移动通信基础设施规划与建设的探讨.docx

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移动通信基础设施规划与建设的探讨

关于合肥市移动通信基础设施规划与建设的探讨

随着我国3G通信网络基站部署的全面铺开,能否在充分利用现有移动通信资源的同时，对移动通信网络基站大规模的建设实行有效的统筹管理，为移动通信的发展提供持续的动力，已引起了相关部门的关注。

一、现状存在的问题

1、基站及传输节点机房建设缺乏法律上的支持

目前，我国法律对于基站建设管理仅有个别原则性的规定，但从具体的管理状况来看，基站从选址到维护的整个过程都缺少必要的法律规范指引，有关政府职能部门对其也少有指导和管理，更没有对基站颁发相关的许可或认定文书。

基站完全由企业自行选址建设，导致社会和公众对基站选址和建设的合法性产生了质疑。

由于基站的选址建设合法性不足，且基站选址建设多在商业或居民的集中地段，因此受到居民和其他相关方面的阻碍也很多，严重影响了运营商网络建设的进度和服务质量。

由于国家和地方两级均未对基站验收及颁发合法证明作出规定，合肥市的基站在设立后基本上是由各企业自主检验的，除在频率占用方面外，也没有相关政府部门颁发的合法证照。

这不仅成为了少数民众质疑、攻击基站建设的借口，而且也为政府有关部门保护基站，维护广大人民群众的通信权益带来了障碍。

当地基层政府、公安机关虽支持运营商为当地提供移动通信服务，但由于基站没有合法证照，因此也担心架设基站的合法性不足，在处理有关破坏基站行为时不够果断，没有追究肇事人员的法律责任，导致法律所规定的对于公用电信设施的各项保障措施难以实现。

2、移动通信基站及传输节点机房建设程序不明

合肥的老城区房屋密集，无线电波传播环境复杂，电信运营商要实现无线网络无缝覆盖就必须在各类建筑上架设大量基站，以保证各位置信号畅通。

而要架设这些基站，又必须租用各类业主的房屋及地面用于建设机房及竖立发射天线。

虽然我国电信条例原则上规定基础电信业务经营商在履行通知及支付使用费义务后即可在民用建筑上附设基站，但对于通知的程序、使用费的标准以及拒绝基站架设的后果均无具体规定，而地方上也没有相应的补充规定。

规定上的缺失给电信运营商的基站架设带来了很大困难，当电信运营商向有关业主发出基站选址通知时，房屋业主或是不予理会，或是提出很高的费用要求。

移动通信基站性质上是构筑物，但其架设要求较为特殊:

点多分布广、架设地点高、使用面积小，一般是通过租用或购买现成商业楼宇或住宅进行附设来实现。

然而，无论是在国家还是地方，对这类附设于大型建筑物上极小部分的公用设施，造成房屋用途改变和相关城市规划变更的情况，并没有适用的法律法规，造成移动运营商在为各基站办理相关报建手续时往往无从入手。

而且，由于前述的基站发展规划没有列入城市总体规划、城市公用设施建设等原因，规划、建设部门在审批此类建设申报时也存在实际难度。

另一方面，对于数量多、功率小、占用面积有限的基站来说，是否需要申领建设工程许可证，是否属于环境影响评价豁免范围，国家和地方的法律法规均不明确。

正是由于以上审批程序不够明确，导致电信运营商在基站架设中甚至无法通过正常渠道获取有关行政许可，这使得社会上部分民众对基站合法性产生了质疑，使电信运营商在处理基站纠纷时较为被动。

3、移动通信基站及传输节点机房缺乏统筹规划，各企业无序竞争造成资源的浪费和城市空间分割破坏

由于电信体制的改革，通信管理部门已丧失行政管理职能，不能统筹各电信企业需求编制发展规划并对基站建设进行统筹管理，目前的基站和传输机房建设规划基本上是由各企业按照自己的需求自行制定的，无法纳入全市国民经济和社会发展规划及城市总体规划。

这在导致基站规划与城市整体规划、区域规划出现脱节的同时，还造成临近居民群众对移动基站建设产生种种质疑，政府各部门在其管辖范围内涉及基站建设相关问题时，也难以给予通信企业足够的认同和支持。

二、解决问题的思路

1．促进地方法律法规建设，营造良好的区域建设环境

《物权法》第八十八条：

“不动产权利人因建造、修缮建筑物以及铺设电线、电缆、水管、暖气和煤气管线等必须利用相邻土地、建筑物的，该土地、建筑物的权利人应当提供必要的便利。

”这条规定，其含义是指不动产权利人非经过邻人的土地、建筑物不能安设电线、电缆、水管、煤气管等管线，而此管线系社会公众所必需，则该不动产权利人有权通过邻人的土地或者建筑物安设，但应选择损害最小的处所及方法安设，如果仍有损害的，应支付补偿金。

这就是说，通信运营企业为了公众利益，在小区设置移动基站，小区居民应尽配合义务，提供必要的便利。

《物权法》第七十七条：

“业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。

业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意。

”所指的“经营性用房”，是指将居民住宅改变为歌厅、餐厅、加工场等，使城市建设规划中原本用于民用的房屋改为商用。

但是，移动基站设置在居民小区内，将“居民住宅”改变为“通信机房”的性质,与“居民住宅”改变为“经营性用房”的性质是完全不同的。

1992年《邮电部、建设部关于在城市建设中进一步搞好通信设施及管线配套建设的联合通告》中明确：

“城市通信建设及室外通信管线配套建设，均应纳入城市规划。

”因此在小区架设移动基站与小区居民之间的关系不属于擅自架设或者擅自改变房屋用途的行为，而是属于公用电信设施与居民之间的“相邻关系”的法律关系。

国务院颁发的《物业管理条例》第五十二条：

“供水、供电、供气、供热、通讯、有线电视等单位，应当依法承担物业管理区域内相关管线和设施维修、养护的责任。

”这里并没有规定通信运营企业在建设公用电信设施时，必须经业主委员会和物业管理企业同意，是因为这种建设、维修和养护行为，本身就是出于社会公共利益的需要。

《中华人民共和国电信条例》第四十七条：

“基础电信业务经营者可以在民用建筑物上附挂电信线路或者设置小型天线、移动通信移动基站等公用电信设施，但是应当事先通知建筑物产权人或者使用人，并按照省、自治区、直辖市人民政府规定的标准向该建筑物的产权人或者其他权利人支付使用费。

”这条规定旨在让移动通信运营企业负有依法向社会大众提供电信普及服务的责任，因为移动基站具有公用设施的属性,赋予基础电信企业“事先通知”和“适当补偿”的行为，应视为行政法规赋予电信企业公权力。

《中华人民共和国城乡规划法》第二十九条：

“城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。

镇的建设和发展，应当结合农村经济社会发展和产业结构调整，优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设，为周边农村提供服务。

”这条规定明确了在城乡规划方案中通信设施作为必须的基础设施进行设置。

移动通信网络已经成为城市经济发展与构建和谐社会的基础设施，已经深入产业发展、商业消费、民生服务、政务管理等各个领域，并且作为城市公共安全体系中的重要支撑手段，在防灾救灾、组织大型社会公共活动中发挥着重要的保障作用，一些地方政府高度重移动通信建设工作，颁布实施了有关地方性法规。

（1）上海市政府于2001年7月5日颁布了《上海市公用移动通信移动基站设置管理办法》，这是全国第一个关于移动通信移动基站设置和管理的政府规章。

这一政府规章出台，有力地维护了移动通信用户、业务经营者和社会公众的权益，对移动通信运营企业如何依法加强移动通信移动基站的管理，依法保障移动基站的安全，促进移动通信业的健康发展，具有十分重要的意义。

（2）佛山市2007年也出台了《佛山市公用移的意见，推进室外移动基站共天馈系统技术的研究,完成了建设与运营管理研究，联合草拟了《佛山市基础电信运营商移动基站建设合作协议》等。

2、由政府有关部门主导和协调，将移动基站纳入城市规划。

随着移动通快速发展，移动通信运营商将展开更大规模的移动通信网络建设，由政府有关部门主导和协调，前瞻性的做好移动通信建设的规划，将造就良好的通信环境，提升信息化应用水平、加快经济发展、构建和谐社会、改善人民生活均具有十分重要的意义。

目前，在城镇的规划和建设中，往往没有考虑到移动通信的规划建设，使移动通信基站的布点及配套、通信管道建设处于被动局面，这种情况长期下去，必将导致：

1．各移动通信运营商只能自行解决问题，既造成国家资源浪费，又易产生与规划建设不协调；2．各移动通信运营商的规划建设容易与规划建设部门的思路产生矛盾，出现问题得不到有效的解决。

要从根本上解决移动基站选址的问题，较为彻底的办法就是将移动基站纳入城市规划，移动运营企业将近期、中期、远期的移动基站规划报给规划部门，由规划部门纳入城市的总体规划，预留移动基站的建设场地，规划部门根据的建设进度分期予以审批。

3、加强与业主的沟通，消除电磁辐射误解。

法律是处理和通信基站建设与业主之间关系的准则，是建设和谐社会的基础。

但是，单纯依靠法律不能实现和谐社会，单纯依靠法律也不能完全解决移动基站建设中的问题。

移动运营企业在建设移动基站时，除了切实负起社会责任，保护环境，保障公众健康，履行相关手续的同时，应当发大力气消除人们对移动基站的误解（比如，有辐射等）。

移动通信运营商和媒体共同做好沟通工作，正确、科学地宣传无线通信知识，消除群众的误解。

4、走移动基站建设的集约（共享）化道路和景观化方案

大量移动通信工程建设，使得楼顶、公园、古迹纷纷竖立了众多的基站天线，带来了不少负面问题，主要有：

市区建筑物顶部天线林立，特别是密集城区，显得杂乱无章，据统计，北京市区建筑物顶部天线有上万个，影响了视觉环境，各地对城市环境景观的要求越来越高，很多大城市已经提出了整顿建筑物顶部环境的建议。

尽管移动基站电磁辐射设计能满足国家标准规定的公众辐射要求，但天线裸露在建筑物顶部，依然会给越来越注重“绿色环保”的居民带来一种不安全感，导致他们对无线电波产生抵触甚至抗争，从而增加了无线网络建设的难度，室外通信设施的不安全因素等。

移动基站建设方案，以建设“生态城市”、“美化环境”的目标，要结合社会环境的具体要求，尤其社会公益设施（如交通路灯、园林绿化等）共建，成为资源节约型、环境友好型的通信设施。

目前移动通信基站重复性建设日趋严重，有统计资料表明，中国移动和中国联通所建移动通信基站已超过30万个，两公司的铁塔常是并肩而立，浪费了大量钢材和土地。

如果1/3共建共用，便可以节省资金300亿元。

这些基站共占用了约3000万平方米的土地，超过澳门特别行政区的总面积（23.6平方公里）。

中国3G网络建设估计还需要30万个基站，怎么办？

走移动基站设施建设的集约（共享）化道路和景观化方案。

工业和信息化部《关于推进电信基础设施共建共享的紧急通知》对于通信基础设施等已明确要求共建共享，移动基站设施共享建设有利于：

环境保护需要、社会和谐需要、资源保护需要、建设成本需要等，到达能源节约、保护生态环境，增强竞争力，实现可持续稳定地发展。

随着3G建设帷幕的拉开，移动基站建设向集约化和景观化方向发展已经成为趋势。

移动基站集约化,就是将若干通信运营商的某些移动通信网络的室外基站及其室内覆盖系统集中在一起建设,实现资源共享、统一覆盖的一种基站建设模式。

天线景观化没有规定的模式和方法，可随着环境的改变而采取灵活的方式，但其根本的目的是将天线融入到其所在的环境中去。

5、加快建站新技术研究，并积极采用

随着人们对健康和环保越来越关注，这使得移动通信运营商寻找合适的站址变得越来越困难，建设成本也急剧升高。

因此需要加快移动基站建设新技术开发，改变传统普通移动基站加直放站的建站模式，适应容量大、易网规网优、安装简便、接收和发射衰减低、覆盖成本低等要求的网络发展新形势，满足通信设施一体化结构、稳定可靠、无需建设机房、电源架、铁塔、空调等特点的各种环境新要求等。

如，已正在试用的“软移动基站”、“一体化GSM室外无线基站”等新的建站模式。

三、具体措施建议

1、编制完善相关规划

各通信运营单位应当根据本市城市总体规划的要求和本市移动通信行业的发展需要及资源共享、合理布局的原则，与规划部门协调编制本市移动网络基站发展专项规划，并报市政府批准后实施。

规划文本应满足以下要求：

1、组织编制基站发展专项规划时，应当听取经营者和环保、国土资源等部门的意见。

2、基站布局应当根据基站发展专项规划和通信服务的需要，确定无线电覆盖范围，并达到国家通信行业的服务质量标准。

⑶、新建基站选址应当符合城市市容景观的要求；新建基站在居住区选址的，应当优先考虑设置在非居住建筑物上，或尽量采用微蜂窝、室内分布系统。

2、合理安排年度建设计划

各通信运营单位应当根据基站发展专项规划、布局和选址要求，在每年年底前提出下年度基站设置计划，报市主管部门。

各通信运营单位提出的年度基站设置计划中，基站布局或选址与其他通信运营单位的基站位置有重复的，市主管予以协调安排，采用电磁兼容等技术措施，共用同一基站资源，避免重复设置，不能共用同一位置基站资源的，应另行选址。

在城市公共设施设置基站的，经营者不得通过与管理单位签订排他性协议等方式独占基站场地。

3、基站选址方式

（1）老城区内新建基站

各通信运营单位在现状民用建筑物上设置基站的，应当向该建筑物产权人或者其他权利人支付使用费。

使用费由经营者与该建筑物产权人或者其他权利人协商确定。

建议各通信运营单位应当会同环保、消防等部门委托无线电监测、电磁辐射环境测试等有关技术部门对该站的发射功率、电磁辐射水平等项目进行验收。

经验收合格后申领临时规划许可证后，方可投入运营。

（2）老城区改造及新城区新建基站

建议依据全市总体规划及通信专项规划由各通信运营单位参与制定地块改造通信规划，将基站建设要求列入地块改造出让条件，落实基站用地及通信覆盖要求。

基站建设前应完善相关审批及验收手续后，方可投入运营。

（3）原有基站的确认

建议各通信运营单位将现状通信基站情况汇总，统一报主管部门审查，市规划、环保、物价、房产、土地、公安、市容等部门应当按照各自职责，协同做好本市基站的确认工作，补办相关审批手续，确保现状基站的合法地位。

4、总结经验形成制度

建议在总结实际经验并对市场充分调研的基础上，结合其他城市的成功经验，拟定合肥市通信基站管理规定，以规范未来合肥市通信设施建设，确立相关的法律依据。