各界人民代表会议的协商民主精神探析.docx

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各界人民代表会议的协商民主精神探析

各界人民代表会议的协商民主精神探析

　　作者简介：

邹丽君，西南政法大学博士生，湖南师范大学法学院讲师，主要从事宪法与行政法学、公务员法学、法律史研究。

　　摘要：

各界人民代表会议是新中国建国初期中共民主建政的制度安排，为人民代表大会制度的运行进行了先期探索，显现了新中国早期民主政治建设之一隅，完成预设的历史任务后湮没于历史陈迹。

作为中共历史性地选择的政治制度，各界人民代表会议当时主要发挥了过渡性政权机关的作用。

各界人民代表会议承袭了我国历史上丰富的协商民主资源，制度的具体运作过程以及其常设机构――协商委员会的建设所释放出的协商民主因子亦充分昭示了协商民主精神，提供了人们关于这一制度的新视阈的认知。

　　关键词：

政权建设；各界人民代表会议；协商民主；和合传统

　　迄自古希腊雅典的城邦民主以降，现实的民主政治以自由民主为主流模式，20世纪后期，协商民主作为一种新的民主理论范式开启了人类探索民主理想的新历程。

在合理借鉴西方协商民主理论的相关元素并承袭国内协商民主资源之基础上，中国当代建构了多种形式的协商民主制度，萌生了多类型的协商民主实践形式。

在中国共产党的政权建设之旅中，继国内革命战争时期苏维埃代表会议制和抗日战争时期“三三制”参议会制度之后，中共在新中国建国初期采行了各界人民代表会议的新型政权组织形式，作为民主建政的制度安排，为人民代表大会制度的运行进行先期探索，同时，各界人民代表会议亦蕴含了丰富的协商民主精神。

文章从各界人民代表会议承袭的协商民主资源、《共同纲领》关于各界人民代表会议的制度设计、各界人民代表会议的具体运作过程以及其常设机构――协商委员会的建设所蕴涵的协商民主因子四个方面分析了该制度的协商民主精神，希冀提供人们对于各界人民代表会议的全方位认知。

　　一、各界人民代表会议承袭了本土的协商民主资源

　　中国政治文明发展的历史逻辑昭示了中国现代民主与现代化的外生性，而协商民主的发展却更具显明的内生性，国内既有的协商民主传统为新中国政治制度的设计提供了丰厚的资源支撑。

“中国古老的传统虽然有许多因子是阻碍民主和科学的，但是在儒家主流文化中只要解构其中‘二律背反’的矛盾命题，吸收西方国家已经成型的文化理论，总是可以剥离出与民主和科学相容并且相互更新的思想和制度资源”。

[1]中国政治文化中的“和合”思想作为中国传统文化的精髓，是中国政治文化的核心价值之一，孔子强调的“君子和而不同，小人同而不和”与孟子提出的“天时不如地利，地利不如人和”等诸多阐述都传递出了“和”之思想意蕴。

儒家经典《中庸》也指出：

“和也者天下之达道也。

”“和”所诠释的“承认、尊重、感恩、圆融”之精神、“和合”所蕴的“求同存异、互相包容、以对话求理解、以共识求团结、以包容求和谐”等精义、“和合”文化强调的“和谐而非冲突、合作而非对抗”等等，正好暗合了协商民主多元、包容、追求共识的价值诉求，也契合了现代民主政治的基本精神和理念，为协商政治在中国的生长提供了丰厚的精神资源和文化土壤，更预示了世人所想往的“各美其美，美人之美，美美与共，天下大同”之“和合”佳境。

中国政治传统中的“民本政治”同样彰显了协商民主久远的历史底蕴。

早期儒家的“民本”思想从政治层面上对民心所向问题给予的关注，传递出“得民心者得天下，失民心者失天下”之民众意愿对于统治者治国的重要性；古代朝廷的政事堂制度、集体宰相制度以及“言官”之制都初现了儒家文化的协商政治样态。

近代政治发展中的“人民主权、自由民主”思想和现代民主政治的“集体主义”观念同样释放出与协商民主相吻合的精神和价值理念。

[2]中国共产党主导的政治文明进程一直显示出与“协商”民主的强相关性，1922年中共“二大”通过的《关于民主的联合战线的决议案》之“联合全国一切革命党派，联合资产阶级民主派，组织民主联合战线，共商具体办法”、国共两次合作、1948年中共“号召与各民主党派和无党派人士、各人民团体及社会贤达协商共和的‘五一口号’”，直至共和国的诞生，都透射出丰厚的“协商”元素。

新中国建国初期，政治、经济、文化等各方面的恢复和发展曾遭遇程度各异的困境，人们的价值观念、文化、习俗等交集了传统和现代、中方与西方的融合与冲突，多元的社会现实面相初显，提供了中共政治、经济制度设计的社会基础。

各界人民代表会议作为新中国建国初期地方建政的主要形式，以过渡性的政权组织身份代行了政权职能，同时以“协商”的方式实现了人民当家作主。

　　二、《共同纲领》对各界人民代表会议进行的制度设计

　　1946年4月，陕甘宁边区第三届参议会第一次会议召开，会议制定并通过了《陕甘宁边区宪法原则》，其中规定：

“边区、县、乡人民代表会议（参议会）为人民管理政权机关”，“人民普遍直接平等无记名选举各级代表，各级代表会选举政府人员。

”[3]以立法的形式首次确立了人民代表会议制度。

1949年9月21日至30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平举行，会议通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》。

《共同纲领》规定：

“在普选的全国人民代表大会召开之前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权。

在普选的地方人民代表大会召开之前，由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权。

”[4]根据《共同纲领》的制度设计，当时的国家政权制度是人民代表大会制度，各界人民代表会议只是一种过渡形式。

《省各界人民代表会议组织通则》、《市各界人民代表会议组织通则》、《县各界人民代表会议组织通则》以及《关于人民民主政权建设工作的指示》、《关于十万人口以上的城市召开区各界人民代表会议的指示》具体提供了各界人民代表会议制度建设的文本规范，为各界人民代表会议的践行提供了制度依据和组织保障。

自1950年至1952年，全国范围内形成了一个以召开各界人民代表会议为主要形式的民主建政高潮，多地相继召开的各界人民代表会议初始是人民政府联系群众和传达政策的协议机关和咨询机构，直至代行人民代表大会的职权时才以过渡性的权力机关履职。

　　马克斯?

韦伯曾经指出，任何统治都不会自愿地将其继续存在的希望仅仅寄托在或以物质、或以情绪、或以价值合乎理性为动机的基础之上。

没有任何一种统治不是企图努力唤起并竭力维持民众对其“合法性”的信仰。

[5]从《共同纲领》的制定主体看，中国人民政治协商会议全体会议的筹备或召开，都蕴涵了当代协商民主的理念，中国人民政治协商会议筹备会运作的程序更是贯穿了协商民主的思想，新政治协商会筹备会对参加中国人民政治协商会议的单位及其代表名额与人选秉持非常慎重和严肃的态度，代表名单经过筹备会的反复协商、郑重研究才得以确定，希冀“使代表不负全国人民的期望和信托，真正代表全国人民的利益”。

[6]从新政协的人员构成更可窥测出协商民主的“共和”端倪，在新政协代表中，共产党员约占44%，非共产党员约占56%，其中民主党派成员约占30%，工人、农民代表和无党派人士共约占26%，昭示了政协广泛的代表性，政协会议的正式召开更是使政治协商思想得以践行，实现了协商思想的制度化演变。

政协职权的履行也多以协商的方式进行，开启了协商民主的制度化建设之旅，达致了人民政协荣膺的“协商建国”之历史任务的完成。

中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》对各界人民代表会议的规范，提升了地方各界人民代表会议的权威，应合了现代协商民主理论蕴涵的合法性诉求，为当时的制度安排及政策的实施提供了足够的正当性支撑。

　　三、各界人民代表会议的协商运作机制

　　根据省、市、县人民代表会议组织通则的规定，各界人民代表会议是军管会和市人民政府传达政策、联系群众的协议机关，其运作机制充分显明了“协商”精神，代表的产生、会议提案的征集或会议决议的形成等无不彰显了协商民主的气氛。

各界人民代表会议的代表采用推选、聘请、商定及选举等多种形式产生，代表名额及其在各阶层的分配经过相应地域人民的协商，给予了各方面的人民以充分表达意见的机会，充分尊重并照顾了各阶层的利益。

作为过渡时期人民利益表达的载体，各界人民代表会议的提案汇聚了各界人民对某方面事情的意见或寄托了人民对某种问题解决的希冀，会议代表于会议召开之前广泛深入群众，以讨论、协商的方式征集提案。

各界人民代表会议的正式召开规程更是充分运用了协商方法，提供了代表们话语权行使的良好平台。

会议的节奏于各界人民代表会议制定的议事规则中予以了具体规范，为会议中“协商”的运行提供了技术性保障，比如《湖南省各界人民代表会议议事规则》规定，“本会议采取民主集中制之原则”、“会议由主席主持一切事宜”、“代表发言时，尽量由各单位及各组推举代表综合发言”等等。

会议采取的具体形式亦多样并行，既有大会发言与小组讨论相结合、大组酝酿与小组讨论相结合，也有小组座谈和大组讨论相结合等，[7]充分体现了协商民主潜在的平等性和包容性，整个会议协商运作的过程体现了平等的重要理念，反映了个体参与者对实质性的、平等的政治影响机会之需求，亦提供了参与者实现平等的可支配资源之机会，一定程度上减少或消除了不平等于“对话性机制”运行的阻滞，同时遏制了“弱势者的反对观点可能会被某些强势参与者的言论所遮蔽”之现象。

会议协商运作的过程同样彰显了理性的作用，参与者的合理化观点而非情绪化的诉求借由会议召开的平台得以充分表达。

正如哈贝马斯所指出的那样，在理想的协商中，人们总是在运用“更好观点的力量”。

亦诚如学者所言，“这是一个不断进行平衡的过程，以对相互冲突的理想和见解之间的碰撞做出反应”。

[8]

　　四、人民代表会议协商委员会制度建设中的协商精神

　　依据中央人民政府委员会通过的省、市、县各界人民代表会议组织通则的规定，省、市人民代表会议休会期间设立协商委员会，县人民代表会议休会期间设立常委会，协商委员会和常委会的职权在通则中予以了界定，《关于省、市各界人民代表会议协商委员会工作的意见》等一系列文件就协商委员会的性质及职权范围也加以了具体规范。

协商委员会是各民主党派、人民团体和民主人士的政治协商机关，又是经过各民主党派、人民团体和民主人士去团结各民主阶级的统一战线组织。

协商委员会与人民政府的关系是协商、建议和协助政府联系人民推动工作的关系，协商和团结合作是其与民主党派和人民团体的关系，这种性质的界定使协商委员会的“协商”性彰显无遗。

在协商委员会的诸项职权中，也涵括了协商和建议权，蕴涵了“重大的政治问题和政策性问题一般均应经过协商委员会协商”之义。

此外，协商委员会的成员从名额的分配到候选人提名也都遵循了民主协商的程序，依照程序，协商委员会由与会全体代表选举产生，候选人的选举过程依照民主集中制的原则进行，一般先由大会主席团召开主席团会议，与各界协商之后，提出委员会总人数，并将名额按照界别或阶层分配，根据主席团分配的委员数量，各代表团首席代表召集各组组长进行协商，初步提出候选人名单，并向大会主席团汇报，几经斟酌、平衡，最后提出委员候选人名单进行选举。

协商委员会的成员构成亦充分体现了各界的团结和统一战线性质，比如湖北省第一届各界人民代表会议协商委员会的91名成员就是由各界代表性人物组成的，其中包括政府、地方各界，人民团体、民主党派、少数民族及其他爱国民主人士，从组织上更加扩大并巩固了湖北人民民主统一战线。

[9]协商委员会候选人乃至协商委员会委员产生的过程昭示了社会各方力量博弈或协商之图景，达成了“协商委员会成员的名额要照顾各个界别”之预期目标，融汇了一定的“协商”精神。

　　五、结语

　　伴随我国民主政治建设的变迁过程，我国政治体制历经了不发达至发达、传统至现代的转向，理性、健康的民主文化与有序的政治参与机制渐趋生成并发展。

在建构适合中国自身国情的民主政治模式之旅中，选举民主和协商民主成了两种重要的民主形式，以协商民主弥补和完善选举民主之愿景得以达成，多种设计合理的制度建构使协商理想变成了现实。

抗日战争时期中共的“三三制”政权建设开启了中国协商民主制度化的早期探索，1949年中国人民政治协商会议第一届全体会议的召开，促成了协商民主在全国范围内的实施，使人民政协成为新中国协商民主制度化的主要探索，[10]新中国建国初期顺势而择的各界人民代表会议发挥了当时过渡性政权机关的作用，同时亦蕴含了丰富的协商民主精神，洋溢其间的协商氤氲在特定的历史时段让人民真切地感受到了“当家作主”，集结其间的横向交流而非垂直对话也在当时初显了新的公民与国家关系模式的构建，唤醒了公民与国家的良性互动。

在健全社会主义协商民主制度的今天，重温各界人民代表会议的协商民主精神，并非发“怀旧之幽情”，意在寻求当下与“历史现象世界”的关联性，以克服历史惰力，助推协商民主制度的进一步健康发展。

（作者单位：

1.西南政法大学；2.湖南师范大学）

　　参考文献：

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