资源型城市可持续发展研究.docx

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资源型城市可持续发展研究

资源型城市可持续发展研究

——以榆林长期可持续发展为例

国务院发展研究中心“榆林发展战略研究”课题组

国内外经验表明，资源型城市在其工业化、现代化进程中要高度重视发展的持续性问题。

由于面临资源枯竭、需求变化、环境压力等问题，许多资源型城市虽然最初的发展势头很好，但发展到一定阶段后，往往面临发展动力衰竭、增长速度放缓甚至下降、现代化进程受阻等问题。

保障持续发展的关键，是居安思危，未雨绸缪，从产业发展、生产力布局、新竞争优势培育等方面谋划未来，适时实现经济的转型升级。

榆林是一个典型的资源型城市，作为西北地区的一个边塞城市，直至20世纪70年代末，榆林一直处于传统农业经济占主导地位的发展状态。

改革开放以来，特别是20世纪90年代中期之后，随着榆林煤、油、气、盐等矿产资源的发现和开发利用，以及国内外市场对能源化工产品需求的强劲增长，榆林工业经济呈现迅猛增长的势头，经济总量迅速增大，综合实力不断增强，社会事业全面进步，现代化进入了快车道。

2010年榆林地区生产总值、财政收入、固定资产投资等指标，仅次于陕西省会城市西安市，位居全省第二。

研究榆林长期可持续发展战略，不仅对榆林实现现代化具有重要意义，而且对于类似地区的发展也具有借鉴价值。

研究榆林长期可持续发展战略，其核心在于研究如何推进榆林经济和社会不断地由较低级形态向更高级形态的跃升。

一、发展的新起点和现代化的新任务

回顾过去，榆林的现代经济发展大致可分为三个阶段：

一是18世纪中叶到新中国成立。

这一时期，传统经济占据主导地位，现代经济因素虽已出现，但极其微弱。

二是从新中国成立到20世纪80年代后期。

这一时期，随着以轻工业为主的第二产业的不断发展，榆林的非农产业增加值由微不足道到占地区生产总值的半壁江山。

三是从进入上世纪90年代以来到目前。

这一时期，以能源化工产业为主导的制造业迅速扩张，第一产业增加值比重快速下降到不足10%。

从经济的规模和结构、社会文明程度以及支撑发展的制度条件等方面综合判断，目前榆林的发展已站到了新的历史起点上，榆林的现代化将面临新的艰巨任务。

（一）发展的新起点

榆林目前处在工业化和城镇化前期向中期过渡、经济社会快速转型的阶段。

榆林2009年人均GDP超过中上等收入地区的下限水平；非农产业产出比重超过90%，支撑和带动区域经济增长的支柱产业体系基本形成；技术要素和人力资本在经济增长中的作用日益显现；城市经济成为区域经济的主导，城市文明引领社会风尚；适应市场经济发展需要的经济和社会管理制度框架基本建立。

（二）现代化的新任务

站在新起点上，榆林面临着五大新任务：

要努力保持经济持续平稳较快增长，继续提升工业化城镇化的水平和质量；积极打造经济增长新引擎，大力推动经济结构转型；加快发展社会事业，不断增强发展的协调性；着力改善人和自然的关系，不断增强发展的持续性；着力改善收入分配关系，加大统筹发展力度。

二、发展定位、主要任务和发展目标

（一）发展定位

从全球分工和特色发展角度考虑，可将榆林市未来的发展定位确定为“世界绿色能化新都”。

其基本内容包括“世界绿色能化生产加工基地”、“世界绿色能化服务基地”、“世界绿色能化研发基地”、“世界绿色能化产品交易中心”。

从区域分工和综合地位角度考虑，可将榆林市未来的发展定位确定为：

“陕甘宁蒙晋（接壤区）区域中心城市”。

其基本内容包括“陕甘宁蒙晋（接壤区）区域经济中心”、“陕甘宁蒙晋（接壤区）区域合作中心”、“陕甘宁蒙晋（接壤区）区域文化中心”、“陕甘宁蒙晋（接壤区）区域交通通讯中心”。

从制度创新和可持续发展角度考虑，可将榆林未来的发展定位确定为：

“资源型城市可持续发展示范区”。

其基本内容包括具有能化产业特色的“国家循环经济示范区”、具有西部特色的“塞上生态建设示范区”、能实现富民强市的“统筹城乡区域发展示范区”。

（二）发展任务和发展目标

三个时期总的核心目标是：

实现长期可持续发展，努力建设世界绿色能化新都，全面建成富裕文明和谐幸福的高度知识化的现代化新榆林。

1、近期（2011～2020年）：

转型发展期。

主要任务是：

抢抓机遇，加快发展；优化结构，加快转型。

可以概括为“快、转”两个字。

近期又可分为两个阶段：

（1）“十二五”（2011～2015年）：

加快发展阶段。

主要任务是：

抢抓机遇，加快发展，在发展中促进转型，在转型中谋发展。

定性目标是：

力争到2015年，榆林市能化产业发展迈上一个新台阶，综合实力进入中国地级城市50强。

主要定量目标是：

地区生产总值达到4000亿元左右，人均生产总值突破15000美元（2009年美元价）；一、二、三产业增加值的比重分别为2.3%、68.2%、29.5%；财政收入超过800亿元，其中地方财政收入突破220亿元；城镇居民可支配收入达到25000元，农民人均纯收入达到8000元；城镇化水平达到5%；林木覆盖率达到40%。

（2）“十三五”（2016～2020年）：

加快转型阶段。

主要任务是：

在“十二五”加快发展的基础上，着力推进经济发展方式转型，着力培育接续产业。

定性目标：

争取到2020年，榆林经济规模位居全国地市前列，真正成为中国经济强市、西部地区重要的新增长极。

主要定量目标是：

地区生产总值达到8000亿元左右，人均生产总值突破29000美元（2009年美元价）；一、二、三产业增加值的比重分别为1.4%、68.6%、30%；财政收入超过1400亿元，其中地方财政收入突破500亿元；城镇居民可支配收入达到40000元，农民人均纯收入达到14000元；城镇化水平达到56%；林业覆盖率达到45%。

2、中期（2021～2050）：

全面发展期。

主要任务是：

全面发展战略性新兴产业和接续产业，全面发展社会事业和可持续发展事业，可以概括为“全、新”两个字。

定性目标是：

争取到2050年，把榆林全面建设成为现代化发达城市。

主要定量目标是：

地区生产总值达到31000亿元左右，人均生产总值突破99000美元（2009年美元价）；一、二、三产业增加值的比重分别为0.5%、49.5%、50%；财政收入超过6000亿元，其中地方财政收入突破1800亿元；城镇居民可支配收入达到186000元，农民人均纯收入达到70000元；城镇化水平达到78%；林木覆盖率达到55%。

3、远期（2051～2100年）：

发展提升期。

主要任务是：

进一步提升产业和城市发展的品质，提升市民生活福利的品质，全力塑造特色精品产业和产品品牌，打造特色精品城市，倡导特色精品生活方式，可以概括为“升、精”两个字。

主要目标是：

到2100年，使榆林经济实力再上一个新的更大台阶、经济结构更加优化、人民生活更加幸福，把榆林建设成为繁荣、富裕、和谐、文明幸福的高度知识化的发达城市。

（三）基本原则

1、立足优势，跨越发展。

推进榆林长期可持续发展首先必须充分利用和发挥自身的多种优势，将这些优势转化为竞争优势。

在立足这些优势的基础上，抓住我国重大工业尚有十年左右黄金发展期的历史性机遇，努力实现跨越式发展。

2、调整结构，优化发展。

按照榆林可持续发展和优化发展的要求，调整和优化产业结构、产品结构、要素投入结构和空间布局结构，不断提高经济社会发展的质量和效益。

3、创新模式，持续发展。

实现榆林长期可持续发展，必须创新发展模式，一方面要高效、低碳利用优势资源，搞好资源深度转化；另一方面要珍惜和集约利用短缺资源，引进新资源。

要大力发展绿色经济、循环经济和低碳技术，努力实现人与自然和谐发展。

4、统筹兼顾，协调发展。

要按照“五个统筹”的要求，统筹好城乡和不同区域之间的关系，特别是要高度重视南部地区、农村地区、生态脆弱地区、资源贫瘠地区的发展。

协调好物质文明、精神文明、政治文明和生态文明建设的关系，全面推进现代化。

5、改革开放，高效发展。

要着眼于提高资源要素配置和使用效率，坚持改革开放的原则，不断探索，持续创新，建立符合榆林市未来定位要求的管理体制和运行机制，要以开放的姿态充分利用外部资源和市场，参与国际产业链分工，参与推进区域经济一体化。

6、以人为本，和谐发展。

要从满足广大人民群众的物质文化生活需求出发，尽可能将经济发展成果惠及广大居民。

要依靠全体居民来促进经济社会发展，实现“包容式”发展。

要努力做好解民忧、惠民生的各项工作，保持社会和谐稳定与长治久安。

三、发展战略

榆林长期可持续发展战略必须体现发展的全面性、协调性、可持续性、普惠性的要求。

它的实施必须有助于物质财富的增长、人与自然的和谐、发展成果的普惠和社会的稳定，并最终有助于建设富裕、文明、幸福的现代化新榆林。

因此，榆林长期可持续发展的总体战略是：

以实现榆林长期可持续发展为主题，以不断优化经济发展方式为主线，抢抓机遇，以加快发展促转型，以加快转型谋发展，坚持以人为本，坚持改革创新，坚持全面统筹，着力升级产业结构，着力优化空间布局，着力提升要素品质，着力改善发展环境，努力建设世界绿色能化新都，为全面建成富裕文明和谐幸福的高度知识化的现代化新榆林，推动经济社会发展不断迈向新的更高台阶。

这一战略包括六项相互依存、互为支撑的子战略，分别是：

（1）产业升级战略；

（2）空间战略战略；（3）要素提升战略；（4）环境改善战略；（5）发展惠民战略；（6）制度创新战略。

其中，产业升级战略是关键，空间优化战略是依托，要素提升战略的是基础，环境改善战略是支撑，发展惠民战略是根本，制度创新战略是保障。

（一）产业升级战略

现代化的物质基础和核心内容之一是产业的现代化，产业能否不断升级关系到现代化能否持续推进。

实现榆林长期可持续发展必须与不同时期国内外的市场需求相适应，实施产业升级战略，持续推进产业升级，具体内容包括：

推进产业特色化、推进产业高端化、推进产业集群化、推进产业绿色化和推进产业品牌化。

（二）空间优化战略

现代化在时间维度上是财富不断创造和积累的过程，在空间维度上是人类经济社会活动不断聚集或分散的过程。

人类经济社会活动在空间上的合理有助于现代化的推进，也有助于现代化的物质和精神文明成果在区域、城乡之间的共享。

实现榆林长期可持续发展必须将各项战略安排落实在具体空间上，实施空间优化战略，优化各方面的空间布局，具体内容包括：

优化总体空间布局、优化城镇体系、优化产业分布、优化基础设施布局、优化城区功能布局。

（三）要素提升战略

要素提升战略是产业升级的基础，没有要素质量的提升，产业升级必然成为一句空话。

推进产业升级必须有要素提升与之相配套。

实现榆林长期可持续发展，要实施要素提升战略，具体内容包括：

提升技术水平、提升信息化水平、提升人才素质、提升速效水平、提升土地品质。

（四）环境改善战略

环境是人类赖以生存的外在的自然和社会条件，环境的优劣直接关系到人类的生活水平和质量。

不仅如此，现代经济发展中，无论是硬环境，还是软环境，都是基础性的生产要素。

而且，随着发展进程的推进，其基础性越来越强。

实现榆林长期可持续发展必须高度重视环境的建设和改善。

环境改善不仅包括硬环境改善，也包括软环境改善，实施环境改善战略的具体内容包括：

改善基础设施环境、改善生态环境、改善生活环境、改善市场环境、改善人文环境。

（五）发展惠民战略

人是生产力中最活跃的因素。

让发展成果惠及全体人民既是推进现代化的目的，也是推进现代化的手段。

实现榆林长期可持续发展，必须实施惠民战略，采取一系列惠民措施。

发展惠民的具体内容包括：

提高居民收入、增加居民就业、完善居民福利、普及居民教育、安定居民生活。

（六）制度创新战略

发展改变着制度，发展又是在一定的制度条件下实现的。

良好的制度环境，不仅会为发展提供可靠的保障，而且会为发展提供强劲的动力。

实现榆林长期可持续发展必须建立有利于榆林可持续发展的体制机制，必须持续不断推进制度创新，以此充分调动各方的积极性和创造性。

制度创新的具体内容包括推进经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革、资源环境体制改革等。

四、保障措施

（一）全力构建现代产业体系。

加强产业规划引导，完善产业政策导向；提高招商引资质量，加强接续项目储备；加大用地储备力度，确保接续产业项目落地；推进产学研合作，提升接替产业发展层次；发展民营中小企业，促进接替产业主体多元化；创新产业投融资机制，营造产业发展的良好环境等。

（二）着力优化空间布局。

规范空间开发秩序，制订分类分区的导向政策；遵循城市化发展规律，加快区域中心城市建设；完善发展扶持机制，促进区域协调发展；优化产业结构，加快农村剩余劳动力转移；提高城镇化质量，促进公共服务均等化；推动新型城镇化，实现经济发展转型升级。

（三）大力促进人力资源开发和技术创新。

加大政府科技投入，提高全社会科技投入水平；制定人才发展规划，完善人才激励机制，增强创新动力；促进研发组织模式创新；建设创新中介服务体系；发挥市场机制的作用，加快创新融资体系建设；推进科技体制和机制改革。

（四）超前实施基础发展要素保障工程。

加快转变当前粗放的用水模式，大力挖掘各种节水潜力，立足自身的水资源来解决榆林长期水资源的供求问题；要尽快把思路放到“提高用水效率，建设节水型社会”上来，要大力推进城镇化，有效推进农业生产专业化、规模化。

抓紧制定和完善各项交通运输发展规划；完善交通运输管理的体制机制，推动交通运输建设和经营的一体化；加强财政资金在交通基础设施领域的投资力度，扩大交通基础设施建设资金来源渠道；建养管运并重，发挥交通基础设施的使用效能。

全面建设节约型社会和环境友好型社会，提高生态文明水平；大力发展循环经济；加强生态建设；加强环境保护和污染治理。

（五）全面发展社会事业。

切实保障民生基础设施建设，优先改善较大规模、相对贫困自然村的环境条件；优先发展教育事业；全面维护居民健康；完善社会保障；多渠道促进充分就业；建立公共服务型财政体制。

（六）切实为榆林长期可持续发展提供可靠保障和强大动力。

创新行政管理体制，建立与世界绿色能化新都相匹配、与国际接轨的现代化行政运行机制和政府管理方式；深化经济体制改革，率先形成科学发展的体制机制；推进社会管理体制改革；强化资源环境制度建设。

构建新型贸易促进体系，转变外贸发展方式；优化发展环境，提升引资质量与水平；培育、引进高端技术与人才，提升自主创新能力；实施“走出去”战略，推动企业跨国经营；加强交流合作，推动区域经济一体化工实施开放带动战略，促进榆林产业发展。

（转载自国务院发展研究中心《调查研究报告》第73号执笔：

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