行政机关推动绩效奖金制度的策略与作法.docx

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行政机关推动绩效奖金制度的策略与作法

肆、行政機關推動績效獎金制度的策略與作法

一、前言

政府再造是一種「以少做多，以少做好」管理理念的實踐。

在員額精簡及控制用人費大勢之下，如何激發有限公務人員發揮無限工作潛能，成就民眾無窮的期盼，乃成為世界各國政府人力資源管理的共同課題。

在諸多措施之中，先進國家咸多採行績效待遇制度，期兼收提振激勵員工士氣及落實績效管理之效。

績效待遇存在著待遇與績效二個概念間的辯證關係。

然就身為納稅義務人的民眾與身負政治課責的機關首長而言，績效管理制度的落實似乎更為重要。

而績效管理之落實，方足以符合員額精簡後，為民服務品質不減的政府再造圭臬。

正所謂「世質則官少，世文則吏多」。

傳統官僚體制所強調的是依法行政，其課責的機制乃是建立在對於法規的制度的遵守，然而，近年來行政改革卻強調對顧客的重視，也就是以顧客為導向，並發展出以成果為導向的課責方式。

在這個新的課責範行中，所強調的是對組織績效的重視，因此，政府績效管理成為各國政府再造中最主要的目標。

面對全球競爭嚴苛的挑戰及民眾的企盼，行政院業已政策決定自九十二年度起全面推動績效管理暨獎金制度，全面提升政府施政績效及為民服務品質，重拾民眾對政府的信心，提升國家的競爭力。

二、績效管理淺說

績效管理（PerformanceManagement）是一套兼顧組織（團體）與個人績效的持續改善過程，透過績效目標設定，將機關的施政計畫、策略目標、單位目標及員工個人目標，做有效轉化及連結。

「如果你無法界定績效，你就無法測量或管理它」。

可見，績效管理內涵釐清的重要性。

績效管理的真義大致可以從三個角度予以掌握：

（一）偏重於員工的結果或產出（resultoroutput）的達成，其研究重點在於績效衡量方法及技術的精進。

（二）另一派學者則偏重於績效行為/績效過程，其研究重點則在於員工激勵行為的型塑與增強。

（三）從整體的觀點分析，主張組織績效管理應包含後果（結果/輸出），行為（過程）以及適當的績效衡量制度設計。

一個完整的績效計畫是行為、結果及附加價值（value-added）等三個同等重要且不可分離之相互依賴變項間交光互影聚合體。

從後果（結果/輸出）的評量分析，績效管理的重點分為

（一）績效指標（performanceindicator）:

亦即要衡量的是甚麼？

（whatistobemeasured）；

（二）績效衡量方法或技術：

亦即輸出/結果如何衡量（howtomeasure）。

民間企業績效衡量指標原本均將焦點擺在市場佔有率、利潤及收入等數量指標，這些績效衡量的重點是擺在短期的財務績效之上；但是，近年來，顧客滿意度或新產品的研發等一些非量化的績效衡量指標，益發重要（Weiss,2000）。

公部門績效衡量指標由量化到非量化，或者偏重於非量化績效指標的現象，更為明顯。

公部門績效指標的內涵亦較偏向於質的評量，1980年代績效測量的焦點擺在改善3Es：

即

（一）經濟（economy）

（二）效率（efficiency）及效能（effectiveness）。

而1990年代績效衡量的焦點加入了公共服務品質與民眾滿意（Kouzmin,Loffler,Klages&Korac-Kakabadse,1999），其本質上更難以量化；如再加上Flynn主張「公平」亦應列公部門績效指標，而成為4Es（Flynn,1997），公部門績效偏向質的評量的趨勢，更為凸顯，績效評估的難度也越高。

三、行政院推動績效獎金制度的階段性作法

本局規劃行政機關績效獎金制度歷有年所，雖經魏啟林及張哲琛二位局長努力，猶未能付諸實現。

政黨輪替之後，民眾望治殷切，行政院乃依據「全國行政革新會議結論行動方案」其中「行政文化議題總結報告二、具體建議

（二）調整行政管理措施：

改革考績制度及實施績效獎金制度作法，強化政府績效管理制度。

」積極推動績效獎金制度，第一階段為試辦，為全面推動的準備期，自九十二年度起全面推動期，茲分別介紹如次：

（一）第一階段：

試行績效獎金制度

行政院自民國九十年三月二十七日起，曾多次邀集學者專家及各機關開會研商凝聚共識；並分別參訪台機電、台塑、國泰人壽及中鋼等民間標竿企業及新加坡，汲取經驗，旋於八月二十三日在邀集院屬各部會及各直轄市、縣市政府副首長交換意見，並獲得各機關副首長正面認同與支持，行政院嗣於民國九十年九月二十四日核定「行政院暨所屬各級行政機關績效獎金實施計畫」，自民國九十一年一月一日起正式試辦。

總計有277個機關參加試辦，含27個部會及縣市政府，以及250個附屬機關。

「實踐檢驗理想」為瞭解各機關實際推動情形，本局組成訪查小組自九十一年七月十二日起訪查33個機關。

根據實地訪查及問卷調查結果顯示，多數員工都體會到推動績效管理制度是縮短民眾對政府信心落差的主要途徑之一，因而對本制度多採取正面肯定支持之態度。

訪查過程中的確發現某些機關如：

經濟部智慧財產局、行政院新聞局、行政院公平交易委員會、行政公共工程委員會、內政部東區老人之家、行政院衛生署疾病管制局、宜蘭縣政府及新竹縣北埔鄉公所等，其推動決心及實施成效，均足以成為各機關標竿學習的對象，同時，也使得本局在規劃全面推動績效獎金制度時，相信晏子春秋所云：

「為者常成，往者常至」的道理。

（二）第二階段：

全面推動績效獎金制度

落實績效管理制度，以提昇政府行政效能與為民服務品質，績效獎金制度擬於九十二年全面實施，經擬具「行政院暨地方各級行政機關九十二年實施績效獎金計畫」修正草案，除就本（九十一）年各機關試辦績效獎金過程中所發現之問題予以修正外，並將「績效管理」及「績效評核」之精神及相關規定納入本次修正草案，期能建立績效導向之行政文化與管理制度。

茲就其推動構想及主要內容說明如次：

1.規劃構想及原則

（1）全面推動績效管理暨獎金制度，增進施政績效，精進為民服務品質，贏取民眾信任：

1980年代以來，各國政府無不厲行各種政府再造措施，學者專家認為促成政府再造運動的主要原因大概可歸為

（一）財政危機；

（二）管理危機及（三）民眾信心危機。

政府被認為「是問題的製造者，而非問題的解決者」當時，公務人員也首當其衝，成為眾矢之的。

為重拾民眾的信任，師法企業，引進企業管理方法，落實績效管理制度，明確展現政府施政績效，已成為不得不然之作為。

（2）強化績效管理制度（施政總目標（策略目標）、機關（單位）目標暨績效評估指標間的轉化與聯結），以落實施政計畫及施政績效：

就政府機關而言，施政計畫是每個機關正當性及合法性的泉源，納稅義務人向政府尋求課責之標的物。

因此，各機關無不戮力於施政計畫的落實，施政計畫之列管也成為政行政院研究發展考核委員會主要的施政計畫。

但不可諱言的是，施政計畫無法落實也是公開的事實。

眾所皆知，績效獎金制度成功的前提端在成功的績效管理制度，而成功的績效管理制度正是落實施政計畫的不二法門，透過施政總目標（策略目標）、機關（單位）目標暨績效評估指標間的轉化與聯結，落實施政計畫，正是本獎金制度的主要目的。

（3）使員工內化績效管理理念，進而孕育具績效導向的行政文化。

（4）體認各機關業務差異，授權各機關自行選用合適績效管理（評核）工具：

各機關在實施績效管理制度時，必須體認到「沒有最好的績效管理制度，只有最適合的績效管理制度」。

本局在規劃本獎金制度時，亦深刻體認到各機關業務個別差異之特性，以及一套制度放諸四海皆準（one-fit-for-all）的弊病。

此外，我們所期待的是「百花爭妍，百鳥爭鳴」的績效管理制度，更希望本局扮演如蜂蝶般傳播好制度的角色，如周轉中心般，散播成功經驗，讓各機關能夠吸收長處，精益求精，孕育出適合自己的績效管理制度。

因此，要使績效管理的執行能確切有效，各機關縈繞心中的幾件事是：

組織的業務特性是什麼？

組織文化的特色是在那？

如何型塑全員參與的支持性組織氣候？

（5）兼顧團體績效與個人績效之提升：

民間企業鼓勵競爭，重視培養超級明星，強調個人特殊績效。

例如，職業球賽的超級球員、或奧斯卡金像獎、國泰人壽鼓勵超級營業員的績效獎金制度等；反觀政府部門則重視團隊合作，強調團體績效。

因此，本制度重在團體績效獎金與個人績效獎金的合適組合，正是政府業務特性、管理哲學及行政文化等因素綜合考量所為的制度設計。

因此，本制度關於獎金經費的配置採取80/20原則。

例如，某機關91年度可提撥之績效獎金經費額度為100萬元，單位績效獎金額度為80萬元；個人績效獎金額度為20萬元。

此種分配方式即寓意著我們對於政府機關的業務特性、管理哲學及行政文化的判定，偏重於團體績效的提升。

但兼顧到行政首長的領導統御需要，賦予一定額度的金錢誘因，讓首長隨時可以根據員工的特殊貢獻發給之，以兼收領導統御及即時激勵的效果

（6）各機關員工參與績效目標設定與績效獎金發給規定之訂定，以落實員工參與之民主精神：

如何設立目標與設立目標的過程同等重要，機關首長或單位主管應關注如何設立目標。

對員工而言，參與目標的設立過程與認知目標內涵，一樣重要。

事實上，讓員工參與目標的設立過程，就是讓員工釐清組織目標的過程，也是管理者與員工相互承諾的過程。

績效管理主要目的是希望通過員工的實際工作績效和成果的提高，來提升機關施政績效，員工個人目標與組織目標的強固連結，是支持機關成功的基礎。

因此，必須讓員工參與組織績效目標的設定，形成一種「共榮共存，休戚與共」的參與感。

我們在訪談內政部東區老人之家，就發現一種透過民主參與，共同訂定組織績效目標的實例，該機關散發出一種上下齊心，共同為共同訂定目標而打拼的感動，讓我們感覺到一種「事在人為，成功可期」的悸動。

（7）整合現行管考作業，紓解各機關文書作業負擔。

（8）重視績效管理回饋過程，組成訪查小組，隨時提供必要的稽核與諮詢。

（9）控制用人費，對有限人事費作合理與有效之重分配，不另增加預算。

2.主要內容

（1）適用對象：

行政院暨所屬各級行政機關年度總預算所列員額及年度進行中經核准增加員額之現職公務人員（含駐衛警、技工、工友、聘用、約僱人員）。

各機關所屬臨時、額外人員由各機關自行衡酌納入。

本項規定的要義在於尊重機關首長及單位主管的領導統御。

一般而言，機關績效的提升固然多來自於編制內員工的貢獻，應給予適度的獎勵，但是，即使是工讀生或臨時人員亦可能對機關產生重大的貢獻，為廣開言路，鼓勵全體員工貢獻心力，完全尊重機關首長或單位主管決定本獎金適用對象的範圍。

（2）績效獎金種類

a.機關首長績效獎金：

各部、會、處、局、署及省、直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）各級行政機關之所屬機關依績效評核結果，分等第發給之。

b.單位績效獎金：

各機關之內部一級單位（含任務編組）依績效評核結果，分三級以上等第發給之。

c.個人績效獎金：

機關首長得依其員工之特殊績效或平時考核結果，即時發給之。

（3）經費來源及額度

a.來源：

在各機關年度預算人事費項下勻支。

b.額度：

機關預算員額×每人每年度最高新台幣五千元內。

惟各機關經行政院核定支領獎金有案之人員（如警察人員工作獎金、各醫療院所醫療獎勵金、工程獎金、不開業獎金、稅務獎勵金、﹒﹒﹒等），不列入計算。

（在試辦期間，行政院基於獎金不宜重複支給之考慮，規定原經行政院核定支領獎金有案之人員，不適用績效獎金制度。

但試行以來，卻發現一些不合理現象，以行政院衛生署醫政處為例，該處處長具醫師資格並依規定支領醫師不開業獎金有案，依試辦階段規定不適用本獎金制度，不合支領個人或單位績效獎金。

但就實務運作而言，該處在處長領導之下，在年度終了經團體評比之後獲選單位績效獎金（假設新台幣20萬元），卻不能分享該項獎金，於理不合。

九十二年度全面實施後，該處處長可適用本獎金制度領受績效獎金，只不過該處長之員額數，仍不得用作提撥獎金額度的員額。

惟該處處長本身員額不能用以提撥獎金額度，卻參與獎金分配之情形，若該處處長覺得心有未安，亦可就其按月支領之不開業獎金數額中，提撥一定數額，併入本績效獎金提撥之額度內，併同分配之。

）

（4）績效評核方式：

a.團體績效評