杭州都市圈地方政府合作机制研究.docx
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杭州都市圈地方政府合作机制研究
杭州都市圈地方政府合作机制研究
摘要：
在区域合作成为世界潮流的大环境下，我国的地方政府也进行着积极的合作。
杭州都市圈作为其中产物之一，短短几年内发展到了令人惊叹的高度。
地方政府功不可没。
但是，在发展的背后必然是有着一些问题瑕疵的。
本文运用理论结合实际的论证方法，发现了存在于杭州都市圈中地方政府合作的一些问题。
问题主要有地方政府之间权力与发展的不平衡、不合理的绩效考核和法律法规不够完善等。
然后通过对问题的分析，得出了造成这些问题的原因。
其中包括条块分割的行政管理体制、地方政府落后的思想观念和不健全的工作机制等。
最后，针对问题与原因，提出了统一地方政府思想认识、完善地方政府合作的制度与组织的建设和形成完善的法律制度等对策。
关键字：
杭州都市圈地方政府合作区域合作
ThestudyofthelocalgovernmentcooperationmechanismsinHangzhoumetropolitan
Abstract:
Asforregionalcooperationintheworldtrendoftheenvironment,thelocalgovernmentofourcountryisalsoapositivecooperation.AstheproductofthemetropolisofHangzhou,itcostjustafewyearstoastunningheight.Localgovernmentsplayanimportantrole.However,behindthedevelopmentisboundtohavesomedefects.Thispaperusesthecombinationoftheoryandpracticeofthemethodofdemonstration,foundsomeproblemsinthelocalgovernmentofHangzhoumetropolitanareaincooperation.Themainproblemswiththelocalgovernmentareimbalanceofthedevelopmentandpower,unreasonableperformanceappraisalandthelackoflawsandregulations.Thenthroughtheanalysisoftheproblem,leadtothecausesoftheseproblems.Includingthecompartmentalizationoftheadministrativesystem,thelocalgovernment’sbackwardideasandsoundworkingmechanism.Finally,aimingattheproblemsandcauses,andputforwardaunifiedlocalgovernmentidea,perfecttheconstructionofsystemandorganizationoflocalgovernmentcooperationandtheformationoflegalsystemandperfectcountermeasures.
Keywords:
HangzhoumetropolitanareaLocalgovernmentcooperationRegionalcooperation
一、导论
（一）研究背景
随着改革开放的稳步进行，中国不仅改革的经济，同时也开放了思想。
就地方政府来说，已经由以前的相互竞争，甚至是恶性竞争，慢慢转变为了地方政府之间的合作。
地方政府发现，一味的竞争或许能在短时间内提高本地区的经济发展。
但是长远来看，地方政府的合作不仅能给他们带来更大的经济效益，还会带动其他方方面面的进步。
因此，地方政府合作已经成为当下的一大趋势。
而都市圈就是地方政府合作的一种主要表现形式，也是现在较为流行的一种形式。
它以一个城市为核心，带动周边城市，共同发展，共同进步。
都市圈能够合理的分配区域的资源，提高各方面的效率，改善区域的产业分布，提高地方政府的能力。
在我国，已经有十几个都市圈的存在，其中长三角都市圈，珠三角都市圈以及京津翼都市圈不管是经济总量还是发展规模，在全国都是起着模范带头作用的。
杭州都市圈就是在这样一个潮流中产生的。
虽然杭州都市圈的起步较晚，但是由于其丰富的经济基础以及较快的经济发展速度，同时借鉴其他的都市圈的模式，吸取他们的经验，使得杭州都市圈的发展异常的迅速。
（二）研究意义
对于都市圈的研究，以往的论文大多都是针对较为成熟完善的长三角都市圈，，珠三角都市圈等进行的论述与问题的探讨。
本文对相对来说新兴的杭州都市圈进行研究，更能够抓住地方政府合作的本质与都市圈的核心内容。
虽然杭州都市圈的发展比较迅速，但其发展的背后还是藏着许多的问题。
既有一些历史原因阻碍着当地的发展，也有地方政府合作机制的不健全造成工作进行上的问题。
对杭州都市圈地方政府的研究，理论结合实例，能够准确的发现问题所在，从而提出相应的对策建议，使得杭州都市圈更加快速有序的发展。
（三）研究方法
1.文献研究法
本文通过对国内外的大量文献进行查找阅读，研究其核心的内容与思想。
对其他文献的参考，会对自己的论文有所启发，从不同的角度思考自己论文的观点与结构。
2.理论分析法
本文的框架结构以及思维逻辑都是基于一定的理论基础，在这个基础之上进行的问题探索与分析。
3.案例分析法
本文以杭州都市圈为例，在理论的基础上，分析都市圈地方政府之间的一系列问题，并给出一些可行性的建议。
从实际出发探讨地方政府的合作机制，不会出现内容空洞的现象。
（四）基本概念的界定
1.地方政府合作的概念
我理解的地方政府是，中央政府为了加强对各个地方的管辖而设置的用于处理地方事务的地方机构。
而对合作的界定是，为了达成共同的目的，从而进行的一系列的活动。
将两个概念结合一下，就能得出对地方政府合作的概念。
地方政府合作，指的是，两个或两个以上的地方政府，通过一定的方式调整地方政府之间竞争、冲突或对立的关系，在需要共同处理的问题或共同承担的项目中走向交流、协商、联合的地方政府之间的关系。
2.都市圈的概念
都市圈，指的是以一个大城市为核心，联合周边城市共同进步发展的区域一体化的现象。
都市圈是一个国家发展到一定的历史阶段出现的空间组织形式，它使得城市之间更加的协调发展，有利于国家经济的快速发展与社会的和谐。
（五）相关的理论基础
1.博弈理论 博弈论也称对策论，是1937年美国经济学家摩根斯坦和数学家诺依曼提出来的，指的是在面临竞争与矛盾冲突的时候，运用严格的数学模型确定最优决策的一种理论。
而博弈论也分为两个部分，即合作博弈与非合作博弈。
非合作博弈指的是博弈的双方或多方，各自进行决策并进行竞争，使得自己的利益最终实现最大化的过程。
这个理论从本质上来说是描述竞争的，而我们讨论的地方政府合作则适用于合作博弈理论。
合作博弈，指的是博弈的双方或多方，通过一定的决策，使得彼此共赢的过程。
这也是地方政府合作的本质，地方政府之间要进行互相让步，互相带动以及资源共享，最后都实现利益的最大化。
2.大都市圈理论
大都市圈理论，又叫城市圈理论。
是法国著名经济学家格戈特曼教授于1957提出的。
大都市圈理论，指的是在一定的区域内，由一两个城市作为核心，带领周边的一些中小城市，使其在世界范围内有一定影响力、竞争力的区域城市群。
目前，从世界范围来看，该理论已经被广泛的使用，并成为一个国家发展程度的重要衡量标准。
3.累积因果效应理论
累积因果效应理论，是1957年瑞典经济学家缪尔达尔提出来的。
他认为，经济发展的过程是从条件好的地区先发展，这些地区不但有了地域优势在长期的发展过程还会通过累积因果进一步的到加强。
因此，就会加剧地区之间的不平衡。
他还提出了两种效应：
一是“回波效应”，表现为各生产要素从不发达地区向发达地区流动，使的经济差异变大；二是“扩散效应”，表现为各生产要素从发达地区向不发达地区流动，是差距缩小。
但他认为，现实生活中，回波效应是占有主导地位的。
累积因果效应理论有效的解释了各个地区发展不均衡以及造成贫富差距的原因，即历史发展过程中的资本流动与累积，这也是现在缩小地区之间贫富差距较为困难的原因。
二、杭州都市圈地方政府合作的现状及存在问题
（一）杭州都市圈现状
杭州都市圈是以杭州为极核，联结湖州，嘉兴，绍兴三市而组成的一个区域与经济体。
自2007年建立杭州都市圈以来，杭州都市圈从无到有，逐步探索，其发展异常迅速，已成为国家六大都市圈之一，综合实力也是名列前茅。
综合实力的提高离不开地方政府的努力，在建设都市圈的过程中，地方政府在前期进行调查研究，做好了充足的准备工作。
在执行的过程中，稳步推进进度，完善协调机构，全方位的为都市圈的建设铺平道路。
在建设的过程中，地方政府积极的接受反馈并及时的调整战略方向，发现并解决问题。
地方政府的努力我们看在眼里，尤其在经济，产业结构，旅游，交通的建设上有着显著的效果。
杭州都市圈的经济发展一直是稳中趋强的状态，也是综合实力具体的表现，杭州都市圈的绩效高是其建设的一大特色。
在产业结构上，杭州都市圈有着较为合理的产业布局，各个产业共同发展，合理分工。
旅游方面，各个城市之间旅游资源共享，相互促进。
而对于交通方面，杭州都市圈1.5小时交通圈已初步形成，四城市的交通更加的方便快捷。
杭州都市圈现已有了基本的合作意识，合作机构也初步建立，并且在12年的时候发布了《杭州都市圈蓝皮书》，表明了地方政府对杭州都市圈的重视程度。
总之，杭州都市圈的建设发展已初具规模。
（二）杭州都市圈政府合作中存在的问题
地方政府在杭州都市圈的建设已初具成效，但是在建设发展的过程中，杭州都市圈依旧存在着一些问题，我们就从本质出发，从地方政府之间的合作来找寻这些问题。
1.地方政府之间权利与发展的不均衡
杭州作为浙江的省会城市，又是杭州都市圈的极核，其在都市圈的作用是主导型的。
正因为其重要的作用，这直接导致地方政府之间地位与权力的不平等。
地方政府之间的合作分为纵向合作与横向合作。
纵向合作就是上下不同等级的地方政府之间的合作。
而横向合作就是平级之间的地方政府合作。
只有横向的合作才能使得地方政府之间有相同的话语权，才能实现共赢的局面。
杭州都市圈在表面上进行的是横向的合作，但实际上杭州在都市圈的地位是高于其他市的，是一个“龙头大哥”的形象。
因此这也使得合作偏向纵向合作。
地方政府之间的地位不平等，这个时候地位高的话语权就大，权利也就大一些。
权利变大，如果没有有效的监督，会使得杭州在协调决策的时候，偏向为自己谋福利，最终导致政府间的合作向竞争转变。
而且，杭州都市圈四个城市的经济发展也是不均衡的。
这点上，我们可以用之前的累积因果效应理论来解释，是历史原因造成的后果。
而地区发展的不均衡会导致各个方面的问题。
就产业结构来说，一个城市的产业结构总是由“二三一”向着“三二一”发展的，杭州已经初步完成了这样的产业转型升级。
但是，作为一个都市圈，就要求产业布局的相对合理，各个产业交错发展。
这会导致，地位较低的县市只能继续发展他们擅长的工业，而杭州的服务业只会越来越发达。
最后，使得产业结构失衡，地方之间的差距更大。
而由于产业结构的原因，工业的发展大多集中在下面的县市里，工业的大力发展势必会加剧环境的污染，这也会导致环境方面的不公平与不和谐。
这些都是恶性循环，加剧地区之间的发展的不均衡，这些不均衡进一步拉大了地方政府之间的不平等，进而在资源的分配上造成不合理的现象。
2.协调机构职能不健全
杭州都市圈的的协调推进体系分为横向的与纵向的。
纵向的组织协调机制包括市长联席会议的决策机制和都市圈政府秘书长工作会议的协商机制等。
主要负责从上到下的组织与协调，进行相关决策并执行落实。
而横向的政府推进机制是市政府以市长为组长、各部门相关负责人为成员的都市圈领导小组，各个小组相互沟通调研，推动都市圈的发展。
在实际的运作过程中，政府的协调机构职能较弱，协调办公室的权威性不足。
纵向的协调方式过于单一，宣传不够到位，没有发动民间的组织力量来推动并监督都市圈的地方政府合作。
横向的领导小组由于职能较弱，大多都是临时性的非常设机构，没有什么实权，只能举行沟通交流会来总结和展望都市圈的发展，并没有进行有效的沟通。
领导小组之间交流过后，对于之后的工作也没有进行跟踪落实，这也导致都市圈的发展较为缓慢。
而且有些地方政府对于领导小组不够重视，甚至连领导小组都没有建立起来。
3.不合理的绩效考核制度
一个地方的发展，从根本上来讲就是经济上的发展。
这也直接导致了我国将GDP作为了绩效考核的一个重要指标。
对于一个国家的发展初期，追求经济的发展，追求GDP的增速是没有问题的。
但是中国现在已经是一个经济大国，我们就需要权衡其他各个方面，而不是只把眼光放在GDP的增长上。
追求GDP指标这种不合理绩效考核制度，导致了都市圈的发展受阻。
它虽然能激励地方政府积极的推动经济发展，但是对于区域的整体发展是不利的。
地方政府为了追求自身的经济利益最大化，会不顾都市圈的长远发展，进行一些周期短、见效快的决策。
面对眼前的利益，地方政府如果不能抵制住诱惑，为整个都市圈考虑，那么都市圈的建设将会止步不前。
而地方政府或许在短期内能得到利益上的满足，但是从长远来看是得不偿失的。
而这一切的原因都是不合理的绩效考核造成的。
4.不健全的工作制度
不管是地方政府之间的竞争还是合作，主导他们行为的唯一要素就是利益。
但是，杭州都市圈对于地方政府之间的利益共享与互补制度以及合作成本的分摊制度做的还是不够完善。
地方政府之间的利益诉求是不一样的，对于整个都市圈，他们却要朝着同一个目标迈进。
这势必会导致一些地方政府的利益受损，这个时候该地方政府就理应得到一部分的补偿。
就比如，A地方由于经济发展较为落后，一直以来都是以传统工业为发展重心，为了响应都市圈的产业结构的转型与调整，一二三产业合理分工，交错发展。
于是，A地方就继续发展它所擅长的工业，但是这样的发展势必会导致环境的恶化。
A地方发展的工业能服务于整个都市圈，却是以环境的代价。
这个时候，利益的补偿机制就十分有必要了。
在这一方面，杭州都市圈做的还不够好。
在利益共享这方面，地方政府之间也存在着问题。
由于地方政府之间的实力与权力不均衡，在实际的利益分享过程中往往不能够很公平的进行，这不但会导致地方政府的利益受损，还会造成地方政府之间的相互不信任，使得继续合作难度加大。
地方政府之间的合作是有一定的成本存在的，包括谈判成本、合同成本和监督成本等等。
地方政府都是追求利益最大化的，所以他们会尽量的减少自己成本，这也难免会在成本分摊上造成一定的争议。
三、杭州都市圈地方政府合作出现问题的原因分析
（一）相关的法规政策不够完善
我国目前并没与专门针对区域而制定的法律。
维系杭州都市圈的地方政府合作的仅仅是通过合作协调机构制定出来的协议，这些协议实际上是不具备法律效的。
所以说，地方政府之间的合作协议起到的作用是十分有限的，也不能很有效的对政府进行约束，严重影响了政府之间的合作。
而且协议签订后缺乏监督措施，导致许多协议形式大于内容，只规定了大致的方向与原则性的内容，对于具体的操作，并没有制定很详细的措施。
杭州都市圈的合作协调机构从本质上来说只是一个辅助机构，没有明确的法律规定其地位，授予其职权，导致其在促进都市圈地方政府合作中发挥不了充足的作用。
这也是合作机构职能较弱，权威性不足的重要原因。
（二）条块分割的行政管理体制
在我国，刚开始实行的是计划经济，所有物资资源都由中央进行调度分配。
改革开放以后，中央政府向下放权，地方政府有了权力管理地方并对资源进行分配。
正是这样的放权，造成了我国条块分割的行政管理体制。
这种条块分割的管理，严重阻碍了地方政府之间的合作。
虽然我国是市场经济，但是地方政府对于市场都会有或多或少的干涉，尤其是涉及到地方政府的利益的时候。
地方政府会靠着自己的行政权力阻碍资源在区域之间的流通，因为地方政府总是想把最好的留给自己，而不巧的是，这并不是极个别的现象。
这种封闭的状况只会导致利益双方最终都止步不前。
条块分割的管理中，虽然国家的各个部门对各级部门有管辖的权利。
但是，两者的利益在很多时候是不一样的。
所以在国家发布政策的时候，会与地方部门发生利益冲突。
而秉着天高皇帝远的原则，地方就会想各种办法不实行或者误读，而实现自己利益。
比如，国家财政部让浙江省的财政部对西部进行资金的扶持。
这种事情对浙江省从利益的角度来说，肯定是不能接受的。
所以，浙江就遵循政策对新疆注入了资金，但是作为回报，新疆的阿克苏苹果对浙江省要以低价出售。
本来国家的政策，最后变成了一种交易。
条块分割的管理体制已经成为我国地方政府合作之间的体制性障碍及制度瓶颈，它阻碍了统一市场的形成，并且使得地方出现了各种形式的地方保护主义，是区域之间合作的一大绊脚石。
（三）地方政府落后的思想观念
观念主导着行为，我认为导致杭州都市圈地方政府之间合作最重要也是最本质的原因就是地方政府落后的思想观念。
主要表现为地方的本位主义、政府间的相互不信任和合作的积极性不足。
在市场经济下，各自为政的地方政府都是把利益当做第一要素，这就是本位主义形成的原因。
地方政府对于合作偏好采用保守的政策，因为对他们来说，对外合作的风险较大，而且相对来说，封闭的自我发展在短期内获利更快。
因此，地方保护主义就形成了。
地方政府固步自封，保护着本地的企业和资源，限制它的流出，并且对外地的企业准入设有较高的门槛。
事实上，地方政府的这种行为是不利于它自身的发展的。
首先，地方政府对本土企业的溺爱虽然能在短期内提高企业的生产力，但是本土企业没有来自外面的竞争，久而久之会造成效益和创新性下降。
其次，地方政府阻碍了资源的流动，从长期发展来看，不利于经济的发展与区域之间的合作。
地方政府间的不信任其实是互相博弈的结果。
我们可以以囚徒困境的博弈模型为例。
对于地方政府之间的博弈存在四种情况。
两个都进行合作，则会实现双赢，获得区域间的利益最大化。
一方合作，而另一方不合作，这种情况会导致合作的一方较不合作的一方利益受损。
因为合作的一方会有资源的流出，却没有资源的流入。
而不合作的一方反而获得了额外的利益。
第三种情况就是双方都不合作，则资源只在自己内部流动，无法共享。
地方政府在没有进行沟通的情况下，地方政府出于对自己利益的保护，会有很大的可能性选择不合作。
做出这样的选择，地方政府之间在潜意识里是对对方不够信任的。
最后，地方政府对合作的积极性也是不足的。
积极性不足的原因主要就是动力不够。
地方政府之间是有着一定的经济差距的。
对于经济实力较强的政府，它们会认为与实力弱的政府合作会拖累自己，自己的利益会只减不增。
而对于欠发达地区，他们对自己不够自信，认为自己无法与发达地区进行合作，缺乏主动争取的意识，只是等着国家对它的补贴与政策扶持。
这种消极的态度，使得地方政府丧失了合作发展的动力，阻碍了地方之间的合作。
（四）地方政府间的沟通交流不足
杭州都市圈设立的领导小组，其目的是让各个地方进行及时的交流沟通，发现问题并解决问题。
但是事实上，领导小组之间的交流少之又少，他们只是在年末的时候进行年度的总结，并总结本年度出现的问题，力求明年改正。
这种交流是毫无意义的，没有任何的实质内容，只是一个形式化的过程。
为了推动都市圈的发展，前期的准备调研工作是必须的，要充分考虑到当地的情况，进行广泛的、深度的调研。
地方政府对这方面的工作做的也是不够合格的。
四、推动杭州都市圈政府合作的建议
（一）完善地方政府合作的制度与组织建设
从组织层面上来讲，最主要的任务就是建立统一的，有权威性的区域合作管理机构。
虽然地方都设有领导小组，但都不是常设的。
所以我们要设立一个常年存在并能发挥作用的机构，及时进行彼此之间的沟通并发现解决问题。
单单这样还不够，该机构还有着监督执行的作用，使得措施能有序的落实。
提升地方协调机构的权威性也是很有必要的。
设立的地方领导小组在实质上是没有什么权利的，只是地方为了响应区域之间的合作创建的。
因此，地方要放权给合作组织，使其能确实的拥有权利。
然后用这权利更好的组织协调区域之间的合作。
从制度层面上来讲，就是建立科学有效的绩效考核制度与建立利益共享与补偿制度。
国家对地方是以GDP为绩效考核的首要指标，这种绩效考核方式不仅会产生一些重复建设资源浪费等的现象，对地方政府之间的合作也有着很大的影响。
建立科学的绩效考核制度是十分必要的，将单一的GDP经济考核转化为多元的环境考核、民生考核、社会效益考核等，并为每个考核设立指标。
这样一来，地方政府对完成不了的指标就会倾向于与其他地方进行合作，这也间接促进了区域合作的发展。
没有合理的利益共享与补偿制度，地方政府之间的合作关系就永远建立不起来。
没有地方愿意损害自已的利益来成全他人。
如果建立了完善的利益制度，地方政府之间利益共享，即使遭受损失也会受到相应的补偿，那么地方政府之间的合作关系只会越来牢固，彼此之间信任度也随之增加。
（二）统一各地方政府的认识
造成地方政府间合作困难的的关键原因就是地方政府的思想跟不上时代发展的潮流，目光短浅。
我们要从根本上解决地方各自为政的现象，就要从思想上做工作，规范地方政府的思想观念。
我认为一味的进行一些教育讲座，汇报会等是起不到什么实质效果的。
关键是左右领导班子的思想。
现在的领导多数年龄较大，出生的年代与我们现在的时代差异较大，很少能有与时俱进的眼光与敢于变革的魄力。
所以，为领导班子注入年轻的新鲜血液是最好的选择。
年轻的人可以为地方提供生机与创新，而年长的领导又可以依靠自己的经验引导他们不走弯路。
相互学习，相互促进。
（三）建立地方政府良好的合作互助的环境
一个良好的合作环境，不仅能加强彼此之间的合作关系，更能带动其他地方政府走向合作的道路。
合作互助的环境要靠中央对地方政府合作的支持和地方政府之间的努力。
中央政府要对地方进行宏观的调控与管理，本着公平的原则，制定相关法规政策，削弱地方的保护主义，从而促进地方政府之间的合作。
同时建立相应的监管机构，对地方统一管理。
为地方政府的合作提供有利的环境与制度保障。
地方政府之间也要将自己短期的利益放在一边，加强与其他地方的沟通交流，建立良好的合作关系。
在合作关系建立后，还要维持这份关系，时间越久彼此之间的信任越深，以后的合作也更加的方便畅通。
（四）形成完善的法律制度
在我国，法律的地位是无法撼动的。
对于地方之间的合作，由于没有法律的引导与约束，许多地方政府不配合合作，只在乎自己的发展。
因此，完善现行的法律制度迫在眉睫。
既需要国家通过立法对地方政府合作进行规范与引导，又需要地方之间制定法律法规对区域合作起到一定的推动作用。
这样才能使区域合作健康有效的发展。
五、结语
在都市圈飞速发展的同时，地方政府之间的合作也频繁了起来。
但是，由于一些思想与体制上的困境，导致地方政府之间的合作出现了一些问题。
本文通过对都市圈地方政府合作机制的研究，揭示了当前地方政府合作过程中的问题所在，并通过分析其原因提出了一些具有建设性的建议。
本文只是对都市圈的地方政府合作进行了浅层面的分析，并没有深入细致的探究，而且没有什么创新点。
以后的研究会更加深入，并且与其他都市圈进行比较分析，这样能更加形象直观地看到地方政府合作的差异与不足。
【参考文献】
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