关于海南农垦体制改革的经济学研究初探.docx
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关于海南农垦体制改革的经济学研究初探
关于海南农垦体制改革的经济学研究初探
■中坤分公司总经理陈奕雄
1绪论
21.1研究背景
海南农垦创建于1952年1月，2008年6月18日前，是中央直属三大垦区之一；6月18日后，下放海南省管理。
海南农垦是海南省最大的国有农业企业群体。
海南建省以来，海南农垦经济进入了快速增长期。
生产总值由1987年的11.96亿元增加到2007年的81.27亿元，年均递增9.9%；农业总产值由1987年的13.17亿元增加到2007年的89.07亿元，年均递增5.1%；职工收入大幅度提高，劳均纯收入由1987年的1362元增加到2007年的16923元，年均增长13.4%。
在社会事业方面，承办了垦区中小学义务教育、卫生、能源、水利、交通、公安、民政等社会事业，为国家和海南建设做出了重大贡献。
至2007年末拥有中专5所、中学91所、小学332所，医疗卫生机构117个。
但由于政企不分和社企不分，海南农垦成为亦城亦乡、亦农亦工、亦政亦企的特殊经济体，发展承受着沉重压力。
2007年以来，党中央国务院和海南省委省政府十分重视海南农垦改革的问题，海南社会各界也极为关注，而农垦人正经历着快速的改革变化。
海南农垦是中国农垦的重要组成部分，是中国第三大农垦、中国天然橡胶第一大生产基地，为保障中国天然橡胶供给和促进海南经济发展做出了贡献。
但是，代表先进生产力方向的海南农垦却在市场经济中相对地落后了，占海南省1／4的土地、1／8的人口，拥有8000多平方公里且经营57年的海南农垦与其年产值只有90多亿极不相配，与其对海南经济贡献也不相配，在海南省的经济总量中的比例持续降低。
同时，由于中央和地方的管理分别出现缺位，海南农垦处在一种边缘化的状态，职工的收益和利益难以保障，与海南地方的差距越来越大。
笔者认为，导致海南农垦陷入困境的诸多原因中，管理体制是最重要的因素。
有观点认为，改革前海南农垦发展确实受到体制约束，从企业发展的政策层次看，农垦处于一种“中央管不好、地方管不了”的状态，如中央惠农政策难以落实到农垦系统，国务院和海南省在道路建设、义务教育、医疗卫生、社会保障方面，都未将农垦纳入其中。
从企业发展自身角度看，责权不一、管理真空、寻租现象严重，人财物、技术市场信息等要素无更多释放能力的空间。
海南农垦的出路在哪里?
按2007年4月回良玉副总理考察海南农垦时的说法，“海南农垦再不改革死路一条”。
因此，管理体制改革成为海南农垦摆脱困境实现发展的关键。
从2007年开始，海南农垦管理体制改革成为党中央国务院和海南省委省政府的一个重要决策。
2008年4月，胡锦涛总书记指出，“要深化农垦体制改革，建立富有效率的农垦管理体制和运行机制”。
2008年6月18日，国务院原则通过《关于推进海南农垦管理体制改革的意见》（以下简称《意见》）；7月9日，国务院下发了《国务院关于同意推进海南农垦管理体制改革意见的批复》（国函［2008］59号）；7月29日，海南省政府下发《海南省人民政府转发国务院关于同意推进海南农垦管理体制改革意见的批复的通知》。
而早在2007年4月海南省第五次党代会的报告中，卫留成书记提出把农垦改革作为重振特区精神的重要内容。
省政府则将农垦改革列作2008年改革工作“一号工程”。
海南农垦管理体制改革进入新的历史时代。
目前，海南农垦体制改革正如火如荼进行，省农垦总局局长王一新曾说过，海南农垦管理体制改革可分为三个层次，一是由省部共管变为海南省管，二是海南省怎么管，三是农垦内部管理机制的变革，第一和第二个层次已经完成。
应该说，海南农垦自从成立起，就在不断通过改进和改革完善自己。
这些改革，主要围绕农垦发展，特别是农垦的支柱产业——天然橡胶产业发展进行，主要包括“两费自理”、打破企业“大锅饭”、割胶园长期承包制，农垦集团化、产业化和股份化改造等等。
限于时代的主客观因素限制，这些体制内的改革没有达到预期的效果，未能给农垦带来根本性的变化。
但是，改革所积累的经验和教训，为下一步的改革实践做了铺垫。
1.2研究目的与意义
海南农垦管理体制改革是个现实问题，研究这个问题的目的是，一、梳理海南农垦的管理体制变迁，增强对海南农垦管理体制改革的历史和现状的认识；二、通过应用新制度经济学的理论和方法解释海南农垦管理体制改革，试图给当前的改
提供合理的科学的理论的诠释；三、通过定量分析研究生产要素对经济增长的贡献变化，分析海南农垦体制的效应，理论证明改革的必要性；四、分析体制改革中现存问题和需要强化的环节，寻找推进海南农垦快速发展的途径和措施。
研究意义包括理论意义和现实意义。
理论意义体现在，农垦改革是当前国家关注的重点问题之一，海南农垦改革已列入了国家重点改革研究课题，研究海南农垦管理体制的变迁并归纳其路径，运用新制度经济学。
进行分析并给予合理的解释，可以丰富农垦管理体制理论研究成果。
现实意义而言，海南农垦管理体制改革正在进行，通过理论和实证研究方法证明海南农垦体制改革必要性，寻找推进海南农垦快速发展的途径和措施，预期研究成果为推进本次改革提供理论依据，所提出的对策措施有可能上升为决策参考。
2海南农垦体制改革的新制度经济学分析
2.1制度变迁的渐进性和突变性
海南农垦管理体制的特殊性在于同时具备企业性和社区性，承担着经济、行政、社会管理等多重职责，从而产生了许多特殊的经济和社会问题。
由于交易成本制约和路径依赖存在，渐进式变迁成为海南农垦管理体制变迁的路径。
这种渐进式的制度变迁可以融合原有制度的运行特征，化外部性因素为内部性因素，有利于实现新制度安排的收益递增。
海南农垦下放由海南省全面管理，是海南农垦渐变中的突变。
这种突变的制度变迁，同时在政企分开、社企分开特别是为农垦社会服务职能剥离提供了可能，有利于农垦还原成真正的企业，增强核心竞争力。
为农垦融入地方，加快垦地经济一体化提供了可能。
2.2政企分开、社企分开、现代企业制度建立与产权清晰
按照《意见》的目标要求和指示精神，根据已有的实践经验和研究成果，新的管理体制最基本的要有利于实现政企分开和社企分离，满足建立现代企业制度的要求。
海南农垦改革的最终方向是走向企业化经营，并建立完善的现代企业制度，农垦可以在政企分开和社企分开、产权界定和交易费用外化、制度适时供给等方面做文章。
集团公司对子公司的管理是计划手段，成本是内部交易费用；子公司与农场的关系是市场手段，成本是市场交易费用。
从而确保海南农垦在大方向上仍旧是国有企业，保证国有资产的增值；在操作上，按照市场手段操作，保证国有资产高效增值。
政企分开和社企分开。
由于政企不分和社企不分，农垦自身发展受到了很大约束。
改革虽然使农垦减少了大部分社会职能，但行政职能依然大量存在，农垦集团实际上行使着地方政府派出机构的职能。
农垦内部实行政企、社企分开，省农垦总局作为行政机关，主要从事行政社会管理，负责农垦的社会和民生事业；省农垦总公司则按照市场规律，建立现代企业制度，用企业的办法来管理发展产业；两者相对分离、互不干涉。
这种在特殊历史时期延续下来的一套集军、农、工特征为一体的农业组织形式，将向企业主导属性方向转化，其制度选择是现代企业制度。
现代企业制度是实现政企分开的组织手段；是理顺产权关系的组织形式；是转变企业领导体制、组织制度与实现管理科学的组织措施。
现代企业制度旨在实现社会资源配置的高效益和生产要素组合的高效率，促进生产力发展。
海南农垦要朝着企业化、集团化、产业化的方向发展，按照现代企业制度把自己变成一个现代企业。
因此，产权清晰的要求贯穿于海南农垦管理体制改革的全过程。
产权包括收益性、明晰性、可分性、完整性、排他性、让渡性，而正是这些特性保证了合理的积极的产权界定。
产权界定越清晰，资源配置越有效。
产权的清晰划分实际上是实现权力的划分，提高权力的使用效率。
考虑到农垦企业性质的不完全性、功能的特殊性以及其资产的特殊性以及公司治理改制的难度，海南农垦推行现代企业制度，实际上就是划分权利，理清关系，借助市场提高分工能力，实现产出更多增长。
2.3职能转换、权责变化与有效激励
长期以来，海南农垦由于责权不统一，出现了管理真空，导致寻租现象严重、基础管理薄弱，某种程度上致使基础管理比较松散、部分领域腐败现象比较严重，该出台的政策、该采取的措施，难以正常落实。
现代企业制度的建立，实现了职能的转换，也带来权责变化，从而影响激励的有效性。
在内部职能上，企业办社会职能分离，将企业所办的学校、医院等公益性、福利型机构与生产经营主体相分离，相应的行政职能也将逐步弱化。
集团化发展过程中，集团母公司逐步向垦区集团的战略决策中心、资本运营和资源配置中心、财务监控中心、高管人员管理中心方向发展，子公司则逐步成为垦区集团的战略执行责任中心、生产经营成本控制责任中心、利润创造责任中心、资源运用责任中心。
原有的农场从不管成本和不计利润的生产中心，演化为作为利润创造中心和成本控制中心的生产基地，到目前作为成本控制中心的分公司，权利和责任发生了变化。
权责成为有效激励的标准，也是农垦管理体制变革中必须考虑的重要因素。
协调包括行政管理机构与集团公司，集团公司与所属子公司、分公司，子公司与基地公司，基地公司与存续农场，企业与职工等方方面面的利益关系，最大限度地调动各方面的积极性。
3海南农垦管理体制改革效应的实证分析
3.1方法、变量与数据
生产效率包括两个方面含义：
一是单位投入（时间、劳动力、土地等）的生产产出或者投入要素变动单位产出变动的数量，采用回归方法测算生产要素“弹性系数”描述，它反映了生产要素对经济增长影响程序的大小，弹性系数大则说明生产要素对经济增长的作用是有效的，反之无效；二是在一定技术条件下的投入产出是否最大化。
在一定技术条件下，当各个生产要素之间的比例合理、配置得当时，各要素的边际产出能力会以该技术条件下的最小成本获得最大产出，此时没有过量的成本投入也无不足的产出，生产要素的配置处于一种相对合理状态，称之为生产的有效，否则称之为生产无效或者弱效。
生产效率由技术效率（TE）和配置效率（AE）构成。
技术效率指现有资源最优利用的能力，即在一定的投入水平下产出最大化或在给定的产出水平下投入最小化。
配置效率指在一定价格水平下实现投入和产出最优组合的能力。
测算效率值可使用数据包络分析（DEA）方法。
在对比的决策单元上选取海南农垦、江苏农垦、湛江农垦、云南农垦、广西农垦、新疆建设兵团、中国农垦和海南农业、中国农业的不同数据进行比较，研究海南农垦体制改革的必要性。
指标选择：
生产效率的高低取决于技术和制度两方面，而制度对要素效率的发挥更具有制约性。
GDP反映了决策单元的绝对经济水平，职均收入是衡量企业竞争能力的重要指标，土地、劳动力和资金要素是作用于经济增长的主要投入生产要素。
选择决策单元为2007年截面数据。
2007年是海南农垦改革第一年，改革的收益和国家支持力度都能有所体现，农垦改革后获得地方和农业部的双重支持，生产效率应该得到优化。
如果2007年海南农垦的生产效率优于相似部门的其他地区，
说明海南农垦改革是成功的。
3.2生产效率与改革效应分析
CCR模型是在既定的技术体系和制度条件下假定规模报酬不变的模型，用以测算综合生产效率。
本文基于投入导向，根据上表测算的生产综合生产效率值，见表2。
从表2的综合生产效率（TE）看，选择的几个决策单元中，大部分是生产有效的，只有云南农垦、中国农垦和中国农业整体是生产无效的，说明2006年海南农垦改革是有成效的，2007年海南农垦生产要素配置是有效的。
因为如果海南农垦改革不成功，那么生产要素的配置必然存在配置不到位现象，如同改革之前的海南农垦。
从综合效率看，改革后的海南农垦生产要素配置是有效的，其效率值是1。
而云南农垦综合效率值最低，才0.47，其无效原因主要是2007年固定资产投入过量，大到22亿，同时2007年云南年初全省遭遇旱情和虫害，主导产业大为减产，也是导致云南农垦2007年生产效率较低的原因。
中国农垦整体综合效率0.82，略高于中国农业整体。
BBC模型在既定技术体系和制度条件取消规模报酬不变的假定，用以测算决策单元的纯技术效率，进而得到规模效率。
从纯技术效率看，海南农垦2007年的要素配置技术有效，其效率值为1，说明农垦体制改革是成功的，要素转化为经济增长的能力得以发挥，要素之间的配合比例得以优化。
同时，中国农业整体上纯技术效率是有效的，说明中国农业整体水平与所参考的几个垦区都处于前沿面上，平均技术是先进的，家庭联产承包责任制的作用正在有效释放。
规模效率值等于综合效率除以纯技术效率值，海南农垦规模效率值为1，说明海南农垦整体生产效率规模有效，投资结构和规模是合理的。
同时从RTS值可以看出，海南农垦处于规模报酬不变阶段，即海南农垦经济增长的比例与投入要素增长的比例相等，海南农垦在现有技术和制度条件下增加一倍投入会获得一倍的效益增加。
中国农垦和中国农业规模效率分别为0.82和0.81，处于无效状态，说明这两个决策单元在规模上不合理。
具体原因是，中国农业分散的家庭联产制度使得农民分散开，取得市场信息的成本较高，同时农村有效的青壮年劳动力的大量流失使得土地相对有效劳动力相对过剩，出现了丢荒现象。
中国农垦规模效率过高，部分原因是由于有些农场规模过大导致，而且社会负担沉重，导致生产效率不能提高。
同时，从RTS上可以看出，中国农垦与中国农业都处于规模报酬递减阶段，也说明目前经营规模过大是效率不高的主要原因。
该表也证明海南农垦改革是有成效的。
海南农垦规模效率处于不变阶段，说明海南农垦2007年之后继续扩大投资是有收益的，有利于农垦继续做大做强。
3.3生产效率有效的原因分析
3.3.1来自政府支持
在改革过程中，中央政府和海南地方政府的支持有利于海南农垦的生产效率的提高。
表现在：
利用政策，在民生方面改善职工生活条件；在住房、道路、饮水、茅草房改善投资很大，提高了职工生产积极性；改善垦区道路交通，提高生产效率，降低交通成本。
各种机制的逐步理顺。
3.3.2减少管理运行成本
海南农垦由于管理规模大，产生了大量运行成本。
运用企业边界解释为随着企业规模的不断扩大而内部监督、执行等造成交易费用逐渐增大，甚至超过在市场上直接组织资源配置进行生产时的交易费用，这时企业就会面临分拆等问题。
家庭农场经营后，职工拥有了土地的使用权、收益权、转让权等，职工的积极性得到提升，能更好的达到自我管理。
集团公司拥有所有权，获得承包收入，同时减少了管理成本，也相应的减少了代理费用。
最终降低了交易费用，从而实现更多的利润。
3.3.3土地被开发利用增值
海南农垦提高土地利用率，土地价值最大化。
依托项目对农垦产业结构调整，各大集团发展态势良好。
海南农垦与省、市县达成合作开发协议，得到市县支持，也与海航等大型企业签订合作开发土地协议，在三亚市、保亭县利用农垦土地开发建设酒店、房产开发、旅游设施。
4结论与建议
4.1结论
文章对海南农垦管理体制改革变迁及经济学分析认为，海南农垦管理体制改革是渐进式变迁，下放由海南省全面管理，是海南农垦渐变中的突变。
向企业集团转化和建立现代企业制度是解决政企分开和社企分开的路径选择，集团化改革过程中存在交易费用的外化，也实现了职能的转换与权责变化，权责成为有效激励的标准，也是农垦管理体制变革中必须考虑的重要因素。
实证分析的结果说明了2007年以来，海南农垦的改革是有效和必要的。
4.2建议
4.2.1推进现代企业制度建设
企业一定要走市场化的道路，海南农垦现在改革就是市场化，就是要把自己的政府、社会职能去掉，让自己变成一个现代企业。
继续以集团化、产业化、股份化为方向，以建立现代企业制度为目标，使农垦企业成为独立的市场主体和法人实体，实现自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束。
深化垦区体制改革，必须按市场经济对制度及其运行方式进行规范和彻底的产权制度改革；加快建立规范的法人治理结构；积极推进天然橡胶产业集团整体上市的步伐。
其中，合理分离产权内容，提高各项产权的利用效率，这是产权关系的核心所在。
4.2.2保障天然橡胶的战略优势产业地位
发展要与国家对农业的总体发展战略相适应。
农垦属于资源型企业，经济效益大多来源于土地，这是优势和特点。
集团的发展方向和战略定位不能脱离“热带农业”这个优势和特点，不能离开国家十分重视的天然橡胶产业安全问题，同时与发展的现实条件相适应。
天然橡胶是资源约束型产业，是工业原料，涉及国家经济安全。
必须根据市场需求和现有基础，从资源优势出发，保障天然橡胶的战略优势产业地位。
界定产权实现合理的制度安排，也要从经营天然橡胶的产业特点出发来考虑现代的经营模式。
4.2.3积极处理好配套机制建设
立足农垦经济性、社会性、区域性融为一体的特点，遵循经济、社会和政权组织的运行规律，重点建立、完善现代企业管理制度和改革现行行政管理模式以及加快社会职能的配套改革。
理顺机构设置，调整管理模式，力求与宏观管理体制相适应，加快改企、社企职能、职责分开。
集团内各级管理机构职能和农场布局按照现代企业制度要求进行调整、精简和重新确定，推进人事、分配、用工和保障制度的改革。
4.2.4微观层面处理好生产要素的配置问题
海南农垦集团公司成为专业化的从事农业经营的企业，分层次管好各生产要素。
首先是土地要素。
根据生产效率和要素贡献大小的测算结果表明，土地要素是非常重要的资源要素，海南农垦必须合理开发和管理好土地要素，以释放更多发展潜力，培养土地成为新发展极、增长点和突破点。
其次是人的要素。
从目前农垦
企业看，人的要素对经济增长的贡献还没有完全释放，必须为人的能力释放创造条件。
再次是科技层次的要素。
科技是第一生产力，是海南农垦可持发展的动力所在。
第四是信息要素层次。
农垦系统毕竟还是以农业为主的企业，而农业常常遭受自然和市场两层风险，农业发展速度落后于信息化程度，蕴藏着信息风险，因此，第五是市场层次的管理。
市场要素力争以“零成本”获取超额利润，如打造农垦品牌和国家名牌产品，以取得消费者认可，获取更多经济增长。
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编辑／沈小玲
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