舞阳县文峰乡泰山庙村一组诉舞阳县人民政府为第三人董起云颁发土地使用证被撤销案.docx

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舞阳县文峰乡泰山庙村一组诉舞阳县人民政府为第三人董起云颁发土地使用证被撤销案

舞阳县文峰乡泰山庙村一组诉舞阳县人民政府为第三人董起云颁发土地使用证被撤销案

作者：

舞阳法院徐宏伟  发布时间：

2009-09-2410:

29:

05

［要点提示］

      1、行政机关“确认”土地等自然资源所有权或使用权的行为侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或使用权的，属行政复议前置型案件。

而土地登记中的“确认”土地使用权的案件，属行政许可性质，在寻求救济时，为复议诉讼选择型。

两个“确认”不能作同一理解。

      2、判断当事人何时应当知道作出的具体行政行为是判断提起诉讼是否逾期的关键问题。

就颁发土地使用证案而言，政府为持证人颁证，不履行法定公告程序，不足以使利害关系人知道这一具体行政行为。

只有利害关系人见到或确切得知土地使用证时，才能视为其应当知道具体行政行为存在。

      3、政府在颁发土地使用证时，应严格依照《土地登记规则》或《土地登记办法》颁证，否则，会为持证人或与宗地有利害关系的当事人带来诸多隐患，严重影响政府执法形象。

[案例索引]

     一审法院：

河南省舞阳县人民法院（2009）舞行初字第1号（2009年3月17日）

     二审法院：

河南省漯河市中级人民法院（2009）漯行终字第36号（2009年7月24日）

[案情]

     原告（被上诉人）：

舞阳县文峰乡泰山庙村一组

     被告（被上诉人）：

舞阳县人民政府

     第三人（上诉人）：

董起云

     1994年12月1日，第三人董起云与原告时任组长韩鲜英签订协议书一份，将城关乡城角杨村泰山庙一组的土地长期售于第三人董起云盖房。

协议约定宗地为东西宽17.1米，南北长30米；东至张耀柱，西至麻袋厂，北至生产路，南至荒坑，价格为2000元。

1995年2月5日，第三人向城关乡城角杨村民委员会交款2000元，经手人是韩鲜英。

1995年10月13日，舞阳县城关乡人民政府土地管理所向第三人颁发了农村居民宅基用地许可证：

准予用地面积为东西长10米，南北长17米；四邻为：

东至张耀柱，西至麻袋厂，南至荒沟，北至生产路；说明栏中要求建房用地户必须按照批准的用地位置、面积和用途施工，不得擅自转让和扩大面积；竣工验收后，凭此证到土地管理部门换取土地使用证。

1999年（具体日期不详），第三人在被告处填写了土地登记申请表，申请登记的依据为老村新规划。

地籍调查表上显示指界人为韩鲜英与和第三人，不显示相关四邻中的签名。

宗地草图载明宗地南北长16米，东西长17米；西邻菌种厂，东邻路。

1999年3月5日的地籍调查结果审核意见书内容为：

该宗地权属合法，面积准确，界址清楚，符合办证条件，准予办证。

土地登记审批表载明：

该乡人均耕地1.2亩，每户宅基地标准0.25亩，该户实际使用面积0.4亩，超标0.15亩。

1999年11月16日，被告以宗地草图所载内容为第三人颁发了  集建（1999）字第11357号集体土地建设用地使用证。

2000年8月24日，舞阳县土地房产管理局为第三人颁发了舞房字第17060号房权证。

    另查明：

2008年5月30日，原告以第三人不是本组居民，却私自侵占原告的土地为由向一审法院提起民事诉讼，法院以第三人在指定期间内不能提供其合法使用该宗土地的相关证据、其行为构成侵权为由，于2008年8月18日作出（2008）舞民初字第444号民事判决，限令第三人在判决生效后三十日内拆除其在原告舞阳县文峰乡泰山庙村一组土地上的建筑物、附属物。

第三人董起云不服该判决而向上一级法院提起上诉，并提供了  集建（1999）字第11357号集体土地建设用地使用证。

二审法院经审理以原审认定事实不清，证据不足于2008年11月8日作（2008）漯民四终字第32号民事裁定书，撤销一审法院民事判决书，并发回一审法院重审。

2008年12月18日，一审法院受理了该行政诉讼案件。

    原告舞阳县文峰乡泰山庙村一组诉称：

原告与第三人土地侵权民事诉讼一案，在二审庭审中，第三人向法庭提交了  集建（1999）字第11357号集体土地建设用地使用证，原告此时才得知被告为第三人颁发了土地使用证。

第三人为国家工作人员，具有城镇户口，且非原告的集体组织成员。

原告认为，被告为第三人颁证，适用法律法规错误，违反法定程序，属违法的行政行为。

故请求人民法院依法撤销被告为第三人颁发的  集建（1999）字第11357号集体土地建设用地使用证；本案诉讼费由被告负担。

    被告舞阳县人民政府辩称：

答辩人为第三人办理的  集建（1999）字第11357号土地使用证是1999年办理的，在进行地籍调查过程中，时任组长韩鲜英现场指界，并在地籍调查表中签字认可，这说明早在1999年，原告就知道答辩人为第三人办理了土地登记，并颁发了土地使用证；原告现在起诉已超过了法定的起诉期限，请求依法驳回起诉。

    第三人董起云述称：

（一）本案属行政复议前置程序，原告未经行政复议，不属人民法院行政诉讼主管范围。

（二）原告的起诉已超过法定的起诉期限，应予驳回。

（三）被告为第三人颁证的行为，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，应当依法予以维持。

[审判]

    舞阳县人民法院经审理认为，关于本案是否属复议前置的问题，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定适用复议前置的具体行政行为仅指，行政机关对有关土地等自然资源的所有权或者使用权的确权决定。

为了能更好理解适用该法条，最高人民法院2003年1月9日公布的法释[2003]5号批复，再次将该条该款限制在对“确认”土地等自然资源的所有权或使用权范围之内的具体行政行为，方属行政复议前置。

所谓“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作出的确权决定。

有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。

就本案而言，被告为第三人颁发的土地使用证，系初始登记，故不属于复议前置的情形。

第三人主张该案系复议前置的理由，不符合法律规定，不予采纳。

关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题，行政诉讼法的起诉期限是针对行政机关对其所作出具体行政行为而由行政相对人在多长时间内主张诉权所作出的规定，就颁发土地使用证这一具体行政行为而言，颁发土地使用证之日则是具体行政行为成立之日。

尽管1994年，第三人与时任组长韩鲜英签订了出售土地协议，并付诸实施，但1999年被告为第三人颁发土地使用证时，韩鲜英是否仍任组长职务，被告与第三人至庭审时尚没有证据证明。

作为初始登记，被告在颁证时应予以公告公示，然被告没有证据证明有该行为；作为原告也不可能知道该具体行政行为何时成立。

原告与第三人在民事诉讼中，一审中第三人不举证，二审中提供该土地使用证，致使一审案件被发回重审，而此时，应视为原告知道或应当知道该具体行政行为，至本案起诉时，原告的起诉不逾期，故不超过起诉期限。

被告与第三人主张原告的起诉属逾期起诉的理由不成立，不予支持。

《土地登记规则》自1996年2月1日起施行，被告于1999年11月16日为第三人颁发土地使用证时，应当依照《土地登记规则》的要求，去实施其具体的颁证行为。

《土地登记规则》第六条规定：

土地登记依照下列程序进行：

（一）土地登记申请；

（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证。

第三人在向被告领取土地登记申请表时，必须提供的土地登记申请书、个人身份证明或户籍证明，土地权属来源证明等资料均未提供，然被告仍给予登记，且登记为“老村新规划”，不符合规章要求。

在地籍调查时，韩鲜英是否有资格指界无证据予以证明，东邻与现实不符，且无东西邻的指界签名。

权属审核中的重要程序“公告”，没有进行，不足以使与颁证行为之间有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织知道并提出异议。

所颁证的尺寸与第三人实际使用尺寸、第三人与时任组长韩鲜英所签协议中的尺寸及第三人所持有的农村居民宅基地许可证上许可尺寸均不相符。

综上所述，被告为第三人所颁发的土地使用证存在主要证据不足，违反法定程序，应予撤销。

第三人认为，被告颁证行为存在瑕疵，不能用现在的执法水平来衡量10年前的执法行为的主张不能成立。

因为在颁证之前已有部门规章就颁证行为作出明确规定，被告不按规定颁证，只能由其承担不利的法律后果，对第三人的该主张不予支持。

舞阳县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第

（二）项第1目、第3目的规定，于2009年3月17日作出如下判决：

    撤销被告舞阳县人民政府于1999年11月16日为第三人董起云所颁发的  集建（1999）字第11357号集体土地建设用地使用证。

    案件受理费50元，由被告舞阳县人民政府负担。

    审判后，第三人董起云不服一审判决，向漯河市中级人民法院上诉。

诉称：

1、本案应属行政复议前置。

其理由是，《土地管理法》第十一条第二款规定：

“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。

”该法条明确规定县政府颁发土地使用证的行为是行政确认行为。

本案中的城关乡政府给上诉人颁发《农村居民宅基地用地许可证》的行为属行政许可行为，而颁发土地使用证的行为是对上诉人取得权利的确认，是行政确认行为而不是行政许可行为。

原审法院将土地使用权初始登记认定为“属行政许可性质、不应包括在行政确认范畴之内”是错误的。

2、泰山庙村一组的起诉已超过起诉期限。

其理由是：

原审已查明1994年12月1日董起云与泰山庙村一组时任组长韩鲜英鉴订出售土地协议并付诸实施，且由韩鲜英在土地登记册上签名、捺印指界，说明被上诉人当时已经知道政府为上诉人办证这一具体行政行为，原审法院认为被上诉人是在民事诉讼二审中才知道该颁证具体行政行为，并以此认定被上诉人起诉不超过起诉期限是适用法律错误。

3、颁证行为有瑕疵，不应导致必须撤证。

理由是：

①本案县政府颁发土地证虽未公告，但被上诉人泰山庙村一组不仅知道办证行为的实施、且由组长在土地登记册上签名捺印、指界；②土地证上的尺寸与协议中的尺寸不符属实，但这种不符其结果是缩小了上诉人的使用面积，对被上诉人而言是纯粹的受益行为；③办证所需个人资料没有提供，是县政府工作失误或档案管理不善所造成，这些情况对土地使用权确认不产生实际影响；④登记填写“老村新规划”并无不妥，当时的办证行为都不规范。

请求二法院撤销一审判决，裁定驳回原告起诉。

    被上诉人泰山庙村一组答辩称：

1、本案不适用复议前置。

最高人民法院法释（2003）5号“关于适用《行政复议法》第三十条第一款有关问题的批复中“确认”是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定，而本案中，县政府为上诉人颁发的土地使用证，系初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内，不属于复议前置的情形。

2、答辩人的起诉未超过起诉期限。

上诉人因民事诉讼于2008年11月7日在漯河市中级人民法院的二审庭审中出示提供了集建（1999）字第11357号集体建设用地使用证，答辩人此时才知道舞阳县人民政府为第三人颁发了土地使用证，根据《行政诉讼法》第三十九条的规定，答辩人2008年12月18日的起诉，并未超过三个月的起诉期限（一审诉状日期为2008年11月17日）。

3、原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求依法予以维持。

    一审被告县政府认为：

一审原告起诉已超过法定的起诉期限。

理由同一审答辩。

    漯河市中级人民法院经审理认为：

上诉人董起云所使用的争议宗地为舞阳县文峰乡泰山庙村一组的集体土地，其土地所有权为泰山庙村一组集体所有。

上诉人董起云1994年12月1日在未取得政府有关部门的土地批文、擅自与被上诉人泰山庙村韩鲜英签订土地买卖转让协议，其行为违背了1987年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”、第四款“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让，……”的规定。

    上诉人董起云1995年建房所用宅基地面积明显与当时舞阳县城关乡人民政府土地管理所1995年10月13日为其颁发的土管宅字（1995）第06号《农村居民宅基地用地许可证》中所标示的准予用地面积尺寸不符；舞阳县政府1999年11月16日为上诉人颁发集建（1999）字第11357号集体土地建设用地使用证，缺乏事实依据和法律依据，且办证程序与原国家土地管理局1996年2月1日起施行的《土地登记规则》第十条、第十五条规定的程序明显不符。

    上诉人董起云以及一审被告县政府均称被上诉人泰山庙村一组起诉超过法定起诉期限。

对此，本院认为，韩鲜英在地籍调查表中的界址调查指界、签名捺指印，不能证明泰山庙村一组对县政府为上诉人董起云最终颁证行为已知晓，也无证据证明泰山庙村一组在2008年11月7日之前就已经知道县政府为上诉人颁发土地使用证这一具体行政行为。

因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，被上诉人泰山庙村一组的起诉不超过法定起诉期限。

    上诉人董起云又称：

1、该案应属复议前置。

本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款、以及《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》明确规定：

“公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地……等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，方可向人民法院提起行政诉讼。

”这里所说的“确认”行为实际是指行政机关对当事人争议的自然资源所有权和使用权所作出的确权行为。

而本案所诉具体行政行为是舞阳县政府为上诉人使用该宗土地进行的一种登记行为，只有依法登记的土地，其使用权、所有权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯，因此，本案不属复议前置，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。

    综上所述，原判正确，上诉人的上诉理由不予支持。

漯河市中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第

（一）项之规定，于2009年7月24日作出如下判决：

    驳回上诉，维持原判。

    二审案件受理费50元，由上诉人董起云负担。

[评析]

    1、所谓行政复议前置，是指没有经过复议不得提起行政诉讼所作的特殊规定。

《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款是针对侵犯自然资源所有权或使用权行为而规定的先行复议原则。

为了能更好地理解或使用该原则，最高人民法院于2003年2月25日公布了法释[2003]5号关于适用《行政复议法》第三十条第一款有关问题的批复，再一次明确只有公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼。

所谓“确认”是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。

通俗地讲，就是对权利如何享有或使用，由行政机关所作出的再分配决定。

只有这样的确权决定，方属复议前置。

否则，则为复议诉讼选择救济型。

有关土地等自然资源所有或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。

据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。

《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款规定：

“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。

”这里的“确认”，应作“明确承认”解释，即政府许可或承认其拥有或使用土地的权利资格，不能因有“确认”二字，就必然与法释[2003]5号批复中的“确认”作等同理解。

本案中的第三人只所有坚持本案是复议前置问题，笔者认为，是其没有真正理解两个“确认”的确切含义所致。

    2、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：

“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。

法律另有规定的除外。

”舞阳县人民政府为董起云所颁发的集体土地建设用地使用证是1999年颁发的，该证在董起云手中掌管，外人无从知晓。

而该土地证所指向的土地是舞阳县文峰乡泰山庙村一组的土地，作为土地的所有者不可能随时知道董起云领取的有土地使用证。

尽管庭审查明舞阳县人民政府在为董起云颁发土地证的档案中，有时任组长韩鲜英在地籍调查表中指界、签名、捺指印，但这不必然导致泰山庙村一组对为董起云颁证行为一定知晓或明确何时颁证。

因为地籍调查只是颁发行为的一个组成部分，地籍调查后并不必然一定要颁证。

故舞阳县人民政府与董起云坚持泰山庙村一组的起诉期限属超期起诉是没有事实依据的。

只有泰山庙村一组与董起云因民事纠纷而形成诉讼，在二审中，董起云拿出土地使用证予以抗辩时，才视为泰山庙村一组应当知道颁证这一行政行为存在，自知道到起诉，应在3个月内进行。

泰山庙村一组的起诉尚在这3个月之内进行，其起诉是符合法律规定的。

    3、1996年2月1日起施行的《土地登记规则》第十条：

“土地登记申请者申请土地使用权，所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：

（一）土地登记申请书；

（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附属物权属证明。

”第十五条：

“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。

”而舞阳县人民政府为第三人颁发土地证时均没有按照上述规定的必须程序进行，应属违反法定程序颁证。

所颁证的尺寸与董起云实际使用尺寸，及董起云所持有的农村居民宅基地许可证上许可尺寸均不相符，说明舞阳县人民政府的颁证行为存在事实不清。

    综上所述，本案不属复议前置情形，泰山庙村一组的起诉没有超过法律所规定的起诉期限，一、二审法院均认为舞阳县人民政府为董起云所颁发的土地使用证存在事实不清，程序违法而判决予以撤销是正确的。