烟台市福山区土地利用总体.docx

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烟台市福山区土地利用总体

烟台市福山区土地利用总体

规划（2006-2020年）

调整完善方案

烟台市福山区人民政府

二〇一七年八月

前言

土地利用总体规划是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设和统筹各项土地利用活动的重要依据，是加强资源环境保护、实施可持续发展的重要措施，是推进依法行政、实现全区经济社会持续健康发展的必然要求。

《福山区土地利用总体规划（2006-2020年）》自编制实施以来，作为土地利用管理的纲领，为社会经济发展发挥了积极作用，但十八大、十八届三中全会、中央城镇化工作会议等在新型城镇化、耕地保护、生态文明建设、土地利用方式转变方面等方面提出了一系列新要求，原有的空间格局与城市功能定位和发展方向之间已不相匹配，各类用地矛盾逐步显现，现行土地利用总体规划不再适应当前社会经济形势的发展，迫切需要调整完善。

根据《国土资源部办公厅关于印发<土地利用总体规划调整完善工作方案>的通知》（国土资厅函〔2014〕1237号）、《山东省国土资源厅关于土地利用总体规划主要指标调整方案的通知（鲁国土资发〔2016〕10号》等文件精神，在开展并完成《福山区土地利用总体规划（2006-2020年）中期评估》的基础上，全面开展土地利用总体规划调整完善工作。

通过严格划定永久基本农田保护红线，通过与环保、规划部门进行衔接，科学划定生态保护红线与城镇开发边界，落实各类用地布局，构建起生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的国土空间开发新格局，实现“调结构、优格局、促发展”的总体目标。

在此基础上编制形成了《烟台市福山区土地利用总体规划（2006-2020）》调整完善方案。

第一章背景与原则

一、工作背景

国务院在研究土地制度改革试点工作时明确提出，要进一步强化土地规划管理和用途管制，依据全国第二次土地调查成果，尽快完成各级土地规划调整完善工作。

2014年11月国土资源部办公厅印发《土地利用总体规划调整完善工作方案》，对此项工作进行了全面部署。

2014年12月，山东省国土资源厅召开了全省土地利用总体规划调整完善工作座谈会，要求省内各地加快推进土地利用总体规划调整完善工作。

2016年6月23日，国土资源部召开土地利用总体规划调整完善工作视频会议，要求认真贯彻落实党中央、国务院对国土资源工作提出的新要求，适应经济社会发展以及国土资源形势的需要，就按时保质完成土地利用总体规划调整完善工作进行了部署。

当前福山区面临着耕地和基本农田保护压力大，产业亟待转型升级、生态环境容量受限等诸多问题，为此应结合新形势，把握新契机，适时调整区域土地利用总体规划，充分发挥规划的管控作用，严格土地用途管制，切实保护耕地和基本农田，调整优化用地布局和空间结构，加速传统产业高端化、集群化发展，提升生态空间环境容量，创新区域发展体制机制，提高土地利用统筹管控能力，实现区域经济、社会、生态和谐发展。

福山区土地利用总体规划调整完善，是在有利于保护耕地、集约节约用地的原则上，结合福山区发展战略与重点的变化，对建设用地布局进行适当修改。

规划调整完善在本区域内做好统筹安排，确保建设用地总规模控制在上级下达指标之内，进行基本农田面积与布局优化。

通过规划调整完善，福山区土地利用结构和布局得到优化，土地利用更加集约节约，建设用地空间布局更加合理，更适应福山区未来发展的要求，可以有效保障近期急需建设的项目用地，将加速推进福山区新型城镇化和新型工业化的进程，促进福山区新时期、新阶段的社会经济全面、协调、可持续发展，使得规划切实起到统筹区域土地利用、保障和促进科学发展、发挥对国民经济的宏观调控和空间管制的作用。

二、指导思想

以科学发展观为统领，全面落实新型城镇化的战略要求，认真贯彻最严格的耕地保护制度和土地节约集约利用制度，强调从“保障规划”向“保护规划”、从“增量规划”向“存量规划”、从“指标规划”向“空间规划”三个转变，构建生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的合理结构，实现并强化规划基础性和约束性作用，促进福山区全面协调可持续发展。

三、工作依据

1、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国水法》、《基本农田保护条例》等现行法律、法规、规章；

2、《县级土地利用总体规划编制规程》、《县级土地利用总体规划制图规范》、《县级土地利用总体规划数据库标准》等技术标准；

3、《县、乡（镇）土地利用总体规划数据质量检查细则》

4、《山东省政府办公厅关于做好土地利用总体规划调整完善工作的通知》

5、山东省国土资源厅《关于下达城市周边永久基本农田划定任务和全域划定指导意见的函》；

6、《山东省国土资源厅关于土地利用总体规划主要指标调整的通知》（鲁国土资发〔2016〕10号）

7、《关于加快推进土地利用总体规划调整完善成果审查报批的通知》（鲁国土资字〔2017〕36号）

四、规划期限与范围

1．规划期限

规划目标年为2020年，规划期限为2006-2020年。

其中，2014年为本次规划调整基准年。

2．规划范围

福山区辖区总面积71067.51公顷，包括清洋街道、福新街道、东厅街道、八角街道、大季家街道、古现街道、福莱山街道、高疃镇、张格庄镇、回里镇、门楼镇，共七个街道、四个镇。

其中烟台市中心城区包括清洋街道、福新街道、福莱山街道；省批乡镇包括东厅街道、高疃镇、门楼镇、八角街道、古现街道。

五、主要任务

鉴于本次规划调整完善工作的规划期限并没有改变，其工作定位为一次“总体稳定、局部微调”的局部修改工作，主要在总量约束条件下，用地布局安排应重点考虑近五年有明确项目需求、亟需发展的区域；重点调整完善耕地和基本农田保护目标，进一步强化耕地和基本农田保护，优化调整土地利用结构和布局；切实落实生态保护任务，促进人口、资源、环境与经济协调发展，促进区域经济可持续发展；推进“三线”划定和“多规合一”，保障稳增长、促改革、调结构、惠民生各项政策措施落地。

第二章区域概况

一、区位条件

福山区位于山东半岛东北部，地处东经121°02′—121°22′，北纬37°14′—37°38′，北临黄海，东、南、西与芝罘区、牟平区、栖霞市、蓬莱市接壤，总面积为710.68平方公里。

福山区东距烟台火车站、烟台港10公里，东南距莱山机场15公里，成为福山区未来发展的重要基础条件，特别是烟台潮水国际机场、烟台西港的建设，为福山区发展提供了很好的外部机遇。

福山区公路交通系统比较发达，沈海高速、荣乌高速、绕城高速横贯区内，国道204、206省道210自北向南，省道802自东向西穿越全境，烟青一级公路自北向南成为其和烟台联系的重要通道。

现在已经开通的胶济铁路（蓝烟铁路）以及正在建设的德龙烟铁路，将大大加强福山区对外联系的便捷度，有利于福山社会经济的发展。

二、自然条件

1．地形地貌条件

福山区地势西、南高，东、北低，由西南向东北倾斜。

主体为低山丘陵，最高点海拔630.4米。

全区山地占32.31％，丘陵占40.19％，平原占21.08％，洼地占1.5％，水域占4.92％。

境内有大小山峰140座，主要山脉有塔顶山，主峰似塔，故名塔顶，海拔630.4米。

狮子山，因形似雄狮而得名，海拔571米。

磁山，海拔528.9米。

2．气候条件

福山区属于暖温带大陆性季风气候，与同纬度内陆地区相比具有雨水适中，空气湿润，气候温和的特点，可谓冬无严寒，夏无酷暑。

全区年平均降水量为651.9毫米，年平均气温11.8℃，年平均相对湿度68%，年平均日照时数2698.4小时，太阳辐射总量年平均值5224.4兆焦耳/平方米，年平均风速内陆地区3～4米/秒，沿海地区4-6米/秒，全区平均无霜期210天。

四季分明，各季天气气候各具特色。

3．水文土壤条件

境内有河流32条，清洋河、大沽夹河穿经腹地，汇流入海。

河流均为山溪性河流，季节性变化很大，洪水期速涨速落，枯水期多数干涸。

福山区有5种土壤类型：

棕壤土类1.67万公顷，占72.7％，肥力一般；褐土类7333公顷，占11.8％；潮土类5866.67公顷，占9.5％，肥力较低；水稻土类286.67公顷，占0.5％，宜种水稻；风砂土类506.67公顷，肥力极低。

三、经济社会条件

福山区下辖清洋街道、福新街道、高疃镇、东厅街道、门楼镇、张格庄镇、回里镇、福莱山街道、古现街道、八角街道、大季家街道。

2014年，全区总人口67万人，其中城镇人口49.2万人，城镇化率73.43%。

福山区是烟台市规划建设的现代化工业市区，近年来不断加快与中心市区的融合，特别是开发区经济社会快速发展，集中培育机械制造、电子信息、特钢制品三大主导产业和汽车、手机、电脑、异氰酸酯及新材料的优势产品集群，主导产业呈集群化、高端化发展趋势。

成为全国重要的汽车工业基地、电子信息产业基地、装备制造基地和异氰酸酯生产基地。

全区以工业项目、吸收外资、产品出口为主，致力发展高新技术产业。

鼓励发展高新技术产业和国家鼓励外商投资的产业。

着力发展新能源汽车、物流、电子信息、精细化工、医药及生物工程、化纤纺织及服装加工、食品、轻工、新材料、旅游等行业，同时加快吸收外资开发第三产业，形成整体产业优势。

鼓励发展投资规模较大的工业生产项目，实行大中小项目并重的原则，着重构筑大工业基地的框架。

着力引进跨国公司，建设跨国公司的研发、制造基地。

2014年，生产总值达到1300亿元，增长13%；实现地方财政收入80多亿元，增长16%。

第三章现行规划实施情况

一、规划实施情况

1．耕地保有量

福山区2014年底耕地面积11661.83公顷，完成了规划期2020年10051.5公顷的耕地保有量任务。

耕地保护有章可循，责任落实到实处。

在确保耕地数量不减少的前提下，全区进一步强化耕地质量管护和生态保护，使耕地质量有所提高，土地生态环境有所改善，全面完成了耕地保护任务。

耕地保护责任目标逐级分解落实，区、乡层层签订耕地保护目标责任书，耕地保护责任到人，到地块。

2．基本农田保护面积

规划2020年基本农田保护面积为6861公顷，2014年基本农田保护面积为6861公顷，完成现行规划基本农田保护任务。

3．园地和林地

（1）规划控制指标

规划到2020年，全区规划园地面积为17101.55公顷，规划林地面积为11156.73公顷。

（2）实施情况

截止2014年底，全区园地和林地面积分别为15981.65公顷和10545.05公顷，园地较规划末期指标少1119.9公顷，林地较规划末期指标少611.68公顷。

4．建设用地

（1）建设用地总规模

规划期内，全区建设用地总规模控制在20245公顷，至2014年全区建设用地总规模18857.89公顷。

与规划目标年相比，建设用地剩余指标为1387.11公顷，未发生倒挂，指标使用进度为93.15%。

根据福山区“十三五”规划，重点打造临港工业园等大型工业园区，剩余建设用地指标显然很紧张。

（2）城乡建设用地

规划期内，城乡建设用地规模控制在15653公顷。

2014年城乡建设用地14915.14公顷，较规划目标少737.86公顷，未发生倒挂。

（3）城镇工矿建设用地

规划期内，城镇工矿用地规模控制在10449.69公顷。

2014年城镇工矿建设用地8372.02公顷，与规划目标年相比，剩余2077.67公顷发展空间，需在进行局部调整，优化城镇工矿建设用地布局的基础上，满足经济社会发展的需要。

（4）交通水利及其他建设用地

规划期内，交通水利及其他建设用地规模控制在4592公顷。

2014年城乡建设用地3862.75公顷，较规划目标年少729.25公顷，未发生倒挂。

（5）新增建设用地

规划期内，全区各类新增建设用地规模控制在6113.53公顷以内，占用农用地规模控制在5566公顷以内，占用耕地规模控制在2586公顷以内。

至2014年，各类新增建设用地规模为3533.38公顷，剩余新增建设用地指标为2580.15公顷；占用农用地规模为3133.54公顷，剩余新增建设用地占用农用地规模为2432.46公顷；占用耕地规模为1681.47公顷，剩余新增建设用地占用耕地规模为1004.53公顷。

（6）人均城镇工矿用地

2020年人均城镇工矿面积分别控制在131平方米以内。

2014年全区城镇人口49.2万人，城镇工矿规模8372.02公顷，人均城镇工矿用地面积为170.16平方米，未实现规划目标，节约集约利用水平相对较低。

说明节约集约利用潜力仍有很大提高空间，今后需要严格执行土地利用总体规划，严格落实土地节约集约利用政策措施，有效遏制城乡建设用地过快扩张，保证土地可持续发展。

5．土地整理复垦开发补充耕地

（1）规划控制指标

规划到2020年，全区通过土地整理复垦开发补充耕地515.5公顷。

（2）实施情况

规划实施期间，全区加大了土地整治工作力度，2006-2014年全区通过整理复垦开发补充耕地527.53公顷，已完成上级下达2020年补充耕地任务的102.33%，很好实现了耕地补充阶段任务。

6．农村建设用地整治挖潜规模

（1）规划控制指标

规划到2020年，全区力争实现农村建设用地整治挖潜930公顷。

（2）实施情况

规划实施期间，山东省人民政府批准福山区城乡建设用地增减挂钩项目5个，拆旧区面积为79.44公顷，复垦增加耕地77.79公顷；无安置区，形成挂钩指标77.79公顷，通过城乡建设用地增减挂钩实施有效地提高了土地集约利用水平，缓解了建设用地供需矛盾。

但是因为城乡增减挂钩涉及资金额度较大，利益群体较多，项目实施时间较长等客观困难，总体进度相对缓慢。

二、土地利用现状、存在的问题及面临的挑战

1．2014年现状分析

2014年，全区土地总面积为71067.51公顷，其中农用地面积为42786.27公顷，占土地总面积60.21%；建设用地面积为19081.76公顷，占土地总面积的26.85%；其他土地9199.48公顷，占土地总面积的12.94%。

农用地中耕地11589.91公顷，占土地总面积的16.31%；园地15873.96公顷，占土地总面积的22.34%；林地10536.51公顷，占土地总面积的14.83%；其他农用地4785.89公顷，占土地总面积的6.73%。

建设用地中城乡建设用地15139.02公顷，占土地总面积的21.30%。

其中城镇用地8152.46公顷，占土地总面积的11.47%，农村居民点用地6591.01公顷，占土地总面积的9.27%，独立工矿用地395.55公顷，占土地总面积的0.56%。

交通水利及其他建设用地3942.74公顷，占土地总面积的5.55%，其中交通水利规模为3559.72公顷，其他建设用地383.02公顷，占土地总面积的0.54%。

其他土地中水域面积2186.91公顷，占土地总面积的3.08%，自然保留地面积7012.57公顷，占土地总面积的12.94%。

2．存在的问题

新一轮土地利用总体规划在科学发展观的指导下，经过不断地修改和完善，已取得较好的成果，但由于各种因素的影响，规划的实施仍存在一定的问题。

首先，在本轮土地利用总体规划编制过程中，规划编制首先考虑的重要因素是项目建设及城市的快速发展，忽视了生态环境建设，缺乏科学性和前瞻性。

其次，规划虽然考虑到未来用地的不确定性，划定了一定范围的有条件建设用地区，使规划具有一定弹性。

但是随着福山区经济格局的变化，规划在实施过程中显示出弹性不足的特点，尤其是近几年发展起来新兴产业、养老服务项目用地需求量大、选址不在规划范围内等现象已经成为其发展瓶颈问题，福山区经济发展步伐也受到一定的限制。

再次，规划实施成效的评价机制不够完善。

在评价土地利用总体规划实施成效的过程中，往往只重数量，缺乏质量上的评价，缺乏有效的公众参与和执法监察机制等。

3．面临的挑战

（1）耕地保护形势更加严峻

随着城市化的进展，耕地数量的减少已经是不可避免的趋势，尤其是中心城区亟需拓展、经济开发区建设、交通水利等重点工程建设等，对耕地产生刚性需求，从补充耕地层面，新增耕地质量的提升在短时间内也难有明显提高。

（2）土地整治力度需要不断加大

在国家实行最严格的耕地保护制度的大背景下，保持耕地数量、质量平衡是保障建设用地的前提和基础。

因此规划期内农用地整理、土地开发与农村居民点整理将成为补充耕地的重要手段。

（3）土地利用结构与布局优化势在必行

随着人口的城镇化，城乡建设用地结构会发生较大的调整，城镇用地比重有较大上升，耕地保护形势更加严峻；在农业用地内部，由于受市场价格的波动影响，耕地与其他农用地之间的结构调整将会频繁进行，对耕地的保护应更加侧重于生产能力保护。

（4）节约集约用地任重道远

随着人口增多和城市化发展，对建设用地需求必然增大，导致土地压力增大。

要实现地方经济的快速增长，突破土地资源瓶颈的制约，必须实行土地节约集约利用。

规划期间建设用地外延空间增长有限，节约集约利用将成为必然选择。

（5）土地生态建设和环境保护任务更加艰巨

规划期内，中心城区拓展、村庄拆并、产业升级等将对福山区生态环境提出较高要求，产生较大压力。

只有进一步加强土地生态建设和环境保护，才能全面推进全区的生态建设。

第四章规划调整完善目标

一、经济社会发展形势分析

1．发展定位

发挥临海、临港和腹地广阔的优势，积极融入半岛蓝色经济区建设，加快与烟台市中心市区的融合，增强城市辐射带动力与综合竞争力；突出经济技术开发区在经济发展中的核心载体地位，进一步提高高新技术产业产值的比重；坚持以工促农，以城带乡，城乡互动，加快城镇化和城乡一体化进程。

规划期内将福山区建设成为环渤海经济圈内的重要生长点，山东省新型工业化、高效农业化、环境优美化的现代外向型滨海工业城市。

2．经济社会可持续发展战略目标

（1）人口与城镇化发展目标

原规划数据库预测2020年全区人口达到78.50万人，城镇人口达到74.93万人，城镇化率为95%。

本轮调整完善在2014年人口基础上，充分考虑原规划数据库以及福山区“十三五”发展规划，对人口重新进行预测，经过预测规划到2020年全区总人口达到102.82万人，城镇人口达到88.24万人，城镇化率达到85.82%。

（2）经济发展目标

规划到2020年，GDP达到2000亿元。

（3）产业发展战略

以科学发展观为指导，立足本身的产业基础，利用国际产业结构重构机遇，通过产业之间和产业内部结构的调整和升级，合理配置社会资源，提高福山区综合经济竞争力；按照“园区化带动工业化、推进城市化、建设新型工业化海滨城市”的总体发展思路，提升城镇化质量；健全城乡产业体系，加强农民参与工业化，促进农村社会转型、农民身份转型，加强城乡统筹，促进空间集聚，实现城乡经济效益、社会效益和生态效益的统一与进步。

调整农业生产结构，建设有特色的现代高效农业基地，提高农业特色产业效益，形成农业产业化。

加强工业的主导地位，大力发展先进制造业，形成机械加工、电子、信息产业等为主的主导产业，加强港口和临港工业、高端产业集聚区的建设。

提高第三产业比重，运用现代经营方式和服务技术改造提高传统第三产业，发展技术含量高、带动能力强的新兴第三产业，把福山区建设成为商贸、高新技术产业集聚地、物流中心。

二、资源环境承载力分析评价

1．土地资源承载力

土地资源承载力分为耕地、建设用地两子系统承载力，通过总体评价分析，由于福山区山地丘陵区较多，土地单位生产力较为低下，整体水平较差。

（1）耕地资源承载力

福山区2014年单位耕地生产力为847.90吨/平方公里，2014年耕地面积为11661.83公顷，粮食产量为9.89万吨，按照人均粮食消费标准430千克/人，得到23万人的粮食供应量，自给率仅为34.33%；规划至2020年，耕地面积将达到14170.97公顷，在“十三五”期间，通过提质改造工程以及耕地保护政策的大力实施，单位耕地生产力将达到1200吨/平方公里，粮食产量将达到17.01万吨，得到39.55万人的粮食供应，自给率达到44.69%。

相比2014年，虽有提高，但粮食安全问题仍然突出，耕地资源承载力明显不足。

随着社会经济水平的不断提高、城镇化进程的不断加快，继续占用耕地的情况将不可避免，保持耕地占补平衡的难度不断加大。

（2）建设用地承载力

根据福山区2014年变更调查数据，福山区2014年现状建设用地规模为18857.89公顷，开发强度为26.53%。

为响应烟台市政府打造宜居型城市的发展政策，按照宜居型城市人均建设用地150平方米的标准测算，可得福山区现状建设用地承载人口数为125万人，远超福山区现状67万人，表明现状建设用地承载情况良好；规划至2020年，建设用地总规模将达到21507.71公顷，可得2020年可承载人口数为143.38万人，仍超过福山区2020年88.50万人，说明福山区建设用地承载力情况较好，能够满足福山区建设宜居城市的建设需求。

2．水资源承载力

福山区处于烟台市东北部区域，仅北部、东北区区域处于沿海地带，从福山区整体来看，虽然拥有烟台市规模最大的门楼水库，但水资源依然相对匮乏，全区水资源量为5.17亿立方米，但人均仅为771.33立方米，不足全国人均总量的1/3，属于资源性缺水地区，水资源短缺成为制约全区经济社会发展的主要制约因素。

规划至2020年，福山区人口将达88.50万人，面对城镇化、工业化、新兴产业的快速发展，福山区水资源将面临更大的挑战。

将门楼水库规划为禁止建设区，一方面是为保护区域生态环境，更是为了保障水资源的合理利用，最大程度满足福山区用水需求。

总之，福山区水资源严重不足，水资源承载力情况不容乐观。

3．环境承载力

福山区生态红线面积为25905.53公顷，占区域总面积的36.45%，在防风固沙、涵养水源、保护生物多样性等方面发挥较大的作用。

将门楼水库规划为禁止建设区，面积为1695.66公顷，门楼水库不仅为福山区提供大量的水资源，并且对调节区域小生态环境、保护生态环境多样性发挥着重大的作用。

三、建设用地适宜性评价

在福山区自然资源禀赋状况的基础上，同时考虑社会经济条件，在参照建筑设计相关标准下，对土地资源的状况进行综合评定，以确定土地的适宜程度区域是否适宜开发建设受多种因素的影响，从自然的角度其主要是多侧重于对地面状况的考虑，如地基承载状况、地形地貌状况、地质环境状况等，这些基础要素都直接影响着建设成本的高低，而社会经济的主要侧重于对区域基础设施、距城市的远近的考虑。

福山区建设用地适宜性评价因子主要从工程地质条件、地质地貌条件、自然生态条件、社会经济条件四个方面选取地基承载力、地形起伏度、地表破碎度、交通便利度、人口毛密度、区域经济发展水平、区域建设用地年增量等14个指标，采用最小累计阻力模型，将福山区划分为适宜建设区、较适宜建设区、限制建设区以及禁止建设区四个建设用地适宜区。

最小累计阻力模型如下所示：

式中Xij为各评价指标阻力系数值；wj为第j项指标基础权重；MCR建为建设用地克服的最小累积阻力值；f为最小累积阻力与生态过程的正相关关系；Dij为从源j到景观单元i的空间距离；Ri为景观单元i对运动过程的阻力系数。

通过对福山区建设用地适宜性进行分区，全区适宜建设区与较适宜建设区规模为31482.91公顷，占福山区辖区总规模的44.30%，其中包括现状建成区17531.24公顷，占福山区现状已建成区的92.97%。

四、规划调整完善目标与指标

1．调整原则

（1）总体稳定、局部微调

坚持《规划》确定的指导原则，规划目标和主要任务基本不变，继续实施《规划》确定的土地分区引导原则、土地整治重大工程和规划实施管理制度。

局部调整完善《规划》，增加耕地保护任务，适度核减基本农田保护任务，优化基本农田和建设用地布局。

（2）应保尽保、量质并重

坚持耕地保护，积极响应国家保障18亿亩耕地数量