三北防护林体系建设四期工程规划.docx

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三北防护林体系建设四期工程规划

三北防护林体系建设四期工程规划

前言

为了从根本上改变我国西北、华北、东北地区风沙危害和水土流失问题，1978年11月25日，国务院批准了在三北地区建设大型防护林的规划，并特别强调：

“我国西北、华北北部及东北西部，风沙危害和水土流失十分严重，木料、燃料、肥料、饲料俱缺，农业生产低而不稳，大力造林种草，特别是有计划地营造带片网相结合的防护林体系，是改变这一地区农牧业生产条件的一项重大战略措施。

”20多年来，国家一直把三北防护林工程作为国民经济和社会发展的重点项目，体现了党和国家重视生态环境建设，实施可持续发展的坚定决心。

按照总体规划，三北防护林体系建设工程（简称三北工程）的建设范围东起黑龙江省的宾县，西至新疆的乌孜别里山口，东西长4480公里，南北宽560－1440公里，包括西北、华北、东北13个省（自治区、直辖市）的551个县（旗、市、区），区域总面积406.9万平方公里，占国土面积的42.4％。

规划期限为1978－2050年，共73年时间，分三个阶段、八期工程。

工程建成后，三北地区的风沙危害和水土流失得到有效控制，生态环境和人民群众的生产生活条件从根本上得到改善。

《三北防护林体系建设总体规划》勾绘了三北地区实现山川秀美的发展蓝图，成为组织实施和推动三北地区生态建设的基本遵循。

三北工程实施以来，在党中央、国务院的高度重视和亲切关怀下，各有关部门密切配合，大力支持；各级党委、政府广泛发动，精心组织；各族干部群众自力更生、艰苦奋斗、无私奉献，保证了工程建设的顺利实施，取得了重大的阶段性成果，积累了丰富的建设经验，走出了一条有中国特色的防护林体系建设道路，创造了世界生态建设史上的奇迹，赢得了世界众多国家和国际友人的高度赞誉。

在世纪之交、千年更替的重要历史时刻，党中央、国务院作出了实施西部大开发的战略决策,并将生态环境建设作为实施西部大开发的根本和切入点。

党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》强调：

“大力植树种草，推进西北、华北、东北防护林体系建设。

”，这进一步表明了党和国家坚定不移、坚持不懈继续抓好三北防护林体系建设，着力改善三北地区生态环境的坚强意志；进一步提升了三北防护林体系建设在我国生态建设中的地位和作用，给三北地区各级干部和广大人民群众以极大鼓舞。

同时，随着国家经济实力和综合国力的增强，也为三北四期工程建设提供了有力的资金保障。

因此，三北工程建设所面临的新形势为在新世纪开创三北防护林体系建设新局面，为规划和实施好第二阶段、第四期工程建设注入了新的强大动力，成为全面推进三北防护林体系建设的新起点。

三北防护林体系建设四期工程规划既是第一阶段工程建设的延续，更是贯彻落实党的十五届五中全会精神和西部大开发战略方针的具体体现。

我们坚信，有党中央、国务院的坚强领导，有国家有关部门及三北地区各级党委、政府的大力支持，有广大人民群众20多年来积累起来的丰富建设经验，在今后的工程建设中一定能够取得更加辉煌的成果，三北防护林体系建设工程也将和万里长城一样，成为人类历史上又一伟大壮举。

第一章三北防护林体系建设第一阶段暨三期工程的成就、经验及问题

20多年来，党中央、国务院始终高度重视三北防护林体系建设，国家一直把三北工程列为国民经济和社会发展的重点项目，为工程建设提供了强大动力；各有关部门对工程建设给予了大力支持和积极配合；三北地区各级党委、政府广泛发动，精心组织；各族干部群众自力更生，坚持不懈，工程建设取得了举世瞩目的成就。

到2000年，三北地区的森林覆盖率从5.05%提高到6.62%。

京、津、辽、吉、黑等五省市基本形成了省级防护林体系框架，有73个县初步建成县级防护林体系，在不同类型区培养和建设了一批防护林体系建设的治理模式和先进典型，构筑了三北地区林业生态建设基本格局，重点治理区的环境质量有了较大改善，生态、经济、社会效益显著，有力地促进了农村经济的发展和人民生活水平的提高。

工程建设规模之大、速度之快、效益之高均超过美国的“罗斯福大草原林业工程”、前苏联的“斯大林改造大自然计划”和北非五国的“绿色坝工程”，在国际上被誉为“中国的绿色长城”、“世界生态工程之最”。

一、全面超额完成了第一阶段建设任务

三北工程第一阶段规划造林任务为1801.7万公顷，根据对一、二期工程建设成果核查和三期工程建设成果统计，实际累计完成造林保存面积2203.7万公顷，为规划任务数的122%。

实际完成任务数详见下表：

三北工程第一阶段造林成果统计表

单位：

万公顷

第一阶段

合计

按造林方式分

按林种分

人工造林

封山育林

飞播造林

防护林

用

材

林

经

济

林

薪

炭

林

特

用

林

小计

防风固沙林

水土保持林

水源涵养林

农田牧场防护林

其它防护林

合计

2203.7

1538.6

576.9

88.2

1426.4

476.1

552.6

110.0

250.0

38.1

307.8

369.2

91.2

9.2

一期

543.7

459.1

71.8

3.8

360.0

105.6

164.6

18.9

61.1

9.8

111.6

29.9

30.8

2.5

二期

1077.6

726.7

305.4

45.5

665.8

267.3

248.1

59.7

74.3

16.4

132.8

231.7

42.7

4．6

三期

591.4

352.8

199.7

38.9

400.5

103.1

139.8

31.4

114.4

11.8

63.3

107.6

17.7

2．2

二、取得了显著的生态效益、经济效益和社会效益

三北防护林体系23年的建设使三北重点治理地区的生态环境发生了巨大变化，也对当地经济社会的发展起到了重要的促进作用，产生了广泛的社会影响。

——从新疆到黑龙江的万里风沙线上共营造防风固沙林近500万公顷，20%的沙漠化土地得到初步治理。

一些地区实现了土地沙漠化逆转。

科尔沁、毛乌素两大沙地的重点治理地区结束了沙进人退的历史，已进入全面改造利用沙漠、发展绿洲农业的新阶段。

——在黄土高原和华北山地等重点水土流失区，实行生物措施与工程措施相结合，按山系、按流域综合治理，共营造水土保持林550多万公顷，水源涵养林100多万公顷。

治理水土流失面积近14万平方公里。

约40％的水土流失面积得到不同程度的治理，山西省昕水河流域土壤侵蚀模数由7604吨下降到4150吨；燕山山地的水源涵养林建设不仅提高了水源涵养能力，而且使潘家口和密云两大水库泥沙入库量分别减少20％和60％。

——在广大农区，共营造农田防护林200多万公顷，有2130万公顷农田实现林网化，占三北地区耕地总面积的64％。

东北平原、华北平原、黄河河套、河西走廊、新疆绿洲建成了跨省连片连网的大型农田防护林体系，农田防护林有效地改善了农业生态环境，提高了抵御自然灾害的能力，促进了农田基本建设和农业科技成果效能的充分发挥。

近十年来，东北区、甘新区、内蒙古及长城沿线区粮食平均亩产和总产增长幅度在全国九大农区中均居前三位，成为我国重要的商品粮基地。

——三北防护林体系建设使三北地区的森林资源快速增长。

目前，三北地区活立木蓄积量达9.97亿立方米，“四料”俱缺的状况已有很大改变，特别是已建成了近百万公顷薪炭林，加上林木抚育修枝，解决了数百万农户的燃料问题；营造的牧场防护林保护和恢复了大面积草场，牧草产量增加440多万吨；营造的500万公顷灌木林和700万公顷杨、柳、榆、槐树的枝叶为畜牧业发展提供了丰富的饲料资源。

内蒙古自治区三北建设区的森林蓄积量已达1.8亿立方米，其中，人工林的蓄积量6446.5万立方米，是建国初期的2.5倍，从根本上解决了农、牧民的生活和生产用材。

——三北地区已发展经济林360多万公顷，建设了一批名、特、优、新果品基地，年产干鲜果品1255万吨，总产值达170亿元，使我国果品生产基地发生了明显转移。

经济林的发展已成为部分县的重要经济支柱，培育了地方财源，有力地促进了农村经济、社会的发展以及农民收入和生活水平的提高。

辽宁省三北防护林建设区现有干、鲜果品基地25万公顷，年产量202万吨，建设区已有20％的农户靠经济林脱了贫；陕西省经济林面积已达百万公顷，建成了八大名、特、优、新经济林基地，年产量40亿公斤，每年为财政增加农林特产税达3亿元。

20多年来，三北防护林体系建设不仅改善了三北地区的生态环境，促进了三北地区的资源开发和区域经济发展，也带动了全国生态环境建设，增强了人们的生态意识、绿化意识、环境意识，为实施西部大开发战略奠定了良好基础，提高了我国在世界生态环境建设领域的地位。

日本国把中国三北防护林体系建设列入中小学课本；德国汉诺威2000年世界博览会把中国三北防护林体系建设作为重要的布展内容。

近年来，先后有50多个国家的官员和专家、学者、新闻记者来我国考察三北防护林体系建设工程，都给予了很高评价。

国家林业局三北防护林建设局作为这项生态工程的建设和管理单位，于1987年被联合国环境规划署授予“全球环境保护先进单位”奖章。

邓小平同志在1989年为三北防护林体系建设工程亲笔书写了“绿色长城”题词。

1992年,时任国务院总理的李鹏同志在联合国环境与发展大会上向世界庄严宣布：

“我国三北防护林体系长达4480公里，已成为阻止风沙南侵的绿色长城”。

三北防护林体系建设已成为全球环境建设和保护的重要组成部分，成为中国政府实施可持续发展战略、重视生态环境建设的标志性工程。

三、探索出了有中国特色的防护林建设道路

各地在三北防护林体系建设中按照自然规律和经济规律，从当地实际出发，不仅取得了丰硕的建设成果，而且从理论和实践的结合上为我国现代林业理论的形成作了重要探索，积累和创造了丰富的经验，走出一条有中国特色的防护林体系建设路子。

一是坚持全党动员，全民动手，全社会建设三北防护林体系。

二是国家把三北防护林体系建设作为重点建设项目，确立了三北工程在国民经济和社会发展中的战略地位，形成了强大的社会号召力、吸引力和凝聚力。

三是因地制宜、因害设防，实行农林牧、土水林、带片网、乔灌草、多林种、多树种、造封飞、生物措施和工程措施相结合，建设区域性防护林体系，形成一套完整、科学的防护林体系建设技术路线。

四是确立和坚持生态经济型防护林体系建设指导思想，把政府要求和群众利益结合起来，实现了生态建设与经济发展的协调统一。

五是坚持深化改革和科技进步，为三北工程建设注入了强大的动力和持久的活力，使三北防护林体系建设的质量和效益不断提高。

六是积累了丰富的不同类型区生产建设的成功经验和管理模式，形成了上下贯通、运转协调、高效稳定的管理机构，培养锻炼了一批懂业务、会管理、敬业献身的科研、管理和生产队伍，为实施工程建设提供了有力的保障。

四、工程建设存在的问题

1．边治理、边破坏的现象还比较严重。

由于三北地区人民群众生活贫困，只顾眼前利益;工程建设重造轻管，缺乏有效的保护管理措施;广种薄收、超载过牧等落后的生产经营方式没有从根本上得到扭转;加之人们的法制观念不强，执法不力，在一些地区盲目开垦和不合理利用水资源以及开矿、修路等各种经济活动，造成了林地的毁坏和生态环境的破坏，尤其是盲目开垦、过度放牧和樵采在局部上抵消了工程建设的成果。

2．投资严重不足，制约着工程建设的质量。

三北工程建设长期实行国家补助、地方配套、群众投劳的投入机制，国家专项资金的投入水平很低。

加之，地方经济困难，配套能力弱，大部分项目县很难达到规划要求的配套标准，低水平的投入制约、影响了工程建设的质量和效益。

3．管理手段落后，管理难度加大。

目前，三北地区尚未建立监测管理网络信息系统，检查、验收还停留在人工现场调查的基础上，既费时费力，又造成人为误差，致使资源本底不清，不能及时、客观地反映工程建设成果，难以有针对性地进行计划调控、宏观指导、科学决策和有效地组织实施工程建设。

4．工程造林及组织实施的难度加大。

通过第一阶段的工程建设，立地条件较好的地方已经造林，四期工程造林地的立地条件均较前期工程要差。

三北地区雨量少的地方是最需要治理的地方，造林成活难的问题就更为突出。

第一阶段工程建设中采用的领导号召、群众投劳、国家补助的建设和投入机制已不适应新的形势和国家的有关政策。

为保证四期工程的顺利实施，需要探索和制定适应社会主义市场经济体制又利于三北工程建设的优惠政策。

5．法律法规不健全，执法不力。

一是法律法规不健全，执法依据不足。

现行法律法规虽然规定了破坏森林、草原的法律责任，但对于造成土地沙化、水土流失的责任没有明确规定，加之在三北地区灌木林地和灌丛草场界限不清，使执法主体难以明确，不能明确地用法律规范人们的经营活动;二是对群众集团违法查处不力。

由于市场经济的刺激，具有药用和食用价值的沙漠植物发菜、甘草成为市场畅销产品，在高额利润的诱惑下，大批农民以采撅为致富捷径，致使草原遭受严重破坏，人为造成严重沙化。

第二章规划的总体思路

一、规划依据

1、《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》；

2、中央领导同志关于生态环境问题的指示精神；

3、《全国生态环境建设规划》和《全国生态环境建设规划（林业专题）》；

4、国家林业局《关于编制三北防护林体系建设四期工程规划的通知》（林计发[2000]519号）；

5、《三北防护林体系建设总体规划方案》；

6、1994-1996年《全国沙漠化土地普查数据库》；

7、1994-1996年《全国沙漠化土地普查图库》；

8、《全国森林资源统计（1994-1998年）》；

9、各省（区、市）三北防护林体系建设四期工程规划成果。

二、规划指导思想

认真贯彻落实党的十五届五中全会精神，紧紧围绕中央关于西部大开发战略部署，以指导三北地区生态建设为宗旨，以防沙治沙为重点，以保护现有森林资源、恢复和增加林草植被为核心，以科技为先导，调整布局，加快进度，提高质量，讲求效益，推进三北防护林体系建设，促使西北地区生态环境建设取得突破性进展，为建设一个经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美的新三北作出积极贡献。

三、规划原则

在坚持三北防护林体系建设完整性、连续性的前提下，四期工程建设遵循以下基本原则：

——坚持以生态效益优先，生态效益、社会效益、经济效益兼顾的原则，实现环境治理与经济发展的协调统一；

——坚持因地制宜，因害设防，突出重点，讲求实效的原则；

——坚持环境治理与资源保护并重，治理一片、见效一片，建设一片、保护一片，实现三北防护林体系建设的持续健康发展；

——坚持国家、地方、集体、个人一起上，充分体现国家投资的主体责任，建立稳定的投入机制；

——依靠科技进步，强化工程管理，提高工程质量，促进工程建设由粗放经营向集约经营转变。

四、建设范围与森林资源概况

（一）建设范围

四期工程规划范围基本保持了三北防护林体系建设完整性,根据《全国生态环境建设规划》的总体布局和国务院批准的国家林业局六大重点工程整合的思路，将原三北工程的86个县（旗、市、区）划入环北京地区防沙治沙工程等其他工程（划入环北京防沙治沙工程67个，沿海防护林工程15个，太行山绿化工程4个），将东北地区原属松嫩辽流域工程的98个县（旗、市、区）纳入范围。

这样新调整的三北四期工程范围中，原三北工程县有465个，由于行政区划变动增加30个，新纳入105个，共计600个县（旗、市、区）（详见附表一）。

（二）森林资源概况

三北四期工程建设区土地总面积39990万公顷，林业用地面积5612万公顷。

有林地面积2756万公顷，占建设区林业用地面积的49.1%；疏林地146万公顷，占2.6%；灌木林地面积660万公顷，占11.8%；未成林造林地68万公顷，占1.2%；宜林地面积1927万公顷，占34.3%；全区森林覆盖率8.63%（详见附表四）。

五、建设期限

根据三北防护林体系建设总体规划，四期工程规划的期限为10年（2001年——2010年）。

为了与国民经济和社会发展五年计划相衔接，四期工程建设分两个时段进行：

第一时段为2001—2005年，即“十五”期间；第二时段为2006—2010年，即“十一·五”期间。

六、建设任务与目标

建设任务与总目标：

到2010年，在工程区内森林资源得到有效管护的基础上，完成造林950.0万公顷，其中人工造林630.2万公顷，封山（沙）育林193.7万公顷，飞播造林126.1万公顷。

新规划的四期工程建设区内的森林覆盖率将由现在的8.63%提高到10.47%，净增1.84个百分点。

治理沙化土地面积130万公顷，毛乌素、科尔沁两大沙地的生态状况有明显改善；东北地区建成比较完备的防护林体系；荒漠绿洲建成高标准农田防护林体系。

总而言之，在沙化危害严重地区基本遏制沙化土地扩展趋势，风沙危害程度和沙尘暴发生频率有效降低，减少水土流失，增强水源涵养能力，提高农作物产量，生态环境得到明显改善，建成一批比较完备的区域性防护林体系。

“十五”建设任务与阶段目标：

完成造林518.6万公顷，其中人工造林348.6万公顷，封山（沙）育林104.6万公顷，飞播造林65.4万公顷。

森林覆盖率将由现在的8.63%提高到9.63%，净增1.00个百分点。

工程完成后各省森林覆盖率变化情况详见下表。

四期工程建设前后森林覆盖率变化情况表

省别

建设前森林覆盖率（%）

新增森林面积（万公顷）

建设后森林覆盖率（%）

森林覆盖率增加量（%）

合计

8．63

734．3

10．47

1．84

陕西

25．90

71．4

32．04

6．14

甘肃

5．91

64．4

7．79

1．88

宁夏

8．28

34．0

14．84

6．56

青海

3．05

60．7

4．69

1．64

新疆

1．63

109．75

2．32

0．69

新疆兵团

2．47

31．8

6．73

4．26

山西

18．72

36．0

24．51

5．79

河北

22．58

36．3

39．23

16．65

北京

9．49

2．48

17．01

7．52

天津

7．45

1．7

9．79

2．34

内蒙古

15．18

114．45

16．62

1．44

辽宁

32．62

53．62

37．70

5．08

吉林

24．69

58．25

28．94

4．25

黑龙江

13．86

59．45

15．70

1．84

第三章建设内容与总体布局

一、建设内容与建设规模

（一）建设内容

1．森林资源管护

三北防护林体系建设是在保护好现有植被的基础上进行的植被恢复和扩大建设。

三北荒漠区由于生境严酷，植被区系十分贫乏。

加上多年来保护措施不得力，现有荒漠植被发生很大变化，面积大量缩小，覆盖度降低，质量下降，防护作用变弱，有些固定沙丘或半固定沙丘已变成流动沙丘。

为了保护与扩大植被资源，增强与提高其防护效能，四期规划要从源头上改变以往重造轻管、重建设轻保护、甚至边建设边破坏的现象，把森林资源管护纳入四期工程规划的重要内容，做到造管并举，对工程区森林资源有计划地实行封育保护，特别是要提高荒漠植被单位面积的覆盖度和质量，并以其作为扩大发展荒漠植被面积的前沿阵地。

根据分类经营的原则和公益林区划标准，以及三北工程建设的实际，对工程区内森林资源分三个层次进行管护：

国家公益林由国家生态效益补偿基金投入予以重点管护；一般公益林按事权划分原则以地方管护为主，国家视财力状况适当给予补助；商品林由集体或群众自行管护。

2．造林工程

在管护好现有森林资源的基础上，因地制宜地采取造、封、飞三种造林方式，大力植树种草，扩大和恢复森林植被，防止沙漠化，减少水土流失，优化生态环境，并根据不同类型区治理的需要分别营造农田牧场防护林、防风固沙林、水土保持林和水源涵养林等，建设结构合理、稳定高效的防护林体系。

（二）建设规模

1．森林资源管护

四期工程规划森林资源管护任务为2787万公顷，其中初步按三分之一区划国家公益林为930万公顷。

同时，为避免与其它工程重复，本次规划的管护任务已扣除陕西、山西、宁夏、青海、甘肃和内蒙古进入天保工程管护任务。

2．造林工程

四期工程规划造林950.0万公顷。

其中，第一时段，即“十五”期间造林518.6万公顷，第二时段造林431.4万公顷。

按省份划分：

陕西84.0万公顷，甘肃80.7万公顷，宁夏40.0万公顷，青海86.0万公顷，新疆144.0万公顷，新疆兵团40.0万公顷，山西42.4万公顷，河北53.0万公顷，北京3.0万公顷，天津3.0万公顷，内蒙古157.5万公顷，辽宁67.4万公顷，吉林71.5万公顷，黑龙江77.5万公顷（详见附表六、七、八、九）。

（1）林种规划

依据三北防护林体系建设总体规划林种结构发展目标，结合当前林种结构现状与存在问题，三北四期工程建设突出森林的生态功能，规划林种全部为防护林，并加大防风固沙林和水土保持林二级防护林种建设的比重。

规划950.0万公顷防护林中，农田防护林面积110.0万公顷，占防护林面积的11.7％；水源涵养林面积180.7万公顷，占19.0％；防风固沙林面积260.0万公顷，占27.4％；水土保持林面积325.0万公顷，占34.2％；牧场防护林15.5万公顷，占防护林面积的1.6％；其它防护林面积57.4万公顷，占防护林面积的6.0％（详见附表八、九）。

（2）造林方式规划

根据三北地区自然条件和社会经济条件，造林技术水平、宜林地条件的差异性，四期工程建设因地制宜地采用人工造林、封山（沙）育林、飞播造林方式加快防护林体系建设。

①人工造林

人工造林必须按照适地适树的原则，选择立地条件好的地段，按山系、流域、通道、地区集中连片、成规模营造。

人工造林的主要土壤条件为土层深厚，一般不少于30厘米；坡度平缓，一般在25度以下；土壤中石砾含量一般在30%以下。

三北四期工程规划荒山（沙）人工造林的面积630.2万公顷，占规划造林总任务的66.3％，全部按工程造林管理，采用人工整地（少量机械整地）植苗造林和插条造林，少部分用直播造林。

在防护林建设中要特别重视混交造林。

②封山（沙）育林

封山（沙）育林主要选择有天然下种或萌蘖能力的疏林、灌丛、草地、采伐迹地，人工造林困难的高山、陡坡以及风沙危害大、水土流失严重及生态环境脆弱的地区，采取封、改、造、管相结合的方式，通过封育和人工辅助手段，将可望封育成林或增加林草盖度的资源尽快封育起来，地块要保持相对集中连片。

四期工程规划，封山（沙）育林面积为193.7万公顷，占规划造林总任务量的20.4％。

③飞播造林

飞播造林选择在边远的山区、沙区进行，山区地形起伏相对高差不超过所用机型飞行作业的高差要求，宜林荒山（沙）荒地的灌草盖度不超过0.5，超过者要进行植被处理，沙荒地所在地区一般降雨量应不低于250毫米。

选择地块相对集中连片，面积不少于飞机一架次的作业面积，宜播面积占总面积70％。

根据三北地区实际情况，四期工程规划飞播造林面积为126.1万公顷，占规划造林总任务的13.3％。

（3）造林树种规划

三北四期工程建设树种规划应贯彻因地制宜、适地适树的原则，优先选用当地优良乡土树种造林，大力引进和推广培育新树种，根据立地条件和不同生态环境，选择抗逆性强的树种，做到针阔并举、乔灌草结合、多树种混交，建设多林种、多树种结合的高效稳定的防护林体系。

树种规划原则上可按乔木、灌木两大类划分，其中要特别重视灌木树种的培植。

在乔木中分针叶和阔叶两类。

中西部继续有计划地抓好“三松工程”为主（樟子松、落叶松、油松、云杉