公共政策问题构建.docx
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公共政策问题构建
公共政策问题构建
埃及的历史其实就是引水灌溉、沙漠变绿洲的历史。
到了当代，为了一劳永逸地解决尼罗河年年发洪水的困扰，埃及政府在前苏联的帮助下，于1960年在距开罗以南600英里处的阿斯旺兴建大坝，尼罗河被拦腰截断。
历经10年，大坝最终建成。
◆大坝立下汗马功劳
记者有幸参观了阿斯旺大坝，从远处望去，大坝气势磅礴，犹如一条巨虹横跨大河。
坝堤足有40层楼高，全长3830米，最宽处有980米。
阿斯旺大坝一改尼罗河泛滥性灌溉为可调节的人工灌溉，从此埃及结束了依赖尼罗河自然泛滥进行耕种的历史，同时，水位落差产生的巨大电力也成为埃及迈向现代工业文明的重要动力。
阿斯旺大坝是埃及现代化的起点。
30多年来，它为埃及的工农业建设立下了汗马功劳，经济效益极大：
新增农田灌溉面积近200万公顷；另有70万公顷的单季作物土地变成了双季耕种农田，农田复种指数增加。
◆严重影响生态环境
但事物总是有利有弊。
从建设之初至今，埃及国内对阿斯旺大坝的争论从没停止过，最大的争论点就是阿斯旺大坝对生态环境的影响。
历史上，尼罗河水每年泛滥携带而下的泥沙无形中为沿岸土地提供了丰富的天然肥料，而阿斯旺大坝在拦截河水的同时，也截住了河水携带而来的淤泥，下游的耕地失去了这些天然肥料而变得贫瘠，加之沿尼罗河两岸的土壤因缺少河水的冲刷，盐碱化日益严重，可耕地面积逐年减少，因而抵销了因修建大坝而增加的农田。
与此同时，由于没有了淤泥的堆积，自大坝建成后，尼罗河三角洲正在以每年约5毫米的速度下沉。
专家估计，如果以这个速度下沉，再过几十年，埃及将损失15％的耕地，1000万人口将不得不背井离乡。
此外，由于纳赛尔湖库区沉淀了大量富含微生物的淤泥，浮游生物大量繁殖，水库及水库下游的尼罗河水水质恶化，以河水为生活用水的居民的健康受到危害。
修建阿斯旺大坝的初衷，是基于传统的防洪促农的水利理念，这是农业社会的主流思想。
但当初决策者们也许并没有想到大坝在带给埃及人民福祉的同时，还存在令后人不得不
工程已于1979年动工，西起尼罗河三角洲的杜米亚特河，向东穿过苏伊士运河，将尼罗河水引到西奈半岛少有人烟的沙漠地带，在那里开辟新的家园。
“新河谷工程”也已动工。
根据规划，政府将用20年的时间，开挖850公里的水渠，将尼罗河水引入西南部沙漠腹地。
埃及有位学者曾说过：
“建造阿斯旺大坝的埃及总统纳赛尔是位伟人，但是拆除阿斯旺大坝的人，要比纳赛尔更伟大。
”在今天的埃及，我们可以这样说———“因势利导阿斯旺大坝、修建更美好的家园的埃及人民，与修建阿斯旺大坝的人一样伟大。
”
阿斯旺大坝的弊和利：
利：
阻拦洪水，水力发电，人工湖及水坝的景色壮观。
弊：
人工湖（纳赛尔人工湖），威胁到岸边的古迹神殿，致使不少古殿沉入湖中。
埃及的阿斯旺大坝曾经是埃及民众和政府的骄傲，可是这个大坝建成之后不久，它对环境的不良影响日益严重，就逐渐改变了人们对它的评价。
10年前，埃及总统在—次科学大会上，对参加会议的各国科学家们说：
“兄弟们，姐妹们，从现在到2000年，埃及将不得不面临一些重大的挑战，你们一定要帮助我们取得胜利。
这些挑战，也就是现在和将来我们所必须要面对的严重问题，需要从各个角度进行严肃的科学研究，其中最突出的就是阿斯旺大坝所造成的影响。
”
编辑本段
1阿斯旺大坝的设想和兴建
早在20世纪初就有一些专家建议，埃及可以在尼罗河上游修建高坝，从而调节河水流量，并扩大灌溉面积。
20世纪50年代，当时的埃及（阿联）政府制定了雄心勃勃的经济发展计划。
由于埃及人口增长很快，年增长率达到3％，可利用的自然资源却非常有限，于是，埃及政府就希望通过修建尼罗河高坝，开发新的资源以推动经济发展。
当时的埃及政府和水利专家们认为。
修建尼罗河高坝是—箭数雕的高明之举。
首先，高坝既可以控制河水泛滥，又能够存储河水，以便在枯水季节用于灌溉及其它用途。
埃及的可耕地主要位于尼罗河两岸以及尼罗河三角洲的洪泛区，建成高坝后可以大幅度扩大可灌溉的耕地面积，以适应迅速增长的人口。
其次，大坝建成后可以产生巨大的发电能力，为工业化提供充裕而廉价的能源。
再次，修造大坝所形成的巨大水库及对下游水位的调节，可以发展淡水养殖及内河航运。
埃及政府在苏联的资金和技术援助下，于1959年完成了阿斯旺大坝工程设计，1960年破土动工，5年后大坝合龙，1967年阿斯旺大坝工程正式完工。
这个大坝是当时世界上最大的高坝工程，它高112m、长5km，将尼罗河拦腰切断，在高坝上游形成了一个长650km、宽25km的巨大水库——纳赛尔湖。
到1970年，坝内安装的12台水电发电机组全部投入运转。
大坝水库的巨大容量不仅调节了下游流量，防止了洪水泛滥，还利用蓄积的水量扩大了灌溉面积，因此，近100万公顷的沙漠得以被开垦成可耕地。
同时，大坝电站每年发电80亿kW·h，解决了埃及的能源短缺问题。
可以说，当时埃及政府修建阿斯旺大坝的预期目标，都一一实现了。
然而，由于当时人们认识上的局限，低估了水库库区淤积的严重性，因而对大坝工程可能的效益过于乐观。
兴建大坝时形成的巨大的纳赛尔湖，由于泥沙的自然淤积，水库的有效库容逐渐缩小，因而导致水库的储水量下降。
大坝工程的设计者未能准确地估计库区泥沙淤积的速度和过程。
根据阿斯旺大坝水利工程设计，这个水库26％的库容是死库容，而每年尼罗河水从上游夹带大约6000～18000吨泥沙入库，设计者按照尼罗河水含沙量计算，结论是500年后泥沙才会淤满死库容，以为淤积问题对水库的效益影响不大。
可是大坝建成后的实际情况是，泥沙并非在水库的死库容区均匀地淤积，而是在水库上游的水流缓慢处迅速淤积；结果，水库上游淤积的大量泥沙在水库入口处形成了三角洲；这样，水库兴建后不久，其有效库容就明显下降，水利工程效益大大降低。
此外，浩大的水库水面蒸发量很大，每年的蒸发损失就相当于11％的库容水量，这也降低了预计的水利工程效益。
更为严重的是，埃及政府和工程设计者在建造如此宏伟的大坝时，还忽视了大坝对生态和环境的影响，既没有对此作出认真评估，也未曾慎重考虑生态和环境受破坏后的应对措施。
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2阿斯旺大坝对生态和环境的破坏
简介
阿斯旺大坝对生态和环境确有一些正面作用。
比如，大坝建成前，随着每年千湿季节的交替，沿河两岸的植被呈周期性的枯荣；水库建成后，水库周围5300～7800米的沙漠沿湖带出现了常年繁盛的植被区，这不仅吸引了许多野生动物，而且有利于稳固湖岸、保持水土，对这个沙漠环绕的水库起了一定的保护作用。
但是，大坝建成后仅20多年，工程的负面作用就逐渐显现出来，并且随着时间的推移，大坝对生态和环境的破坏也日益严重。
这些当初未预见到的后果不仅使沿岸流域的生态和环境持续恶化，而且给全国的经济社会发展带来了负面影响。
沿河流域耕地肥力持续下降
1）大坝工程造成了沿河流域可耕地的土质肥力持续下降。
大坝建成前，尼罗河下游地区的农业得益于河水的季节性变化，每年雨季来临时泛滥的河水在耕地上覆盖了大量肥沃的泥沙，周期性地为土壤补充肥力和水分。
可是，在大坝建成后，虽然通过引水灌溉可以保证农作物不受干早威胁。
但由于泥沙被阻于库区上游，下游灌区的土地得不到营养补允。
所以土地肥力不断下降。
（人工肥）
土壤盐碱化
2）修建大坝后沿尼罗河两岸出现了土壤盐碱化。
由于河水不再泛滥，也就不再有雨季的大量河水带走土壤中的盐分，而不断的灌溉又使地下水位上升，把深层土壤内的盐分带到地表，再加上灌溉水中的盐分和各种化学残留物的高含量，导致了土壤盐硷化。
尼罗河水水质恶化
3）库区及水库下游的尼罗河水水质恶化，以河水为生活水源的居民的健康受到危害。
大坝完工后水库的水质及物理性质与原来的尼罗河水相比明显变差了。
库区水的大量蒸发是水质变化的一个重要原因。
另一个原因是，土地肥力下降迫使农民不得不大量使用化肥，化肥的残留部分随灌溉水又回流尼罗河，使河水的氮、磷含量增加，导致河水富营养化，下游河水中植物性浮游生物的平均密度增加了，由160mg/l上升到250mg/l。
此外，土壤盐硷化导致土壤中的盐分及化学残留物大大增加，即使地下水受到污染，也提高了尼罗河水的含盐量。
这些变化不仅对河水中生物的生存和流域的耕地灌溉有明显的影响，而且毒化尼罗河下游居民的饮用水。
水生植物及藻类到处蔓延
4）河水性质的改变使水生植物及藻类到处蔓延，不仅蒸发掉大量河水，还堵塞河道灌渠等等。
由于河水流量受到调节，河水混浊度降低，水质发生变化，导致水生植物大量繁衍。
这些水生植物不仪遍布灌溉渠道，还侵入了主河道。
它们阻碍着灌渠的有效运行，需要经常性地采用机械或化学方法清理。
这样。
又增加了灌溉系统的维护开支。
同时，水生植物还大量蒸腾水分，据埃及灌溉部估计，每年由于水生杂草的蒸腾所损失的水量就达到可灌溉用水的40％。
河床遭受严重侵蚀
5）尼罗河下游的河床遭受严重侵蚀，尼罗河出海口处海岸线内退。
大坝建成后，尼罗河下游河水的含沙量骤减，水中固态悬浮物由1,600ppm降至50ppm，混浊度由30～300mg/l降为15～40mg/l。
河水中泥沙量减少，导致了尼罗河下游河床受到侵蚀。
大坝建成后的12年中，从阿斯旺到开罗，河床每年平均被侵蚀掉2cm。
预计尼罗河道还会继续变化。
大概要再经过一个多世纪才能形成一个新的稳定的河道。
河水下游泥沙含量减少，再加上地中海环流把河口沉积的泥沙冲走，导致尼罗河三角洲的海岸线不断后退。
一位原埃及士兵说，他曾站过岗的灯塔现在已陷入海中，距离目前的海岸竟然有1～2km之遥。
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3综合评估大坝的利弊
大坝工程后果的不可预测性
在20世纪60年代阿斯旺大坝兴建时，人们对大坝的认识还是片面的。
阿斯旺大坝建成后陆续出现的生态和环境问题当中，有些是设计时预料到、但无法避免或无力解决的；有些则是有所预料、但对其后果的严重性估计不足的；还有些问题则是完全没有预料到的。
直到今天，人们仍然认为，要精确地预测大坝对生态和环境的影响还是相当困难的。
由于在兴建大坝前，要判断大坝工程的后果有很大的不可预测性，所以，目前很多国家的公众舆论和学者专家们往往对超大型水利设施的建设持反对或谨慎的态度。
评估大坝利弊的难度
综合评估大坝的利弊并非易事。
首先，大坝对生态和环境的影响，很难用资金这个单一标准来综合衡量和测算；其次，目前人类还只是在观测大坝的近期后果，而对大坝的远期影响还很难预测判断，因为有些影响在大坝建成后的几十年内可能还不明显或尚未显露；另外，如何准确可靠地观测生态和环境的变化还是一个难题，例如，河水含沙量、水库鱼产量、水量蒸发率等数据可以比较准确地采集，但是还有很多数据的观测分析还有待探讨研究；还有，究竟以哪些数据信息来对超大型水利设施的效果进行科学公正的评估，如何权衡判断利与弊，到底利多大、弊多深，利能否抵消弊，这些问题尚需深入探讨。
到目前为止，世界上所有的超大型水利工程建成后。
还没有一处建立起一个完整综合的生态和环境监测系统，上述的困难或许也是原因之一。
例如，从如何评价阿斯旺大坝对流行病发病率的影响这一问题中，就可以看出，综合评估大坝的利弊虽然非常必要，却是十分困难的。
当年有的专家曾经提出，阿斯旺大坝建成后将会导致血吸虫病患大量增加，主要的理由是寄生钉螺在缓慢的流水中会繁殖迅速。
但是，大坝建成后的统计数字却表明，大坝建成前后血吸虫流行指数的差别并不明显，而肠血吸虫则在大坝建成后有增加，具体原因目前尚不明了，但似与大坝无关。
然而，流行病发病率不仅受环境因素的影响。
还受到其他因素如社会进步、经济发展、人口结构、居住迁移以及医疗卫生水平变化的影响。
如果考虑到这些因素，分析大坝建成前后血吸虫流行指数的差别，就显得更复杂了。
也许还需要在埃及找到一个经济、社会、医疗水平还停留在30～50年代状态的地区，这样才能观察到，在没有明显社会经济进步的情况下、建坝对血吸虫流行指数有什么影响。
大坝对社会经济的损害
实际上，仅仅讨论大坝对生态和环境的影响还是不够的。
因为大坝对生态和环境的破坏会转变成对人类社会经济的损害。
例如，阿斯旺大坝建成后，尼罗河两岸土地肥力的下降迫使农民不得不大量使用化肥，这大大提高了农业成本，降低了农业收益。
1982年有一位土壤学家估计，由于土壤肥力下降、大量使用化肥农药，使得农业净收入下降了10％。
结果，虽然因为水利灌溉条件的改善，使农作物由一年一季变为一年两季，单位土地面积的年产量增加了，但投入成本却增加得更快，导致农民净收入下降。
两种相反的看法
如果—个大坝已经建成多年，人类该如何面对它带来的种种正面、负面的影响呢?
目前，世界各国民众主要有两种相反的看法。
一部分环境保护人士主张废掉水库大坝及发电设施，他们认为，大坝所带来的各种效益与其产生的负面作用相比，是微不足道的。
但另一部分人则认为，应该对大坝加以改造，既然大坝已经建成了，只好逐步治理相关的种种问题。
从保护生态环境的角度来看，人类应该注视大坝对生态和环境的破坏，积极采取措施、设法减缓这些负面影响，“亡羊补牢，犹未晚也”。
但是，也要看到，大坝对生态和环境的破坏，有些是持久性的、难以治理的。
所以，当我们在考虑大坝的直接经济收益时，万万不可无视大坝的负面后果。
（摘自《当代中国研究1997年第3期。
编辑：
胡少华）
编辑本段
阿斯旺大坝的利与弊
1）大坝立下汗马功劳
阿斯旺大坝一改尼罗河泛滥性灌溉为可调节的人工灌溉，从此埃及结束了依赖尼罗河自然泛滥进行耕种的历史，同时，水位落差产生的巨大电力也成为埃及迈向现代工业文明的重要动力。
阿斯旺大坝是埃及现代化的起点。
30多年来，它为埃及的工农业建设立下了汗马功劳，经济效益极大：
新增农田灌溉面积近200万公顷；另有70万公顷的单季作物土地变成了双季耕种农田，农田复种指数增加。
2）严重影响生态环境
但事物总是有利有弊。
从建设之初至今，埃及国内对阿斯旺大坝的争论从没停止过，最大的争论点就是阿斯旺大坝对生态环境的影响。
历史上，尼罗河水每年泛滥携带而下的泥沙无形中为沿岸土地提供了丰富的天然肥料，而阿斯旺大坝在拦截河水的同时，也截住了河水携带而来的淤泥，下游的耕地失去了这些天然肥料而变得贫瘠，加之沿尼罗河两岸的土壤因缺少河水的冲刷，盐碱化日益严重，可耕地面积逐年减少，因而抵消了因修建大坝而增加的农田。
3）减轻大坝的压力
近年来，埃及政府正在积极采取措施，尽可能地把阿斯旺大坝的负面影响减小到最低。
为此，埃及专门设立了“阿斯旺大坝副作用研究所”。
此外，埃及还成立了一个由水资源部、环境事务部以及内政部组成的部长委员会。
委员会计划在今后5年内投入22亿美元，对尼罗河的水质监管系统进行升级改造，保护尼罗河的主河道环境。
目前埃及政府已在着手修建两个大型引水和调水工程：
“和平渠工程”和“新河谷工程”。
和平渠工程已于1979年动工，西起尼罗河三角洲的杜米亚特河，向东穿过苏伊士运河，将尼罗河水引到西奈半岛少有人烟的沙漠地带，在那里开辟新的家园。
“新河谷工程”也已动工。
根据规划，政府将用20年的时间，开挖850公里的水渠，将尼罗河水引入西南部沙漠腹地。
4）比较利弊，对修建大坝进行深入思考
（1）社会舆论对大坝与生态问题的关注是社会进步的表现。
关注生态，是经济社会高度发展后人们思想认识的升华所带来的必然结果。
作为水利水电工作者，我们的一项重要任务就是保护生态，促进人与自然和谐相处。
因此，我们应该比以往、也应该比任何人都更加重视生态和环境问题。
对社会各界关于大坝和水利水电工程的不同看法，我们应持欢迎态度。
但同时，对偏激的、全盘否定大坝的错误观点也决不能苟同。
发展是第—位的，是党执政兴国的第一要务，在发展中应牢记新的可持续发展的理念，以科学的发展观来统领新时期水利水电事业，实现可持续发展。
长期以来，水利工作着眼于江河流域的治理开发。
现在我们要转换立场。
作为流域机构。
要站在河流的立场上，做河流的代言人；要着眼于人类发展的未来，保护生态，保护河流的生命。
以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展；要把保护生态、保护河流的生命作为工作的制高点。
而不能把开发资源作为流域机构工作的制高点。
（2）国际上对大坝建设看法不同，是经济社会发展不同阶段的客观反映。
一般而言，国际上对大坝问题的看法主要有两种观点：
发达国家不同意修大坝，认为大坝建设将对生态造成影响：
发展中国家主张修大坝，认为不修大坝经济无法发展：
我国是发展中国家，我们赞成建坝，并在赞成修大坝的同时提出要十分注意生态问题。
国际上的两种观点针锋相对，是有其原因的。
当前，大多数发达国家的水电开发率极高。
有的国家其至高达90％以上，水电资源开发已接近饱和，而发展中国家的水电资源开发水平极低，一般在10%左右，按最近水能资源普查结果看，中国水能资源开发业只达到百分之十几。
另外，发达国家的人均能源消耗远远高于发展中国家，以美国为例．其人均用电量是中国的十几倍，水库拦蓄水资源量的比例．远远高于我国。
因此，发展中国家要进—步发展，要解决电力能源问题。
不修大坝是不现实、也是不可能的。
我国提出2020年要实现国内生产总值比2000年翻两番的目标，据测箅，届时国家需电力装机9.3亿kW，其中水电装机要在当前基础上增加1.7亿kW。
达到2.5亿kW。
这意味着今后平均每年要新增水电装机1000多万kW，才能满足翻两番的能源需求。
更何况大坝还承但着防洪和水资源配置的任务。
在这种情况下，我们必须在高度重视生态问题的同时积极进行大坝建设。
（3）在不同的河流、不同的河段、不同的坝址上建坝，带来的生态问题是不同的，—定要认真做好生态环境评估报告。
具体问题具体分析，不要一概否定建坝。
由于社会经济发展的需要，到2020年我国水电装机需要增加到2.5亿kW。
那时我国水电能源的开发率基本达到50％，总体开发达到50%以后。
速度会慢慢下降。
按世界上发达国家情况看，水电开发最终可能达到60％～70％的水平。
在今后的20～25年的一段时期内，我国水电开发将迎来一个高峰。
我们对水电发展的宏观形势要有一个清楚的认识。
但在对每一条河、每一个大坝进行规划设计时，都要十分慎重地对待生态问题，认真做好生态环境评估报告。
只有充分重视每一座大坝的生态问题。
才能实现水电大发展的宏伟目标。
（4）修大坝要慎重，拆大坝同样要十分慎重。
如果认为修建大坝就能解决一切问题的主张是沿用了“人定胜天”的思想，那么认为拆掉大坝就能恢复原来生态的观点同样也是种“人定胜天”的思想。
因为拆掉大坝也有可能破坏既成的、现实的生态系统，带来新的生态问题。
因此，建大坝要慎重，拆大坝同样要慎重；建大坝有一整套严格的批准程序。
拆大坝也同样需要有一整套严格的批准程序。
当前应逐步建立大坝报废退出机制，完善配套法规，严格程序管理。
（5）水利水电工作者要勇于挑起大坝建没与生态保护两副重担。
在以往的工作中，我们水利水电工作者考虑较多的是如何建大坝，对相关的生态问题考虑得不够。
应该认识到，任何水利水电工程，从本质上说都是生态工程。
如果在水利水电建设中对生态问题不能正确地对待、科学地处理，很可能会影响到整个国家的经济社会发展。
因此，勇于挑起水利水电建设与生态保护两副重担，这是历史赋子我们的重要责任。
广大水利水电工作者要切实负起责任，促进我国水利水电建设事业快速健康地发展。
难道我们不应该引以为戒么？
世界上的资源十分丰富，水力发电曾风靡全球。
这本来是一件造福人类的好事，可是，往往因为考虑不周而造成无法弥补的损失。
埃及１９５９年开始修建阿斯旺水坝，１９７０年落成。
此项建设工程因为没有考虑生态环境因素而成为一个惨痛的教训。
在非洲大陆上，有一个举世闻名的河流——尼罗河，它流经苏丹、埃及，最后注入地中海。
尼罗河流经埃及之处，四侧是撒哈拉大沙漠，东侧是阿拉伯大沙漠，是尼罗河给埃及带来了充足的水量和肥沃的土地。
沿尼罗河由南到北，在黄色的沙漠中开辟了一条绿色走廊——尼罗河谷地，尼罗河定期泛滥使尼罗河两岸淤积了肥沃的土地，在尼罗河入海处还淤积了宽约１００千米的肥沃三角洲平原。
千百年来，尼罗河养育了他的儿女，创造了埃及灿烂的文化。
１９５９年埃及政府为了发展农业，获取廉价的水力资源，在前苏联的帮助下，选择尼罗河上的阿斯旺，拦河筑坝建立立力发电厂。
１９７０年大坝建成了，电厂也发电了。
它的建成使埃及的灌溉面积扩大，也为埃及经济发展提供了大量廉价的电力。
但是谁也没想到，灾难悄悄地降临到了这块土地。
首先是大坝建成之后，尼罗河两岸绿洲失去了肥料的来源，又没有足够的淡水冲刷土壤中的盐分，土地盐渍化、沙漠化越来越严重，埃及这片美丽富饶的绿洲日渐消失。
其次，由于尼罗河水定期泛滥的现象消失了，大量淤泥被拦截在水库之中，使尼罗河谷地和入海处肥沃的三角洲平原渐渐缩小，一些原先建在入海口前沿的工厂、港口建筑已被水淹，形势十分严重！
灾难还远不止这些，截流之后严重地破坏了生态平衡。
１９６５年地中海产沙丁鱼１.５万吨，而大坝建成后的第二年（１９７１年），埃及海域已经见不到沙丁鱼了。
大坝建成之后，尼罗河下游成了静止的“湖泊”，这又为血吸虫、蚊子的敏殖提供了条件，阿斯旺地区附近居民的血吸虫发病率高达８０％－１００％。
阿斯旺水坝造成了生态破坏，给埃及人民带来的损失是无法估计的，也给世界的水电热敲响了警钟。
提醒人们在开发资源的重大工程中一定要吸取埃及的教训
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