构建和谐警民关系的硬道理与软实力.docx

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构建和谐警民关系的硬道理与软实力

构建和谐警民关系的硬道理与软实力

作者：

佚名文章来源：

中国公安信息网点击数：

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2011-7-25

构建和谐警民关系的硬道理与软实力

上海市公安局浦东分局副局长石毅君

“民为邦本，本固邦宁”。

和谐警民关系会大大促进公安各项工作的健康发展，反之，就会使公安工作陷入被动，举步维艰。

一、问题的提出与反思

随着科技革命和社会的不断发展，传统封闭的舆论环境被打破，受社会结构多元，人的层次、思想多元等因素影响，因利益格局调整诱发的各类矛盾纷繁复杂，社会价值观出现混乱，人们的价值取向更多倾向于实用主义，各种“人性化”要求越来越多地与公安机关执法的“刚性”相冲突，加上公安机关矛盾纠纷一线处置的工作格局，导致妨碍公务、袭警事件时有发生、屡禁不绝。

据不完全统计，2010年全国公安纪检督察部门共受理侵害民警执法权益案（事）件7719起，处理违法行为人11821名（其中追究刑事责任4338名），甚至还出现了“云南孟连”、“贵州瓮安”、“杨佳事件”等群体性或极端袭警事件，警民关系出现一定程度上的不和谐。

作为“三项建设”任务之一，当前各级公安机关在警民关系建设方面，作了大量的探索和努力，取得了一定成效。

但不可否认的是，警力不足、工作被动、群众满意率低等实际问题，已成为制约警民关系建设的关键，突出表现在：

一是见警率低。

现有按照常住人口配置的警力数与社会治安形势不相适应，客观上造成警力不足。

以浦东为例，社区民警人均管段人口为6000至8000名，传统的社区“串百家门、知百家情”警务模式无法有效开展；南汇划入浦东后，这一问题更为突出。

二是管事率低。

警力构成比例不够协调，基层民警除例行值班、110接处警、日常管理外，还承担了如专项整治、集中行动、紧急增援、安保工作等诸多任务，超负荷的运作状态使得一个民警承担了多个民警的工作量；非警务活动挤占了有限的警力和业务经费，妨碍了打击破案和治安管理工作的开展。

据统计，2010年浦东公安机关共受理110警情仅70万起，其中报警类警情仅占23.85%；民警专注于辖区基层基础工作、治安管理工作和服务群众工作等有效管事率不高。

三是社会评价低。

初级阶段发展快带来的矛盾多，使得公安机关被动地承担了超过自身职权的社会责任。

同时，拆迁等非警务直接对公安机关形象造成损害，并把矛盾焦点转移到民警身上，导致群众对公安机关的不信任甚至对立，一定程度削弱了公安工作的群众基础。

一方面，公安机关为应对社会治安加班加点、疲于奔命；另一方面，基于涉警负面评价和内部确实存在的经费不足、管理不力等衍生的功利性执法、害群之马问题，使得队伍整体形象不佳。

如“杨佳事件”后宣泄式的社会舆论等，某种程度上反映了群众对公安机关抱有的否定和抵触情绪，队伍的艰辛付出难以得到社会的广泛认同。

二、警民关系建设的硬道理

作为和谐社会的建设者和保障者，在实现和谐型社会控制过程中，公安机关必将面临一个困难甚至痛苦的“阵痛期”。

作为合法暴力机关，制度上的设计使得公安机关必然要与不计其数的“群众”发生正面冲突，在主流价值观影响力衰落和执法公信力下降的背景下，部分群众对民警执法的公正性和能力水平不信任，且逐渐泛化为普遍的社会心理，相当一部分人并不把自己的“遭遇”归咎到自己的行为不轨，而会把仇恨的矛头指向执法民警和公安队伍。

同时，按照管理学的“250定律”，这些不满的影响还会波及到受处罚者的近亲属、朋友及周围生活圈子中，公安工作直面的社会矛盾多、社会打击面大，客观上造成具有“厌警”倾向的群体不断增大，这一点必须加以正视并作为我们思考、解决问题的出发点和前提。

（一）警民关系的构建不能超越于现阶段的基本国情。

“经济基础决定上层建筑”，警民关系由一定的社会经济基础决定并受特定时期政治法律制度的影响，警民关系的内涵和外延始终在不断发展、变化。

改革开放30年，中国社会发生了翻天覆地的变化，公安工作量更大、面更广、面对的治安形势更加复杂。

在这一背景下，新时期的警民关系构建必须力戒两个误区：

一是忽视社会背景发生的巨大变化，致力于将警民关系恢复到上世纪中叶的简单回归，突出表现为：

“四有四必”等过高承诺，警力、精力投向转移到满足公众“非警务”服务需求上去；二是超越现阶段的基本国情和社会发展规律去追求警民关系和谐，具体表现为：

将执法“让群众满意”误读为“人人满意”，“打不还手、骂不还口”等，刻意追求“满意度”。

发展是一个过程,包括群众的素质、价值观、人文背景等执法环境，不是一朝一夕就能改善的。

任何脱离现阶段的基本国情，以牺牲公正执法、依法办事为代价换取警民关系的“和谐”都是不可取的，也不符合科学发展的方向，比如新加坡保留的鞭刑并不妨碍其成为世界上最文明的国家之一。

在接轨先进执法理念的同时,

要坚持初级阶段的理论和路线，不被超越阶段的论调所惑，力争做到信念坚定不动摇、沉着冷静不懈怠、头脑清醒不折腾。

（二）警民关系的构建必须立足于公安本职工作。

做好本职工作是拓展一切外向关系的基本出发点。

孟建柱同志指出，“公安机关的基本活动是执法活动，公安民警的基本行为是执法行为。

”公安机关作为政府职能部门之一，维护社会治安、打击违法犯罪、为人民群众提供安全保障是主业，这是公众评价公安机关工作情况的评判依据和基础。

在利益格局变动、治安形势复杂、控制机制残缺、社会焦虑弥漫的执法背景下，警民关系的破题必须立足本职，比如界定110接处警范围等。

在确保依法行政、依法办事的主导地位前提下，下大力气减少、杜绝行政干扰和非警务活动，切实解决人民群众反映强烈的社会治安问题，及时有效地打击违法犯罪，保护公民的人身、财产不受侵犯，认真履行好治安管理、交通管理、刑事侦查和犯罪控制等职责，并在出入境、户政等窗口服务领域，在法律许可的范围内完善“便民、利民”举措，从而避免不切实际的“空洞口号”引起的人心涣散、队伍内部和社会导向的混乱，避免在总体警力紧张的情况下反而出现警力浪费，避免警民关系建设具体措施的出台从“一管就死”的极端转向“一放就乱”。

（三）警民关系的构建必须坚持与时俱进的发展理念。

公安机关代表的社会整体利益一元，与不同成员和利益群体判断和认识多元相比，中间有着天然的隔阂和距离。

随着中间阶层的发展壮大，人们受教育水平越来越高，价值取向和个性化要求趋于多元，靠传统的方法去赢得民心越来越难，警民关系构建必须有与时俱进的新内涵，需要把握：

冲突的阶段性，公安机关过去是“刀把子”，现在还要起到社会矛盾的“减压阀”、“缓冲器”和社会经济发展“助推器”作用，警民冲突作为社会矛盾的一个缩影，是阶段性特征在治安领域的正常反映。

建设的长期性，“良好的警民关系绝非一日之功”，社会现实决定了警民关系和谐不会超越社会关系的和谐，目前大多数群众仍处于知道其权利但不知道如何去行使权利的“觉醒”阶段，个体的独立性、选择性、多变性和差异性决定了单靠“运动式、突击式建设”治标不治本。

手段的多样性，针对民警入户难、与群众见面难、沟通难、取得群众支持理解难等警民关系建设新问题，需要在扬弃传统经验基础上，拓展新的技术手段和沟通渠道，比如通过防范信息短信提醒、网络论坛警情通报、网上社区警务等新形式，在职责范围内把握每个机会，充分释放出善意。

同时，杜绝“一窝蜂式”的“经验推广”，使得每个辖区都能结合自身特点，根据自身实际决定警民关系建设的投入与运作。

工作的重点性，严格履行法律赋予的权利和职责，全力做好本职工作；减少“走家串户”等常规动作，正确处理好“为民”和“扰民”之间的关系；创新动作要充分考虑时代变化和民众需求，切合实际。

三、警民关系建设的软实力

与经济、军事等硬力量相比，软实力（soft

power）更多地体现为一种精神上的影响力和感召力。

就公安机关自身而言，新时期警民关系建设的重点在于加快自身转型和政策调整，进一步巩固和扩大群众基础，最大限度地靠提升群众的安全感来获取民心，在民心中建立起自己的软实力。

（一）队伍的凝聚力

1、环境安全感。

“内因决定外因”，警民关系良性互动的前提是解决民警自身安全感问题。

心理学研究表明，人在长期或强大的压力状态下，极易产生愤怒、焦虑、压抑、无助等不良情绪。

公安工作量大、繁琐、常规，复杂的执法环境与严厉的责任追究，以及看上级眼色行事而没有一套明确的行事规则或规则得不到遵从，势必导致民警思想顾虑多、缺乏安全感。

在这样的心理压力下，让民警发挥主观能动性和积极性，去构建和谐警民关系只能是“美丽的神话”。

当务之急是抓紧对已有法律法规的梳理细化，制定出台一套简洁规范、切合执法实际、具有可操作性的执法规则，并明确在遵从规则下出现的执法过错由所在公安机关承担责任，切实解决民警的后顾之忧。

2、队伍感召力。

在队伍建设和管理中，领导的信任至关重要，要多与民警交流沟通，注重民警间的团结，努力为民警营造一个鼓励创新、共担责任、允许失败、宽容失误、相互支持、配合默契的良好工作氛围。

同时，落实从优待警措施，尤其是考虑年轻同志的现实困难，变福利待遇上的“锦上添花”为“雪中送炭”，进一步增强民警对单位和组织的感激、认同和归属感。

此外，对偶尔出点差错的民警，只要不是明显故意的过错，就应本着保护民警的精神，为民警尤其是基层一线民警减负减压，该承担责任的，切实承担起责任；对民警有明显过失或错误的，应按照有关规定严肃处理，但同时要坚持“给条出路”原则，使民警既感受到法律法规的威严，又能体会到组织的关心和爱护。

3、民警创造力。

一个明确规则的保护和内部平等和谐的环境下，领导带头示范对激发民警的创造力至关重要。

特别是各基层单位领导一定要纠正重表不重里、急功近利的“政绩观”，摆正位子、放下身子，变“给我上”为“跟我上”，解决“机关化”的不良倾向。

打破无原则、无尺度的“论资排辈”、“轮流先进”的“绩效考评”，变考评激励上的“还债”为“感恩”，使基层民警尤其是主力民警得到公平的评价和回报。

通过自上而下、自下而上等各种形式的大讨论，问计于警，倾听基层民警的声音，在讨论过程中了解基层真实想法，并使基层民警了解上级想法，从而统一认识、增进互信。

充分相信民警的能力，灵活放权，用人之长，避其之短，使民警切实感受“有用武之地”，进而产生自信心、荣誉感和责任感，激发民警的创造力。

（二）治安的掌控力

1、明确的工作目标。

西方实践表明，犯罪只与社会环境存在必然联系。

在“三期”大背景和案件持续上升的客观趋势下，公安机关努力改变的只能是其上升的幅度和弧度，通过科学的社会治安评估体系，还原社会治安真实面目和了解民众的真正需求，使公安机关的政策、措施与民众需求有效结合，进而统一、明确、规范我们工作的“自我定位”：

应该管什么、不该管什么，应该做什么、不该做什么。

2、完善的执法结构。

针对传统结构政出多门、部门之间责任不清、出现问题后互相推诿及对民众需求敏感性不高、响应速度慢的情况，借鉴新一轮政府机构“大部制”改革的有效做法，通过自上而下裁减相同或相似的机构，加快转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。

3、丰富的联动资源。

正如原公安部发言人武和平所言：

“公安政法机关是社会秩序维护的最后一道屏障，面对人民内部矛盾绝不能首当其冲”。

公安机关赢得民心，在快速响应群众报警需求的同时，更重要的是依托其他职能部门帮助群众切实解决问题。

具体而言，一要靠地方党政部门的推动力，推动落实社会治安综合治理；二要靠政府职能部门的合成力，完善社会治安的前端管理；三要靠居（村）委等基层组织的支撑力。

比如建立健全110社会管理服务联动机制，由110指挥中心按照“统一接警、分别处警”原则，指令司法、社保、卫生、市政、城管等社会服务联动单位和社会公益部门人员赶到现场解决群众报警求助等。

4、足够的办事效率。

秉承“在违法犯罪面前，警察暴力特征越明显，群众的安全感越强”的理念，进一步完善常态严打工作机制，进一步加大对突出治安问题的攻坚力度，进一步强化日常治安管理，实现突出问题专项治理、普遍问题综合治理、疑难问题政策治理，从群众最担心的、感觉最不安全的时段、地域防起，从对群众危害大、最影响老百姓直觉治安感受的案件破起，通过提升执法效率，切实增强群众的安全感。

同时，通过对本职范围内行政审批事项的梳理，进一步完善“提速”措施，尽可能简化审批程序、改善流转方式、压缩审批时限等，改变审批时限上“临界操作”习惯，提速增效；并按照“归口受理—内部循环—一口反馈”要求，提高群众办事一次办结率。

5、坚实的群众基础。

处理好执法手段与目的的关系，对待弱势群体以及未成年人初犯、偶犯等一般违法人员，正确运用宽严相济的刑事司法理念，充分考虑违法行为人的主观恶性和具体情节，做到重中有轻、轻中有重；对由于前置管理缺陷造成的违法，比如因公共停车场地稀缺导致的“乱停车”等，改变“以罚代管、为罚而罚”等功利性做法，在规范执法的前提下尽可能缩小打击对立面，“向中间靠拢”，争取更多支持。

（三）执法的公信力

1、公正的执法。

这是塑造警察形象的基础和根本途径。

在依法治国的基本方略下，以公平和正义为核心价值，坚持平等执法，绝不允许“法外之民”等特殊群体存在，解决“同罪不同罚”导致的失信问题。

通过法制宣传和执法互动，使警民在“有法必依、执法必严、违法必究”上达成共识，构建起公正、高效、权威的法律治理社会冲突机制。

2、透明的制度。

透明度决定公信度，群众的信任是警民关系的生命力所在。

公安机关传统的单向性、命令式执法背后的逻辑必然是群众的消极对抗。

在群众民主和法治意识不断增强的趋势下，通过警务决策公开、执法过程公开、网上办事公开等，保障公众知情权，减少工作阻力。

3、畅通的渠道。

实践证明，一些藏着、捂着的做法并不有利于问题的解决，往往会使“小事捂大、大事捂炸”。

为此，应当树立“现在麻烦了、以后就会简单，现在简单了、以后就会麻烦”的理念，主动跨前一步，由某一部门比如政工、纪检或信访等部门牵头，不限对象、不限内容、不拘形式，与人民群众就执法实践、警务议题等实时互动交流，全过程公开，随时接受群众对公安机关执法、管理、服务等反映问题和提出建议，减少一些无谓的误解与冲突。

（四）形象的传播力

1、直觉感。

公安机关在人民群众心目中的形象如何，不外乎三种渠道：

切身体会、口头转述和舆论评价。

大多数群众对公安机关、民警之所以产生偏见，一个重要原因是他们对公安机关职责和客观存在的困难不够了解。

为此，要进一步把公安机关背后隐性的工作转变为显性的东西：

向社会客观反映治安形势的严峻、公安机关巨大的工作量、民警工作任务的危险和艰巨等，争取群众的支持和谅解。

同时，进一步推动警力下沉，使更多地警力走上街面、深入社区，提高街面、社区见警率和熟悉率，切实提升老百姓的直觉感受：

随处可见的警察在为社会治安稳定不断作出的努力与付出。

2、影响力。

适应先进文化的发展方向，重建内含先进思维的话语体系，比如公安宣传导向从务虚转向务实，由大而全到小而精，减少或杜绝口号式的宣传、集会式的活动，通过每个民警日常警务中的每件小事去体现，使群众了解我们在想什么、我们在做什么、我们是怎么做的，引导群众自觉修正一些不恰当的看法、观念。

同时，针对网络媒体公安“正面形象”太弱的问题，主动引导，如浦东分局自发成立的互联网特别巡察队等；针对涉警不实报道，要保持与媒体尤其是网络媒体的良好合作关系，给予合理打压。

如果做对了，在“聚光灯”下要顶得住压力，戒绝“息事宁人”的简单做法，尽力减少不实报道产生的负面效应；针对不利于公安形象的涉警负面舆论，及时查清事实，及时采取措施，以每一次负面舆情为切入口，倒逼我们去正视、解决一些制约瓶颈和执法薄弱环节，促使公安机关确立新的“战略思维”转入下一发展阶段，并充分体现公安机关“公正、客观、负责和知错即改”的正面形象。

3、号召力。

成功警务一个重要标志就是组织的加强和公众的参与。

公安机关也要准确把握舆论导向，通过拓展内部民主和社会民主，注重平等讨论和直接对话，以提高自身影响力为基点，通过与公众双向互动参与，引导人们培养解读媒介信息的正确视角，提高自身在公众中的号召力。

在动员群众时，弱化公权力的色彩，发挥机构、社团、社区、媒体等“第三方力量”评价的“放大器”作用，善于把我们的执法管理目标转化为民众对具体问题的看法和解决问题的政策，比如当前棘手的“小新疆”、“两怀妇女”、赌博机、犬类管理等难点问题。

此外，把握每一个可以说话的机会，放大某个积极的“点”，通过一些“急、难、险”事的处置和关键时期的舆情引导，同媒体、当事人和群众等“广交朋友”，把一些“小事情”做成“大文章”。