科学运用财政政策筑牢粮食安全体系.docx

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科学运用财政政策筑牢粮食安全体系

科学运用财政政策，筑牢粮食安全体系

粮食丰，国家稳。

十八大产生的新的中央领导集体更是把粮食生产提到国家安全层面进行决策部署。

财政部门应当积极作为，进一步发挥财政政策和资金的撬动效应和激励效应，支持发展现代农业，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和农产品有效供给。

本文以湖南**市为例，深入调研了**镇、**镇、**镇等乡镇的粮食生产情况，探讨新时期山区县市发展粮食生产面临的主要困境，分析了存在问题的原因，从财政的角度提出了完善补贴政策、整合资金投入的建议，以供参考。

一、**市粮食生产的基本情况　　

地处湘中的市辖19个镇乡、1个办事处、1个省级经济开发区。

全市总面积1897平方公里，总人口116万。

地貌属山地丘陵区，地处中亚热带湿润季风气候区，具有气候温和、四季分明、雨水集中、无霜期长、严寒期短等特征，适合各种粮食作物的生长。

全市拥有耕地面积52.2万亩，其中水田39.9万亩，旱土12.3万亩。

粮食作物以优质稻、红薯、土豆、优质玉米为主。

粮食播种面积常年保持126万亩左右，粮食产量保持在50万吨上下，连续多年摘取了“全省产粮大县”的桂冠，被列入全国第四批小型农田水利重点县市和全省8个旱涝保收高标准农田建设示范县市。

**市人民政府为确保粮食生产可持续发展，每年都出台了稳定粮食生产、促进现代农业发展的措施办法，将粮食生产工作纳入年度绩效考核内容，建立健全粮食生产工作责任体系，重点从耕地抛荒整治、创建高产示范片、推广应用先进技术等方面着手，推进粮食产业升级转型。

但要实现粮食面积和产量稳步提高、农业增效、农民增收的目标，仍存在潜在难题：

种粮积极性有待进一步提升，种粮效益有待进一步提高，财政的激励补贴政策也有必要进一步整合完善。

二、财政政策激励效应　　

近年来，**市逐步加大了粮食生产投入。

XX年发放粮食直补、综补、良种补贴和双季稻补贴8597万元，安排产粮大县奖励资金1522万元；XX年发放粮食直补、综补、良种补贴和双季稻补贴8506万元，安排产粮大县奖励资金2235万元。

从XX年起，市本级财政预算每年安排1000多万元配套用于粮食生产，并专项安排了农业产业化龙头企业和农村土地承包经营流转扶持资金，对乡镇粮食示范片建设按60元/亩安排工作经费。

各乡镇也逐年增加粮食生产投入在当年财政支出中的比重，保障粮食生产正常经费需求。

如斗笠山镇财政投入50万元扶持资金，以农民专业合作社和种粮大户为依托，完成1000亩连片双季稻和1000亩连片玉米栽培示范片创建工作；**镇挤出近50万元作为双季稻的奖励经费，出台了多项奖励措施，在沙河、梳装、高山、龙井四个村建立了一个集中成片1109亩的双季稻示范片，通过以点带面，在全镇推广双季稻种植，培育种殖大户达20余户。

XX年，涟源市农业实现增加值42.2亿元，粮食生产实现十连增，首次被评为全省粮食生产标兵县市。

三、乡村样本的调查剖析　　

为探索提高农民种粮积极性和粮食综合生产能力的有效途径，**市财政局会同农业部门人员采取入户走访、座谈、查阅资料等方式，对城郊村、常规村、边远山区村各抽取一个样本进行了调查剖析。

**镇山塘村位于该市南部偏远地区，全村293户1346人，均为农业人口，拥有国土面积2040亩，计税耕地839亩，实有耕地860亩，在家务农人员215人；务农人员集中在老年男人和中年以上妇女。

村里有一个种粮大户，通过代耕等方式集中380亩耕地从事水稻种植，XX年发放各类涉粮补贴111719元，按293个农户各户承包的计税耕地数全额发放到各土地承包户，种粮大户只享受了自家承包地的补贴及双季稻补贴。

**镇珠梅村距城区12公里，全村683户，总人口2094人，其中农业人口1987人，拥有国土面积14400亩，有计税耕地1028亩，实有耕地1175亩，属集中连片水稻传统生产区。

刘自文成立了金鹏种植专业合作社，通过流转承包了400亩水田。

种植专业合作社生产粮食以订单农业的方式直销金健米业集团。

XX年该村实际享受粮食补贴资金82000元，粮食综补、良种补贴按农户承包的计税耕地面积补贴到户，双季稻按实际种植面积补贴到种植户。

**经济开发区乌鸡坝村，地处开发区腹地，属市区的城乡结合部，是近年该市项目建设的主战场，全村285户，总人口1660人，全村面积2040亩，原计税耕地526.66亩，征用后实有耕地263亩。

XX年度全村共计发放各种涉粮补贴49558元，发放方式按原承包耕地的计税面积数分发到户。

通过对以上三个样本村的调查了解，我们发现：

首先是制度设计和补贴依据的缺陷导致政策执行存在偏差。

一方面，很多乡镇直接以XX年核定的计税面积和计税常产为补贴依据，这虽然简化了补贴程序，却无形中将“粮补”变为了“地补”，必然导致“非排他性”现象的出现——只要把补贴发放到农户手中，就实现了政策的补偿功能，而不区分农户是否种了粮，这有违粮食补贴政策的初衷；另一方面，在存在土地承包关系的情况下，粮食补贴资金往往由原土地所有人获得，流转后的实际种粮人往往难以享受到政府的相关粮食补贴。

其次是土地预期收益较高和农村社会保障水平较低导致土地流转存在困难。

一方面，伴随着粮食补贴政策的多样化及补贴标准的上升，以及因铁路、公路等基础建设需要，对部分农村耕地、宅基地进行征收的价格比较高，出现“土地溢价”，导致农民对土地的预期收益越来越高，这一定程度上造成了农民闲置土地，而期待获得高额征地收入。

这一现象在城郊村普遍存在。

另一方面，当前农村社会保障程度依然很低，覆盖面有限，造成农村土地仍旧承担着部分生活保障功能。

许多偏远山村外出务工农民缺乏“一技之长”，工作流动性大，收入稳定性差。

这就他们担心担心失业又失地，有的回乡索要原有承包地，有的将原转包给种粮大户的耕地转交自己的亲属耕种，甚至抛荒，引发了许多新的土地流转矛盾和纠纷，也在某种程度上不利于种粮大户和集中连片区的发展。

有一乡镇干部坦言：

“我们很想继续降低抛荒率，但在现在的政策环境和社会环境下，很多农民宁可粗放经营，甚至不惜撂荒弃耕，也不愿将土地流转出去，他们就是想把土地紧紧攥在自己手里，担心以后政策变化时吃亏。

”　　

四、粮食生产和财政补贴存在的困惑及成因　　

综合分析，国家取消农业税，给予农民的各种粮食补贴，在一定程度上减轻了农民负担，却并没有充分调动农民的种粮积极性，甚至还引发了伤农、贱农现象，需引起高度重视。

（一）土地承包责任制缺失。

受历史条件的限制，农民自发以“家庭联产承包责任制”为主要内容的土地革命，只强调农民对集体土地的承包经营的自主权，必然有其缺失所在：

一是不符合现代农业规模化生产发展的需要，特别是在我们这样的丘陵山区，人均耕地少，耕地品质良莠不齐，好田分作几户耕。

二是给耕地安全、粮食生产安全留下了潜在隐患。

XX年起实施《农村土地承包法》只强调农民的经营自主权，弱化了发包人和相关部门的管理权和指导权，种什么，怎么种都由农民作主，大量农药、化肥的使用破坏了耕地质量，单季稻面积的增加弱化了耕地生产能力，连耕地园林化也受法律保护。

三是阻碍了土地流转，虽然法律规定土地在承包期内可以进行流转，但流转权掌握在承包人手中，象我们这样的丘陵地区人均耕地不足一亩，要受让100亩以上的土地，需与20个以上的承包户协商签合同，只要有一户不自愿就流转不了，土地的规模效益无法得到提升。

四是承包土地产生收益不均衡的矛盾将永继存在，“土地承包一定三十年不变”，“承包期内不得调承包地”，“承包土地被依法征地、占用的，有权依法获得相应的补偿”。

赋予农户长期土地使用权后，已“包产到户”的土地的承包经营权也被长期化，集体土地所有权主体被虚无化，导致农户在潜意识中已将自家承包地看作“私有”财产。

土地征用不仅征用了承包人的经营权，同时也征用了集体所有权，只给承包人补偿，不给所有权人补偿，留下了后续隐患。

（二）合理运用财政奖补政策难。

一是基础数据难核实。

第二轮土地承包至今有近XX年了，农村修路等公益事业占地、国家建设项目征用、退耕还林的实施、农民自建房用地等应当引起了土地数量的变化。

XX年我们组织乡镇、村对耕地面积、粮食播种面积进行了全面核实，花了近两个月时间。

从上报的数据来看，也是不十分准确，给准确兑现奖补政策出了基础性难题。

二是兑现奖补政策的力量薄弱，每年的粮食奖补资金的发放时间要求特别紧，程序又较繁杂，因此不能单一由农业主管部门和财政部门的同志来完成，主要只能依靠乡镇干部和村定补干部。

村定补干部出于利益本位主义和选举连任等因素，不可能严格一丝不苟地兑现政策。

三是兑现政策的社会环境复杂。

当前维稳是基层工作的第一要务。

乡、村两级不可能打破沿袭多年的传统方式来兑现奖补政策。

四是政策本身也有需完善的地方。

（三）农民种粮相对效益低。

经核算，种植一亩水稻（单季）的物化成本为460元，不包括人工和抽水抗旱所增加的成本。

一般年份粮食产量一季稻1200斤/亩，双季稻两季产量为1600斤/亩。

按第一轮土地承包时的一般家庭规模5口之家计算，一个劳动力耕种5亩水稻，种中稻扣除物化成本，可收益5800元（稻谷价按135元/　50kg　计算）需时5个月，月平工资1160元；种植双季稻可收益6200元，需时至少7个月，月平工资886元。

当地农民工的工资状况是普工160元/天，吃住人三餐，发一包5元的烟，合计约200元/天；技术工若做包工，除吃住外，至少在300元/天以上；计时工也在260元/天左右。

若通过流转扩大种植规模，土地流转费用一般为500元/亩·年，占土地粮食收益的一半。

若受让100亩土地，需与20个以上的农户谈判协议，费时费工。

水稻如果不成片种植统一田间管理和病虫害防治，生产成本还会有较大的提高。

有村民直言：

“实行粮食补贴政策后，生产资料成本大幅上涨，反而抵消了国家财政补贴带来的收益”。

现在农民种粮的理念是根据自身的实际需要播种，靠种粮赚钱的思想已经消失了。

据调查，在所有农作物种植中，数粮食种植效益最差，而粮食种植效益排名在后的是水稻。

龙塘镇珠梅村刘自文在省粮食局的牵线搭桥下与“金健米业联姻”成立金鹏种植专业合作社。

流转400亩水田成片种植优质稻直销金健米业，试种两年后，深感效益不佳，被迫将其中120亩改种了水果。

（四）耕地综合生产能力堪忧。

近年来，财政对农田水利基本建设的投入额度逐年加大，从三个样本村调查情况看，有两个样本村的实有耕地面积大于原报的计税耕地面积，但综合效益并不乐观：

一是政策资源利用率不高，国土、农业、水务、农业综合开发加上灌区管理部门等在农田基础建设中，各按各的思路进行，不连片、不配套，甚至出现重复建设和浪费现象，整体效益不明显；二是今天建设，明天占用、征用的现象也存在；三是基本农田的保护力度不够，出现了农田保护服从项目建设的现象；四是占补平衡流于形式，农民传谣“房屋进了田，良田上了山”，这是对占补平衡的真实写照；五是农民抛荒现象的出现，影响了土地的肥力。

五、构建粮食安全战略的财政思考　　

XX年中央一号文件提出，“抓紧构建新形势下的国家粮食安全战略，把饭碗牢牢端在自己手上，是治国理政必须长期坚持的基本方针”。

因此，全社会必须从战略高度来重视粮食生产，让现有的耕地释放最大的产能，财政部门应当有所作为。

（一）以基本农田保护为底线做活土地文章。

全面贯彻落实《农村土地承包法》，加强对耕地使用的管理，确保基本农田这条底线。

一是完善财政扶持方式。

对抛荒多年的耕地可出台政策强制无偿流转，对将基本农田用于其他用途的应征收粮食生产补偿基金，专项用于粮食生产。

为缓解农民融资难题，可采取财政贴息或奖补，设立专门的农业担保机构、提供无息贷款等方式对合作社和农民提供金融支持，切实降低农民的融资成本。

二是优化土地流转模式。

开展农村土地承包仲裁规范化建设，建立和完善农村土地承包仲裁日常机构，鼓励种粮大户、种植专业合作社受让流转土地，并完善土地租金、土地入股的价格形成机制。

对流转土地用于粮食生产的，政府可出台政策补贴流转成本。

（二）以提高投入效益为目标整合财政资源。

一是加大资金整合力度。

改变现行涉农资金分部门切块管理的作法，按现代农业发展的要求，对财政涉农项目，特别是农业基础设施和农村公益事业项目，应强化统筹协调，避免多头审批，重复投资和分散投资，尽力归并支出事项，以降低成本，提高资金使用效益。

对新增粮食补贴资金集中用于修建村级水利设施及田间机耕道，完善现代化农业耕作条件，以提高农民种粮的积极性。

二是完善考评体系。

建立健全农业投入效益考评机制，通过引进第三方机构进行考核评估，注重政府投入的科学性、合理性和有效性，防止部门利益捆绑财政资金的现象。

（三）以完善奖补政策为手段推动粮食生产集约化。

要注重发挥政策资金的激励导向作用，集中资金、突出重点，在整合种粮农民直接补贴、良种补贴、农资综合补贴的同时，重点新增对种粮大户、售粮大户和粮食种植专业合作社的奖励，如补贴种粮大户土地流转成本、新技术推广应用等，做到一村一户或一村几户，形成规模效应和示范效应，以此带动粮食的专业化生产，并通过土地制度的变革引领农业产业化转型。

同时，除继续推进粮食最低收低保护价外，为防止“粮贵伤民”现象，可设立“专项商品粮大户奖励基金”，强力推进种植专业合作社的产业化进程，积极探索按粮食实际种植面积和粮食实产量发放补贴方法。

　　（四）以粮食安全战略为根本加大转移支付力度。

我国粮食安全战略已从注重数量转为数量质量并重，并确立了“口粮安全”和“质量安全”两个重点，更加强调粮食生产的可持续性和长期性。

这对财政扶持粮食生产的政策和力度提出了新要求。

一是要加大对粮食主产区的转移支付力度。

目前中央财政虽然实行了一系列诸如产粮大县奖励制度、超级产粮大县奖励制度等，但资金支持力度还远远没有工业项目建设那么多的吸引力，事实上几千万资金对一个山区贫困县市来说，杯水车薪，难以解决太多的基础性问题。

建议完善粮食主产区的利益补偿机制，新设立一些有关改善耕地质量、新增粮食产量之类的转移支付。

二是充分发挥财政转移支付导向作用。

要通过财政转移支付功能，将耕地占用多、项目开发多的地区的财政收入，通过转移支付这根杠杆向粮食主产区转移，实现耕地占补的异地平衡，防止今年开发、三年过后又成荒地的恶性循环，建立形成科学的耕地占补平衡机制。