中美特殊教育政策内容比较研究.docx

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中美特殊教育政策内容比较研究

中美特殊教育政策内容比拟*

———以美国《身心障碍者教育法》（IDEA）为参照

特殊教育专业教学资源库工程组整理

一、美国《身心障碍者教育法》的内容分析

美国的教育法律体系包括宪法（constitution）、法律（statutes）、判例法（caselaw）、行政决策和意见（administrativedecisionsandopinions）。

其中，宪法具有最高的法律效力，但美国宪法中并没有直接针对教育的条款，联邦政府通过授权国会为教育立法和为各州政府筹集教育资金的方式影响教育。

各州的教育政策必须符合宪法精神，遵守国会所公布的各项教育立法。

在特殊教育政策方面，美国的特殊教育立法十分丰富，现行的IDEA是标准与推动美国特殊教育事业积极开展的最重要法案。

〔一〕IDEA的背景与沿革

IDEA的前身即《残障儿童教育法》（EducationforAllHandicappedChildrenActof1975，EAH-CA），又称为“94－142公法〞（P．L．94－142）。

94－142公法的制定与公布受益于美国当时的民权运动（civilrightsmovement），其对社会公平和自由的追求，激起了包括残障者在内的弱势群体的对抗，他们不断将教育不公平诉诸法律。

继“米尔斯诉哥伦比亚教育董事会案（Millsv．Board．ofEd-ucation．oftheDistrict．ofColumbia1972）〞和“宾夕法尼亚州智力障碍儿童协会（PennsylvaniaAsso-ciationforＲetardedChildren，PAＲC）诉联邦案（PennsylvaniaAssociationforＲetardedChildrenv．Com-monwealthofPennsylvania1972

）〞为代表的保护残障儿童平等受教育权的判例法之后，以“为所有特殊儿童提供免费且适宜的公立教育〞为主旨的94－142公法应运而生。

94－142公法自1975年公布以来，曾屡次修改，表1列出了主要的修正内容。

IDEA公布于12月，和，联邦教育局部别修订了该法案的第二局部（即针对学龄特殊儿童的局部）和第三局部（即针对残疾婴幼儿的局部），并作为实施细那么公布；3月，又修订了该法案第二局部中关于特殊儿童父母对公共或私人医疗保险的意见。

IDEA秉承了94－142公法的正义与平等理念，并随着对特殊儿童、特殊教育研究的不断深入和社会公平观念的不断进步而越发完善。

特殊教育教师专业标准都是各自社会环境中的产，现阶段中美特殊教育的开展水平不一致，

*李欢《教师教育学报》总等4卷第1期，2月。

两国特殊教育教师专业标准各自的侧重也不一样。

（二）IDEA的内容构成

IDEA包括总那么（generalprovisions）、对全体特殊儿童的援助（assistanceforducationofallchildrenwithdisabilities）、残疾婴幼儿（infantsandtoddlerswithdisabilities）以及国家为提高特殊教育水平而采取的行动（nationalactivitiestoimproveeducationofchildrenwithdisabilities）4个局部。

第一局部总那么是国会对该法案合法性的解释，主要包括对当时特殊教育现实情况的分析阐述、IDE-A中必要的名词解释以及IDEA的目标。

第二局部是对3～21岁特殊儿童及青少年提供特殊教育的具体要求，并对特殊儿童及其家长权益的正当程序保护问题作了详细的规定。

第三局部强调了对特殊儿童进行早期干预的重要性，要求各州实施全州范围内的特殊婴幼儿早期干预方案，并为他们的父母提供相应的效劳，包括家庭培训、咨询、家访等方式。

法案并未要求各州教育部门承当全部的特殊婴幼儿工程，只要求其服从领导机构（包括教育部、福利部、卫生部或任何其他相关的州政府部门）的安排即可，许多州都采取了多部门合作实施特殊婴幼儿早期干预效劳的方式。

第四局部强调了联邦资助工程在特殊儿童鉴定、干预、实践等方面的重要作用，其中最重要的3个工程是:

（1）人事开展资助方案；

（2）人事预备、技术援助和试点工程；（3）提高特殊教育成效支持工程。

二、中国现行特殊教育政策

我国的教育政策体系主要包括教育法律、教育行政法规、教育标准性文件以及地方性法规、自治条例、可行条例等，其效力依次递减。

与美国一样，我国的教育政策同样以宪法为指导依据，但由于缺乏《特殊教育法》，现行的特殊教育政策比拟零散。

（一）特殊教育政策体系

《中华人民共和国宪法》中，“国家尊重和保障人权〞“中华人民共和国公民在法律面前一律平等〞“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务〞“国家举办各种学校〞“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育〞等条款，共同构成了我国特殊教育政策的宪法依据。

在此根底上制定的《中华人民共和国残疾人保障法》（以下简称《残疾人保障法》）、中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）、《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）为特殊儿童的平等受教育提供了法律保障，《残疾人教育条例》（以下简称《条例》）是《残疾人保障法》的下位行政法规。

，我国对《残疾人保障法》进行了第一次修订，但现行的《条例》仍然是1994年的版本。

在《条例》的指导下，教育部研究制定了其下位标准性文件《关于开展残疾儿童少年随班就读工作的试行方法》（1994，以下简称《随班就读试行方法》）和《特殊教育学校暂行规程》（1998）。

此外，《国家中长期教育改革和开展规划纲要（－）》（，以下简称《纲要》）对我国现行特殊教育有着重要影响，在其指导下，教育部制定了《关于加强特殊教育教师队伍建设的意见》（，以下简称《教师队伍建设意见》）和特殊教育短期开展规划——《特殊教育提升方案（－）》（，以下简称《提升方案》），以及实施特殊教育的具体标准类文件———《特殊教育教师专业标准（试行）》（，以下简称《专业标准》）和《普通学校特殊教育资源教室建设指南》（，以下简称《资源教室建设指南》）等。

具体见表3。

（二）政策内容分析

我国的特殊教育政策在内容上主要包括以下几个方面:

（1）权利保障:

《残疾人保障法》规定的“国家保障残疾人受教育的权利〞为特殊儿童的平等受教育权提供了法律保障；《义务教育法》规定的“普通学校应当接收具有接受普通教育能力的残疾适龄儿童、少年随班就读，并为其学习、康复提供帮助〞，使随班就读儿童的合法权益得到了保护。

（2）统筹规划:

主要依据《纲要》及特殊教育阶段性方案———《特殊教育提升方案（—）》，从3个方面对特殊教育进行了统筹安排。

第一，财政投入，包括根底建设、生均公费标准等；第二，提高入学率，包括建设特殊教育学校和资源教室、送教上门、开展非义务教育阶段特殊教育等；第三，师资开展，包括提高特殊教育教师队伍数量、专业性及待遇等。

（3）具体标准:

主要是对《纲要》和《提升方案》的细化，包括的《特殊教育学校暂行

规程》、的《关于加强特殊教育教师队伍建设的意见》、的《普通学校特殊教育资源教室建设指南》和的《特殊教育教师标准（试行）》等。

此外，现行的《随班就读试行方法》仍是1994年公布的版本。

三、中美特殊教育政策内容比照

为了能够深层次地分析我国现行特殊教育政策存在的问题，以下将以IDEA的8项原那么为参照，比照我国现行的特殊教育政策内容（具体见表4），通过比拟，为完善我国的特殊教育政策提供参考。

美国局部学者认为，8项原那么是IDEA为保证每一个特殊儿童都能得到免费且适宜的特殊教育而对各州提出的要求，但包括大局部国内学者在内的更多研究者那么认为，这是IDEA的根本要求和精髓，是我们全面理解IDEA内涵的最正确工具。

（一）零拒绝（zeroreject）原那么

“零拒绝〞是保证美国特殊教育公平的最根本原那么，指各州教育部门必须无条件且无一例外地为该州所有符合条件的特殊儿童提供特殊教育及相关效劳。

如今，美国零拒绝的内涵已经不仅仅是指对前来求学的特殊儿童实行零拒绝，联邦教育部还要求各州教育部门建立“特殊儿童发现系统〞（childrenfindsystem），各州提交给联邦教育部的特殊教育方案中，必须包括关于这一工作的任务分配、保证采取的有效行动、保证工作开展所需的资源等内容。

这一工程的对象包括所有学龄期的特殊儿童和青少年，最主要的方式是政府公示，政府有责任通知该州的所有公民进行残疾诊断。

除“特殊儿童发现系统〞之外，还包括引荐、公共会议、挨家挨户访问、联系儿科医生、联系日间托儿所机构、社区访问、印刷宣传册、演讲、幼儿园筛选、提高公众意识等手段，假设政府发现或疑心某一儿童可能需要特殊教育，那么就必须对其进行评估。

建立“特殊儿童发现系统〞作为教育部门义不容辞的责任，减少了因父母疏忽或其他原因而导致的特殊儿童未被发现或未能接受适合的教育的风险。

我国《残疾人保障法》第二十一条“国家保障残疾人享有平等接受教育的权利〞中要求:

“各级人民政府应当为残疾人接受教育创造条件。

政府、社会、学校应当采取有效措施，解决残疾儿童、少年就学存在的实际困难，帮助其完成义务教育。

〞

这一条文虽然以法的形式保障了特殊儿童的受教育权利，但实际上直到，我国仍有万名学龄特殊儿童未能接受义务教育。

即便是推出的《特殊教育提升方案》，亦仅仅提出“到三类特殊儿童入学率到达90%〞。

在入学的问题上，我国特殊教育领域至今仍没有推行“零拒绝〞。

同时，我国也尚无全国性的、类似美国“特殊儿童发现系统〞的相关规定，仅有以上海为代表的局部经济兴旺地区逐步建立起了特殊儿童发现机制。

，《上海市关于开展医教结合工作的通知》要求，各类医疗机构应将在诊疗效劳中发现的有残疾病症的0～18岁儿童、少年，转诊到儿童残疾诊断评估机构作进一步评估和确诊。

儿童残疾诊断评估机构根据不同特殊儿童的障碍类型，指派该领域内的专业医疗机构负责对其进行评估和鉴定。

同时，上海市还依据出台的《上海市出生缺陷报告与管理工作制度》，对所有有缺陷的新生儿进行登记，以全面覆盖、统一管理。

（二）无歧视鉴定与评估（nondiscriminatoryidentificationandevaluation）原那么

评估是收集特殊儿童的各种信息以制定相关政策的过程，决定了谁需要特殊教育、需要怎样的特殊教育和需要在怎样的环境中接受特殊教育。

只有评估准确，才能为特殊儿童提供真正适合他们的特殊教育。

IDEA规定的评估程序大致如下:

首先，疑似特殊儿童需要经过学校多学科评估小组（multidisciplinaryteam）的初步鉴定，以决定是否需要接受全面的评估。

评估组成员应当包括普通教育教师、学校心理医生、特殊教育评估者、特殊教育教师、言语语言临床医生、医疗人员（假设需要的话）、社工、学校辅导员、父母、学校护工、职业物理治疗专家。

其后，当评估组确定该儿童需要进一步评估时，应该根据其个人情况设计全面的、个性化的评估，同时结合其在教育中的表现作出最终决定。

最终的评估结果还必须明确什么样的特殊教育效劳才能够满足孩子的特殊需求。

为了保证特殊教育评估的准确、公平和公正，IDEA设置了一系列关于无歧视评估的要求。

关于对特殊儿童的鉴定与评估，在我国的特殊教育政策中尚无明确要求。

如《残疾人教育条例》第十六条规定:

“县级人民政府的教育行政部门和卫生行政部门应当组织开展适龄残疾儿童、少年的就学咨询，对其残疾状况进行鉴定，并对其接受教育的形式提出意见。

〞《关于开展残疾儿童少年随班就读工作的试行方法》第5、第6条虽对随班就读特殊儿童的评估与鉴定作了较为详细的说明，但针对的只是随班就读的特殊儿童，而且法律效力太低，难以保证实施效果。

因此，就整体而言，我国的特殊教育政策在对特殊儿童的鉴定与评估上存在很大的缺失，不管是对评估人员还是评估程序、工具、原那么等，都没有有效、权威且具体的规定。

（三）免费且适宜的公立教育（freeappropriatepubliceducation）原那么

保证每一个孩子都可获得能够满足其特殊需要的，能够为其将来的教育、工作和独立生活做准备的免费且适宜的公立教育，是IDEA的目标之一。

所谓“免费且适宜的公立教育〞包括以下4个方面:

（1）使用公共经费且免费接受公共监管和指导；

（2）到达州教育标准；（3）包括该州范围内的适宜的学前教育、初等教育中等教育；（4）遵循个别教育方案的要求。

我国《残疾人保障法》第二十一条要求:

免除义务教育阶段特殊儿童的教科书费，并给予生活补助。

《特殊教育提升方案》要求加大特殊教育经费投入力度，保证3年内义务教育阶段特殊教育。

学校生均预算内公用经费标准到达每年6000元，同时积极推进免费的高中阶段特殊教育。

我国现行特殊教育政策融入了医教结合的理念，如《特殊教育提升方案》在其总体目标中提出，要初步建立医教结合的特殊教育体系，为特殊儿童提供适宜的特殊教育。

但遗憾的是，我国政府至今还没有针对医教结合具体实施细那么作出全国性的统一规定。

（四）最少受限制环境（leastrestrictiveenvironment）原那么

“最少受限制环境〞原那么是对特殊儿童教育环境的要求，即要最大限度地满足（maximumextentappropriate）儿童的特殊需要。

IDEA要求特殊儿童应当尽可能地与普通儿童一起接受教育，除非儿童在接受足够的特殊教育辅导与效劳之后，仍然不能从这种教育环境中受益，才可以考虑将其安置到其他环境中。

对于未和普通儿童一起参与普通学业课程、课外活动和其他非学业活动（譬如午餐、课间休息、交通运输、舞会等）的特殊儿童，其IEP必须对上述未参与行为作出详细的解释。

为了保证每一名特殊儿童都能被安置到切合其特殊需要的最少受限制环境，IDEA要求各州教育部门必须为其提供连续的、可供选择的安置环境（continuumofalternativeplacements），这些选择包括:

普通班、资源教室、特殊班、特殊学校、在家教育、在医院或机构接受干预等。

我国现行的特殊教育安置方式与美国类似。

如《特殊教育提升方案》要求:

“扩大随班就读的规模，尽可能安排特殊儿童进入普通班学习。

〞教育部教育根底二司负责人解读《提升方案》时指出，对特殊儿童的教育安置应按照:

“残疾程度相对较轻的残疾儿童、少年进入普通学校就读，中重度残疾儿童、少年到特殊教育学校就读，为确实不能到校就读的重度残疾儿童、少年提供送教上门效劳，将其纳入学籍管理。

〞

《特殊教育学校暂行规程》第十四条提出:

“特殊教育学校对学业能力提前到达更高年级程度的学生，可准其提前升入相应年级学习或者提前学习相应年级的有关课程。

经考查能够在普通学校随班就读的学生，在征得本人、其父母或者其他监护人的同意后，应向主管教育行政部门申请转学。

〞可以看出，我国在特殊儿童的教育安置问题上有“最少受限制环境〞的考虑，但由于缺少为儿童实施个别化教育方案的规定，相关部门只能按照残疾程度对特殊儿童进行模糊的分类安置，并不能精准地按照个体的不同特殊需求选择适当的安置环境。

另外，由于现行的《关于开展残疾儿童少年随班就读工作的通知》公布于1994年，其内容缺乏特殊教育学科的专业指导，且已不适应当下的特殊教育开展状况，执行上又缺少细节和强制性，尤其缺乏对随班就读儿童教育工作者的筛选、培训以及支持和其他协助，缺乏对随班就读儿童公平权益和教学效果的政策保障，导致儿童在随班就读中难以受益，很容易沦为局外人。

一言以蔽之，没有政策的标准与保障，随班就读实那么难以到达“最少受限制环境〞的要求。

我国的“送教上门〞可与美国的“在家教育〞（homeboundinstruction）相对应。

美国1997年制定的IDEA实施条例（regulationofIDEA）指出，“在家教育〞是指为不能到校接受教育的特殊儿童提供的教育，这样的儿童一般伴有严重障碍。

但1999年的IDEA实施条例和的IDEA实施条例中，却不再保存这一规定，只有局部州（如佛罗里达州、密歇根州、纽约州等）的法律对“在家教育〞作出了规定。

（五）家长参与（parentalparticipation）原那么

IDEA非常注重家长参与，IDEA更是强化了家长在特殊教育中的角色。

美国学者一般认为，建立家校联系是教育特殊儿童最好的方法，是决定适当的安置方式的根底，也是确定是否已提供免费且适宜的公立教育的主要手段。

IDEA要求，特殊儿童的家长必须在儿童的鉴定与评估团队以及IEP小组中，扮演与其他成员同等重要的角色。

相比之下，我国的特殊教育政策似乎并不强调家长参与，鉴定、评估以及IEP制定等过程都缺乏具体的有关家长参与的规定。

四、研究启示

通过对中美特殊教育政策内容进行比拟分析，不难看出，IDEA中的大局部原那么在我国的特殊教育政策中或多或少都有所表达，但二者存在较大差距，同时，我国的特殊教育政策还存在立法层次低、约束力不够，局部内容不完整、缺乏可操作性、严重滞后等问题。

因此笔者认为，我国特殊教育政策应从以下几个方面加以完善，以切实保障残疾人的平等受教育权。

（一）真正解决入学平等权问题

我国《残疾人保障法》规定残疾人享有平等受教育的权利，《义务教育法》也规定所有适龄儿童都必须接受义务教育，但直至今日，我国仍有许多特殊儿童未能接受特殊教育，尤其是自闭症、情绪行为障碍等类型的特殊儿童，被义务教育拒之门外的例子仍然是屡见不鲜。

实现“零拒绝〞是保证教育公平最根本的要求，更是国家和政府保障公民平等权利决心的表达，也是特殊教育未来开展的底气所在，因而我国的特殊教育政策制定者应该在解决特殊儿童入学平等权问题上更加有所作为。

（二）提高特殊教育政策的完整性

我国现行的特殊教育政策内容上缺乏核心，不成体系，未能对特殊教育的相关内容作出完整的标准。

例如，缺乏针对特殊儿童制定个别化教育方案的规定，而这是保障每一名特殊儿童都能接受适当的特殊教育的最重要手段；缺乏关于残疾学生家长权利的规定，特殊教育政策中，对特殊教育中的家长参与及决策权等均未作陈述；缺乏关于特殊儿童评估与鉴定的规定，造成各类特殊儿童的教育中缺乏评估与反应，自闭症等特殊儿童的鉴定常出现误差。

我国的特殊教育政策应进一步“查漏补缺〞，提高完整性。

（三）完善政策实施细节

我国现行的特殊教育政策大都从宏观层面上对特殊教育工作进行规定，多项工作的执行细节却鲜有提及。

例如《特殊教育提升方案》提出的医教结合、建立特殊教育教师专业证书制度等，大都只停留在宏观描述层面，并未提出具体的实施方法。

因此，我们亟须完善相应政策的实施细节，只有这样，具体政策执行者才能将有关规定真正落到实处。

（四）建立正当程序保护原那么

“正当程序〞原那么为处于弱势地位的特殊儿童及其家长提供了自我保护的强有力法律工具。

虽然国内法学界对正当程序的呼声一直未断，但严格意义上的正当程序法律原那么在我国尚未确立。

近年来，越来越多的特殊教育行业乱象警示我们，必须尽快构建切实可行的有效的法律保障体系，遏制特殊儿童遭受非法待遇情况的发生。