浅析城管执法存在的问题及解决途径.docx

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浅析城管执法存在的问题及解决途径

中国网络大学

ChineseNetworkUniversity

毕业设计（论文）

院系名称：

XX网络学院

专业：

百度

学生姓名：

百度

学号：

123456789

指导老师：

百度

中国网络大学教务处制

2019年3月1日

浅析城管执法存在的问题及解决途径

摘要：

国家权力是一种合法化的暴力，当权力行使受到障碍时，国家可合法地使用强制力。

然而城管把行政强制与暴力执法相混淆，使城管执法陷入了困境。

暴力执法行为严重侵犯管理相对人的合法权益，有损法律权威，扰乱社会秩序，破坏政府形象，阻碍法治和和谐社会的进程。

转变执法理念、统一体制格局、健全责任机制、完善相关立法，是控制暴力执法现象的有效措施。

关键词：

行政执法城管暴力执法行政体制问题对策

1、城市管理和暴力执法的内涵界定

城管是我国城市化进程的产物。

城市管理行政执法作为政府的主要职能之一，肩负着城市规划、市政工程、公用事业、公安、交通、工商行政和市容环卫等职能，面临着点多、面广、线长和工作量大的局面，关系到群众百姓的切身利益，是城市文明建设的重要切入点。

《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定:

“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。

”

该条例把原来分属于环保、市政、规划、公安、交通、工商等职能部门的行政处罚权全部或部分地集中于一个机构，即把一些职能部门所拥有的管理权、审批权和处罚权中的处罚权分割出来，以履行城市管理中相对集中行政处罚权的职责，完成对违反城市管理法规的相对人实施行政处罚，维护城市管理秩序的任务。

城管执法时把行政强制与暴力执法相混淆。

要使城管执法走出困境，首先应该辨清行政强制和暴力执法。

行政强制分为行政强制措施和行政强制执行。

行政强制措施是指行政主体为了维护行政管理秩序，预防和制止社会危害事件与违法行为的发生，依法对行政相对人的人身、行为及财产进行的约束与处置。

行政强制执行是在行政相对人拒不履行业已生效的具体行政行为的情况下，行政主体依法为迫使其及时履行义务而采取的强制性手段。

暴力执法是执法行为的异化。

所谓执法，是指国家机关及其工作人员依照法律、法规的规定执行法律、法规和规章的活动。

所谓暴力，是指对人体实行一种强力的袭击或强制，即“强制的力量；武力”。

暴力分为语言暴力和行为暴力。

语言暴力表现为辱骂、恐吓、威胁等言语攻击。

行为暴力则表现为推搡、拖拉、殴打、刑讯逼供，或违法强行扣押、占有、毁坏相对人财产等行为。

综上所述，暴力执法就是国家机关及其公职人员在执法过程中违背法律的规定和程序，采用言语或行为暴力，通过粗暴的手段迫使管理相对人接受处理决定，损害相对人的合法权益。

2、现行行政执法体制中存在的弊端

（1）行政执法权横向分散，行政机关设置混乱，权限划分不清

行政执法的职能部门相互之间存在职能交叉，执法范围、执法权限存在不明确的现象。

致使行政执法机关的权限纠纷层出不穷。

对于好管的、有利可图的执法对象，各执法部门都争着去执法，出现“执法的密集交叉地带”。

而对于不好管的、无利可图的执法对象，各部门都不愿意去管，互相扯皮推诿，出现了“行政执法的真空”。

在城市管理领域开展相对集体处罚权工作，理论上讲，可以将审批权、监督权和处罚权划分开来，但在实际中，这些权力的行使往往是纠缠在一起的，很难严格划分清楚。

城管集中了多项行政处罚权，涉及市容、市政、规划、绿化的全部处罚权，环保、工商、公安、交通管理部分处罚权，管的“多”、管的“杂”。

并且城市管理行政执法工作由执法局负责实施后，其它相关的职能部门或多或少对自己本来应该履行管理职责的职能范围，不再进行日常管理，致使执法局不得不承担了相应的日常监管工作。

“审罚分离”后，许可部门弱化监管职责。

相对集中行政处罚权是实行行政审批权和行政处罚权分离的探索，可实现权利的相互监督和制约。

但“审罚分离”引起的弊端是审罚脱节现象较为普遍，有关部门将部分行政处罚权移交城市管理行政执法部门后，单方面放松审批或放弃批后监管，导致各种矛盾集中在行政执法部门，而很多问题要彻底解决并非仅靠之大部门一家可以做到。

许可、审批、监管、执法都是政府管理的有机组成部分。

根据《行政许可法》规定，许可审批部门对被许可事项赋有监督的职责，许可部门的监督职责与执法部门的之间如何分工、各自职责范围如何界定需进一步明确。

而实践中，实行相对集中行政处罚权后，许可部门的监管职责明显弱化，存在许可后不实施监管的现象，恰恰与国务院提出的“谁审批，谁负责”的精神有相悖之处，一旦发生问题，就将责任推给城管执法部门。

这样，很大程度上加重了执法局的工作压力，同时，也影响了执法效果。

管罚权限划分不明确，导致城市管理行政执法工作十分繁重。

（2）执法经费没有保障

经费保障涉及机构运作的三要素“人、财、物”中的二项，可见其重要性，财、物的保障主要是经费的保障。

从城管执法经费来看，主要有三大部分：

一是人员经费，包括工资、奖金、福利等；二是日常公用支出，包括日常办公费用、办案经费、交通差旅、设施维护保养等；三是专项经费，包括设施更新、设备添置、专项整治经费等。

随着城市规模的不断扩大，行政执法人员的增加，执法成本的增加，行政执法所需费用仅仅靠政府划拨往往难以为继，这在一定程度上影响了城管执法人员的积极性。

经费不足成了影响城管执法向纵深发展的一个主要因素。

并且由于城管行政执法明确规定实行“收支两条线”，因此其行政支出必须由财政全额拨付，但由于经济发展水平的差异及领导重视程度的差别，一些地方城管行政执法的经费往往得不到保障，影响了日常工作的开展，有些城管执法部门为了生存，为了维持正常运作，不惜以费代罚、创收补费、罚没分成等“乱收费、乱罚款”来弥补经费缺口，既影响了城管队伍的形象，拉大了城管执法队伍与群众的距离，使日常执法难以得到群众的支持，更严重的是损害了党和政府在群众中的形象。

当前城管执法队伍在一些群众中认同度较低的一个重要原因也在于此。

（3）监督制约不力，执法责任不明确

当前，全国范围内来看，有部分城市的城市管理行政执法队伍是实行公务员管理，当地政府部门在队伍的监管方面做了大量的工作，并取得了很大的成效。

但是，在大多数城市，尤其是城市管理行政执法队伍还没有纳入公务员管理的城市，实施城市管理相对集中行使处罚权后，随着行政执法权力的扩张，城市管理行政执法队伍存在内部缺乏自我约束机制、外部监督又存在着约束不力的问题。

行政执法缺少有效的监督制约机制，使得行政处罚自由裁量权被城管执法者任意使用，这就使城管执法方式简单化、粗暴化，增大了城管暴力执法发生的机率。

并且城管执法在一定程度上存在不作为、乱作为、工作不公开、不透明、工作方式粗暴、执法效能低下致使不少城管行政执法队伍中不同程度地存在着重视突击性的监督，忽视经常性的监督，重视事后监督，忽视事前监督的现象。

由于监管不力，常常出现一些问题。

（4）基层执法人员素质堪忧，不依法执政

行政执法的效力主要取决于行政执法队伍的素质，良好的文化和道德素质是我们顺利执法的前提。

但由于长期以来干部人事制度存在的弊端，在执法意识中“唯上”、“唯权”观念极为严重，行政执法队伍整体素质不高，不依法执政，依然是不容争议的事实。

目前仍有不少执法工作人员不熟悉相关法规，工作责任心不强，方法简单粗暴，缺乏对突发事件的处理能力，稍有不慎易与管理对象发生争吵，形成暴力执法，酿成恶性事件。

法国1791年宪法的序言《人权宣言》中有这样一句话：

“任何政治结合的目的都在于保护人的自然的和不可动摇的权利。

这些权利就是自由、财产、安全和反抗压迫。

”由此暴力执法就会引发暴力抗法。

 近年来暴力拆迁成为人们关注的社会热点问题。

2010年3月初，有媒体报道，湖北武汉黄陂区发生一起强拆惨案，一名七十岁的老妇人在阻止拆迁方施工的过程中被人殴打摔入沟内，然后被挖土机铲土活埋，虽经家人奋力抢救，仍因被埋太久不治身亡。

而在场的施工人员和警察对老人被埋不予理会，被村民指责见死不救。

媒体以“武汉七旬老妇被活埋”、“现场警察见死不救”报道此事，外界哗然，称之为“拆迁史上最惊人的暴力事件”。

当地官方称这是一起“意外”，“不存在活埋和警察见死不救”。

随后，一名现场拆迁负责人和铲车司机被刑拘，死者遗体被火化。

有关方面已与家属达成善后协议，按当地政府说法“此事正在妥善解决”。

死者的二儿子陈永发向记者证实了“800平米还建房、60万补偿款”善后方案的存在，并且透露家属已经在协议上签字。

《宪法》第13条规定：

公民的合法的私有财产不受侵犯。

国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。

国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。

《物权法》第42条规定：

为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征用集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。

征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》已从2011年1月起开始实施，这标志着国有土地的征收和补偿有了法律保证，而行政强拆的模式也将成为过去，被拆迁人的合理诉求将得到更有力的合法保护。

如，先补偿、后搬迁，任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，禁止建设单位参与搬迁活动等内容被正式写入条例。

3、城管执法中存在的主要问题及其原因分析

（一）城管归属混乱，管理模式落后

城市管理是一项系统工程，需要多个部门协商合作，但是从中央至地方，没有一个专职机构来指导城市管理工作。

全国各城市都有城管，但在工作职能的履行上有很大差别。

在实际工作中各职能部门常常是各自为政，执法效果明显降低。

如卫生管理归环卫所，行政执法权归城管，相互脱节。

再者城市管理肩负的职能越多出现交叉管理的可能性就越大，比如，马路上占道经营会影响交通，执法局担负着清理马路市场的重任，可是当马路市场清理完后交通部门又允许马路上停车，依旧交通不畅，但城管又没权力清理临时停车场，这就出现了交叉管理。

城管的归属非常混乱，挂靠情况十分复杂。

矛盾背后隐藏着城市规划、建设、管理的深层次原因。

现阶段城管体制延续传统的模式，“管建合一、政企合一、政事合一”，城市管理没有升格为政府一级管理，未完全摆上政府重要议事日程，还是传统的以抓建代城管，建设投入与管理投入比例不协调。

城市管理体制改革滞后，重“建”不重“管”。

对城管工作的复杂性和艰巨性估计不足。

在城市的日常管理中，政府更多的是表现为缺位、错位、越位，对市场化运作管理的项目都横加干涉，使一些市政工程、公用事业、环卫保洁等形成行业垄断。

以行政手段代替管理，往往出现只有上级领导下来检查工作时，城管才上街值班，环卫才去洒水等现象。

城管部门只会埋头苦干，不会抬头看路，管理思路只围着建设走，城管执法缺乏自主权，管理缺乏创意和动力，形象仅仅定位在穿制服的城建队伍、收费队伍、拆房队伍上。

（二）城管人员暴力执法

新形势下对执法队伍的素质要求在提高，而执法队伍构成复杂，其中一部分执法人员没有受过系统的法律专业知识和岗位基本素质培训，并且有些执法人员公仆心不强，作风不正派。

城管是一支地方性执法力量。

这不仅是说各地城管着装都不统一，也没有一部全国性的法律，并且素质也是参差不齐更重要的是，既然是地方执法力量，就得完全听命于地方领导的地方性执法力量。

这就是“公权私有化”。

国家至今并未制订一部《城管法》之类的法律法规,因此全国各地的城管都处于各自为政而又自行其是的“自由执法状态”；作为一支听命于地方领导的地方性执法力量,城管的执法形式即为主管领导的行政风格或个人好恶所决定,因而执法手段具有相当大的主观性或随意性；对于城管队员的权利义务法定职责以及履职范