入EMF，①在统一的新框架下

处理欧元区财政问题（见表3）。

EMF的好处在于，它首先鼓励成员国保持

良好的财政状况，更重要的是它能够提供有序

的主权破产机制，在这种机制下，欧盟将不再

面临必须向成员国提供援助的威胁———如果成

员国拒绝进行调整或者调整失败那么就破产。

这样，通过降低违约的不确定性将违约引发的

损失降到最低。

另外，EMF的成立也将欧洲中

央银行（ECB）从成员国财政代理的角色中解

放出来，避免其资产负债表被债务危机破坏，

从而保持ECB的独立性及其自身职能的正常发

挥。

不过，建立EMF也存在诸多障碍。

首先是

成员国缴纳基金的比例分配问题。

如果按照

Gros&Mayer的设计，各成员国只缴纳超出

《马约》规定的债务和赤字的1%，像德国这样

财政状况良好的国家不需要缴纳资金。

但在发

生债务危机时，还是主要依靠德国这样的成员

国承担重担；如果按照经济实力（GDP）出资，

德国缴纳的份额则要超过基金总数的1/4，这样

的规模很难得到国内民众的支持；更何况这种

负担并不是一次性的出资，很可能是一个填不

满的“无底洞”，甚至有一天可能将德国经济拖

垮，这无异于欧洲的灾难。

因此，“谁出多少

钱”将是一个充满矛盾的问题。

其次，EMF的

成立必然涉及到欧洲货币体系改革，这就难免

涉及到欧盟条约中一些基本方针的修改，而条

约的修改由于牵涉多方利益，必然是一个复杂

而漫长的过程。

最后，即使EMF得以成立，跟

IMF又会是什么关系？

欧元区成员国在面临债

务危机时应该向谁求援？

如果EMF规定，欧元

区危机必须优先选择EMF，那么目前各成员国

各自在IMF的份额和投票权就明显被高估了，

应更多以欧盟的集体名义来体现。

总之，EMF

在出资比例、组织形式和运作机制等方面还存

在诸多难题，需要从长计议。

（二）退出机制

为了避免个别成员国的主权信誉影响欧元

的信誉，拖累整个欧元区，建立成员国的退出

机制，划清与不达标国家的界限已经成为当前

欧盟需要考虑的问题。

退出机制的两个关键性问题在于：

第一，成

员国退出后应该采用何种货币？

考虑到希腊的情

况，它已经很难再起用加入欧元区之前的货币。

即使希腊退出欧元区，用回原来的货币，它还是

欧盟成员国，新货币的贬值仍然会影响欧元的稳

定。

第二，退出机制也存在“道德风险”。

退出

必须具有严格的条件和限制，使得退出实际上并

不容易实现。

否则，退出预期会自我强化，市场

要么“帮助”成员国走上退出轨道，要么由于长

期的不确定性而对欧盟产生不信任。

这种负面的

市场情绪对欧元区的影响将是致命的。

另外，考虑到债务危机的“传染效应”，是

否实施退出机制还需慎重。

欧元区各成员国之

间本身是一个风险无限放大的利益链，一旦到

了要剔除不达标成员国的地步，说明欧元区自

身也已经陷入困境。

就目前情况来看，如果允

许希腊退出，市场对希腊主权信用的不信任是

否会随着希腊退出欧元区而转移到欧元区其他

“不达标”的国家———如同样处于主权债务重灾

区的爱尔兰、西班牙、葡萄牙等国身上？

这些

国家是否也要退出欧元区？

如果这些国家也退

出欧元区，后果将不堪设想。

一旦这种最坏的

情况发生，则意味着欧洲经济与货币同盟的倒

退，对于欧洲经济一体化进程乃至世界经济区

域化将是沉重的打击。

（三）二元货币体系

二元货币体系是由Arghyrou&Tsoukalas

（2010）提出的旨在解决欧元区南北差距的货币

机制。

其核心思想是将德、法、荷、奥等核心

国家保留下来，组成“超级欧元区”，继续使用

目前的“强势欧元”，而以希腊为首的“欧猪五

国”等成员国则退出组成“二级欧元区”，采用

“弱势欧元”，等于将欧洲货币体系一分为二。

由此，德国将从目前的“救火队员”身份中解

放出来，“德国集团”也将从二元货币体系中

得到好处：

它们使用的“超级欧元”相当于第

二代德国马克，有德意志银行的信誉作担保，

将比之前的欧元更加强势，使贷款成本降得更

低，进一步促进区域金融市场的融合并吸引更

多FDI流入；此外，对希腊等国来说，采用

“弱势欧元”也有助于它们提高出口竞争力，发

展外向型经济，以外部贸易盈余弥补内部财政

赤字，改善经济结构。

同时，该体系的最大好

处莫过于能够提供汇率调节机制，将区域收入

分配和财政转移支付制度缺失的负面影响降到

最低，以更加稳妥的方式弥合欧元区的南北经

济差距。

二元货币体系作为再次向单一货币过渡的

临时机制，看似是对当前欧洲统一货币体系的

一种“倒退”，但从积极的角度看也可当做“以

退为进”的策略。

这种建议甚至比“退出论”

更加激进。

欧洲经济一体化能够走到今天，每

一步都付出了巨大代价。

对于保守派来说，任

何“退出”都相当于欧洲一体化进程的倒退，

是对前人成果的放弃，这是不能允许的，因此

二元论也面临相当大的政治阻力。

（四）欧洲经济政府（EEG）

欧元区的货币政策是统一的，由欧洲中央

银行（ECB）制定和实施；但财政政策却是分

散的，分别由各成员国财政部掌握，这一点对

于区域货币政策和财政政策的协调非常不利；

尤其在遭遇外部冲击时，由于缺乏应对危机的

调节工具，欧盟常常感到力不从心。

实际上，

当初EMU的设计者们不是没有想到这一点，他

们制定了《稳定与增长公约》（SCG）来约束

成员国的财政政策，但他们忽略了很重要的一

点，就是当众多成员国都违反SCG，债务危机

危及整个区域时，又该如何处理？

欧元区缺乏

这样的应对策略和调节工具。

欧洲经济政府（EuropeanEconomicGovernment,

EEG）的提议旨在加强对成员国的财

政约束，推进区域财政联盟的进程。

EEG的

概念源于1970年的《沃纳计划》，早在欧元

区成立前就产生了，只不过在经济稳定的时

候没人愿意将国家预算权利转让出去。

以前，

欧盟的预算规模只相当于27个成员国GDP总

量的1%，在发生危机时显得捉襟见肘。

如今

希腊债务危机使欧洲经济遭受重创，各成员

国都认识到了缺乏统一财政政策的严重性，

必须赋予欧盟“超国家预算管理”的权力。

KlausBusch（2010）指出这样做有三点好处：

首先，EEG能够通过与ECB合作加强区域财

政政策和货币政策的协调；其次，超国家的

预算管理能够为反周期经济政策的实施提供

保障；最后，EEG能够将欧盟和成员国债务

纳入统一的债务管理体系，实现区域债务的

有效监管。

EEG也存在一些细节上的问题。

首先是

EEG的成立方式问题。

此前，法国主张经济

政府只包括欧元区16个成员国，并成立相应

的秘书处。

而德国则反对欧洲内部市场分裂，

不应划分一等成员和二等成员。

最后，双方

“各让了一步”，共同倡议这一新的协调机制

应包括欧盟全部27个成员国，但必要时可以

举行欧元区16国会晤，并且不设立新的机

构，“实用地、有效地”解决问题。

《欧洲

社会杂志》评论员（2010）认为，德法两国

此举首先能够促进欧洲民主化进程，有利于

希腊债务危机的解决。

其次是EEG的运作机

制和表决方式。

应该由谁制定经济政策，比

如确定成员国上缴预算比例；由谁投票表决，

各成员国代表还是欧洲议会等等，表5列出

了计划中的运作方式。

最后，欧元区的整体

利益与成员国的个体利益怎样协调？

EEG的

成立不得不触及这个老生常谈的问题：

欧洲

经济一体化的过程实际上就是成员国集体让

渡国家主权的过程。

三、长期解决机制

（一）结构性改革

长远来看，解决债务危机的根本措施还

在于改革落后的经济结构，改善经济发展前

景。

欧盟已经认识到问题的严重性，于今年

年初制定了“欧洲2020战略”，确定了欧盟

未来10年发展的3个重点，即实现以知识和

创新为基础的“智能增长”，以发展绿色经

济、强化竞争力为内容的“可持续增长”，以

及以扩大就业和促进社会融合为基础的“包

容性增长”。

这其中关键的环节就是社会保障

改革、增加科技投入和提高国际竞争力。

1.社会保障（养老金）改革

人口老龄化及其相应支出的增加是欧洲

社会保障面临的主要挑战之一。

2009年欧盟

14岁以下和60岁以上人口分别占总人口的

16%和22%，社会全抚养比达到2.7：

1，而

到2060年全抚养比将进一步下降到1.4：

1。

老龄化将使养老金支出占GDP的比重从2009

年的10.2%增加到2060年的12.6%。

按照欧

洲的老龄化发展状况和劳动生产率水平，目

前的退休年龄、缴费水平和津贴水平将不具

有可持续性。

社会保障支出迟早要进行根本

变革，因此改革的前瞻性对于应对未来的挑

战至关重要。

欧洲社会保障改革的内容主要包括以下

几个方面：

（1）灵活社会保障计划。

欧洲

“社会模式”在应对经济衰退方面有其积极作

用，但在目前的财政紧缩形势下，其作用则

取决于应对债务危机的措施及后续效果。

因

此，欧盟响应国际社会保障协会（ISSA）的

提议，将在目前的社会保障体系下更多考虑

公共保障和私人保障的关系以及代际内和代

际间公平目标。

（2）促进活动型老龄化计

划。

通过调节青年人进入和老年人退出劳动

力市场的年龄提高社会全抚养比，主要措施

是根据预期寿命的增加延迟退休年龄。

（3）

终身学习计划。

通过促进终身培训、教育和

提高技能延长劳动力的工作寿命，并为老年

人提供合适的工作环境。

（4）支持和鼓励个

人责任。

人口老龄化需要一种政府与个人责

任的分工，即政府更加强调维持大多数人基

本生活水平的责任，而提高生活水平的责任

则归于个人。

以希腊为例，其养老金改革计划的主要

内容为：

2010~2013年，通过取消养老金奖

金、削减超额养老金和冻结名义养老金节省

30.5亿欧元财政支出，占GDP的1.3%；2015

年前将退休年龄延长到65岁，并限制提前退

休；2015年引入新机制，按照贡献，在在职

工人和退休工人之间按比例分配养老金；

2018年前将当前的各种养老基金合并为三种。

该计划是在债务危机、财政缩减的背景下提

出的，目标难免有过高之嫌。

尽管如此，希

腊的改革仍是欧盟养老金改革的缩影，对其

他成员国的改革具有示范效应，对整个区域

改革意义重大。

2.经济结构改革

实际上，欧元区成立10余年来，区域生

产能力并没有太多的提高（见图3），整个欧

元区劳动生产率增长缓慢，除西班牙以外，

包括德国在内的主要成员国自2005年以来都

处于停滞不前甚至下降的状况（相对于整个

欧盟），整个区域面临提高效率、降低成本的

压力。

图3欧元区各国劳动生产率变化情况

（2000~2009）

以希腊为例，由于工业化时间不长，希腊

国民经济高度依赖于农业、航运和旅游等传统

行业，结构单一，对外依赖性较高。

另外，希

腊产业的国际竞争力也比较差，缺少附加值较

高的技术密集型产品。

在次贷危机背景下，其

支柱产业受到很大影响，农产品出口、航运和

旅游收入都大幅下降，结果是失业上升、经济

衰退。

政府希望通过改革提高生产能力和竞争

力，使经济增长更多依靠投资和出口，但并没

有提到具体的改革措施。

实际上，外向型经济

结构的形成不是一朝一夕之事，结构改革也很

难在短期内让