城乡统筹.docx

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城乡统筹

（7）《鄂托克前旗统筹城乡综合配套改革总体规划（2010-2012）》

　　　规划是在各镇的总体规划基础上，从生态人居安全角度出发，根据三区发展规划，以人口转移为着力点，全面统筹人口安置及基础设施在旗域范围内的布局。

从人口转移、嘎查村行政建制调整、转移人口安置、社会服务设施配套、农牧区人口转移布局、基础设施规划、投资预算、实施措施等几个方面进行了规划。

规划将23878人进行人口转移，其中7878人转移至城镇，16000人居住生活在农村牧区。

规划期末将鄂托克前旗嘎查村行政建制调整为14个。

1.3发展趋势辨识

（1）城乡生态安全趋势

　　　内蒙古作为我国北方重要的生态屏障，在生态安全问题上处于重要地位，同时也处于生态环境脆弱区。

鄂托克前旗地处鄂尔多斯高原的毛乌素沙漠腹地，自然条件较恶劣。

近年来，由于煤炭资源开采等产业的发展，对旗域的生态环境造成了一定程度上的破坏，生态安全问题尤为突出。

因此应该从城乡整体出发，统筹协调生态环境、产业布局、空间、城镇建设等问题，立足全旗域通盘考虑生态环境建设问题。

（2）城乡聚落发展趋势

　　　从鄂托克前旗旗域范围来看，目前全旗城、镇、村的空间分布不合理，村庄的地域分布过于分散、规模偏小。

全旗68个嘎查村中人口在1000人以下的有58个，不利于公共服务设施、基础设施的完善及其利用效益的提高，旗域聚落体系结构亟待优化。

特别是随着人口迁移工程的实施，旗域迁村并点工作的推进，对于不同等级聚落的划分，引导农村人口向城镇集中、向中心村集中将显得更为迫切。

因此未来鄂托克前旗的城乡聚落体系发展，要进一步加强县城、重点镇、中心村等一些具有较强集聚作用的据落点的建设，加大对这些聚落的建设和整治力度，促进城乡聚落体系将朝着特色鲜明，城乡融合、布局合理、设施齐全、交通便利、环境优美的新型聚落体系方向发展。

　　　（3）城乡产业趋势

　　　鄂前旗在目前区域大环境下，产业发展将统筹考虑：

农牧业方面，将按照农牧业规模化、产业化经营的目标，通过耕地和草牧场的有序流转，优化农牧业资源配置和产业布局，建立健全农牧业产业化服务体系，推进现代农牧业建设。

工业方面，积极融入国家统筹开发的蒙陕甘宁能源化工“金三角”，以产业集群为重点，以工业园区为载体，大力推进新型工业化进程，全力打造国家级能源化工基地。

因此，未来应在旗域内合理分布不同产业，构建多元支撑的产业发展体系。

　　　（4）城乡社会趋势

　　　2010年鄂前旗国民经济发展较快，全旗国民生产总值达50.23亿元，比2009年增长29.3%；财政收入达到10亿元，城镇居民人均可支配收入达到21046元，农牧民人均纯收入达到8764元，城乡人均收入在不断加大；与此同时，乡村基础设施、公共服务设施水平远远落后于城镇，与旗域经济发展不相吻合，乡村落后的面貌亟待改善，城乡社会统筹发展趋势凸显。

城乡社会统筹发展对于提高农民素质、缩小城乡差距、改善区域农村居民生存环境、推进旗域经济统筹发展具有重要的意义。

由此未来鄂前旗需要通盘考虑社会事业的发展，促进城镇公共服务向农村延伸，改善农村公共服务设施，加快教育、医疗、福利、文化等社会事业发展，完善农村社会保障制度和新型农村合作医疗制度，培育“新型农牧民”，实现城乡（镇村）社会事业发展一体化。

　　　（5）城乡政策趋势

　　　多年来鄂前旗的经济发展一直受困于城乡二元体制，最典型的是城市乡村。

在户籍制度、劳动就业制度、农村土地使用制度、社会保障制度、教育制度和金融信贷制度等方面的存在差异，而正是这些在政策和制度上的差异导致鄂前旗城乡问题产生，成为城乡发展不协调的根源。

伴随着国家对农村体制的改革，这些束缚鄂前旗城乡经济发展的体制反而成为城乡统筹发展的关键和突破点。

未来鄂前旗城乡发展，势必要顺应国家政策，深入改革，创新体制机制，打破城乡二元结构，破除阻碍城乡一体化发展的体制性障碍。

城乡统筹重点

2.2.1统筹重点

（1）生态层面：

建设经济发展与环境保护相协调的生态城乡

　　　城乡统筹建设要将生态文明理念放在首位，促进人与自然和谐发展，满足自身需要而不损害自然环境。

鄂托克前旗的城乡统筹建设要优先关注不可建设用地，优先划定区域绿地、生态保护区、自然保护区、风景名胜区等禁止开发区域，控制战略性、稀缺性资源，主动出击应对快速城市化的无序蔓延，为子孙后代预留充足的生存发展空间；要优先划定生态环境空间和布置生态环保设施，再合理布局生产空间和生活空间。

　　　同时，要充分发挥鄂托克前旗的生态优势就必须做到经济发展与环境保护相结合，农业上建立绿色农业生产体系，工业上实现循环生产、建立循环经济体系，同时结合鄂托克前旗境内的旅游资源发展生态旅游、农业旅游等。

（2）经济层面：

形成城乡互补、产业集聚、农牧业现代化及乡镇工业化的富裕城乡

　　　鄂托克前旗城乡一体化建设既要充分发挥鄂托克前旗敖勒召其镇及上海庙镇的经济中心作用，以两镇的产业优势、生产力优势支援乡村发展建设，实现城乡之间的合作；又要以区域为依托、乡村为基础、周边重点乡村社区为纽带，发挥城乡两个积极性，在推动乡村服务城镇发展的同时，推动农业产业化与特色旅游业的发展，使乡村尽快地富裕起来，并形成城乡结合、工农结合开放型的经济实体。

与此同时，积极引导乡镇企业向城镇及新型乡村综合社区集聚，营造城乡良好的经济发展的人文、政治、制度等环境；增加乡村产业发展所需要的公共设施及服务；建立合理的资源流动市场,变资源流动从乡村流向城市的单向流动为城市与乡村双向流动；增加乡村劳动力知识水平,提升乡村产业的技术知识结构;并制定合理的城乡产业政策促进城乡产业间交易关系的互利性以及产业链条关系的改善，促进城市产业与乡村产业的良性互动。

城乡产业技术与知识处于同一水平,发生良性互动（见图2-7）。

　　　图2-7城乡产业良性循环互动

　　　（3）社会层面：

实现城乡居民及公共服务均等化的和谐城乡

　　　鄂托克前旗地广人稀，因此，可以寄托鄂托克前旗较强的经济技术实力，实现全域城乡人口在生活质量上的均等化，或平等化。

同时，鉴于鄂托克前旗较强的经济实力及已初步确定的《鄂尔多斯市统筹城乡综合配套改革实验区建设实施方案》、《鄂托克前旗新型农村牧区合作医疗制度2011年实施方案》等，规划确定集聚区域散布的人口，做强做实区域发展的重要节点城镇，实现人口向城镇及大型综合社区的集聚。

　　　公共服务均等是城乡统筹的另外一个目标。

在制定城镇化发展战略以及新农村发展战略时要对农村地区发展适当倾斜，“以城促乡”合理引导乡村地区的发展，以人人共享发展权为原则，城乡一体化建设规划要大力促使公共服务设施向乡村地区延伸。

　　　（4）空间层面：

构筑内部资源与外部机遇相匹配的集约城乡

　　　城乡一体化发展建设的重要载体之一是高效合理地配置对空间资源，鄂托克前旗地广人稀，公共服务设施均等布局的空间较大，成本过高，因此必须促进鄂托克前旗人口在空间地理单元上的相对集聚，实现人口向城镇及大型综合社区的集聚。

同时兼顾现状和长远发展，禁止或者限制不具备发展条件地区发展，促使国土开发空间的整体高效利用，形成合理的国土开发秩序，防止无序竞争和空间资源浪费。

2.2.2规划重点

（1）转变农业生产方式，缩小城乡差距

　　　缩小城乡差距作为城乡统筹的重要内涵之一，是发挥工业对农业的支持和反哺作用、城镇对农村的辐射和带动作用的一个具体的政策载体。

　　　①提高农民收入

　　　关注乡村地区经济发展的问题，促进农业产业化的进程，变“小生产”为“大生产”，形成专业化生产基地，培育龙头企业，优化产业链，培植品牌，做到“产供销一条龙，贸工农一体化”；同时对于合适的地区鼓励城镇化进程，促进第二产业与第三产业发展，切实提高农民收入，改善农民生活。

　　　②改善乡村环境

　　　对不同地区的居民，根据他们的切实需求，改善农民的生活、生产服务配套标准，改善基础设施，美化乡村环境，强调人民群众文化素质和生活质量的提高。

（2）培育城乡产业主体，促进城乡产业良性互动

　　　由于鄂托克前旗地广人稀，居民点分布密度比较低，广大乡村居民点多远离中心城市,很难接受到城市的辐射。

另外,在乡村大部分地区的农业发展落后,乡镇企业的发展也极为缓慢甚至缺失,从而影响了与城市产业的关联性。

乡村产业与城市产业互动要得以进化,互动水平得到提升,前提条件就是要培育乡村产业自身的发展,提升其技术、知识水平。

通过技术知识体系的形成,提升乡村产业获取、吸收与创新新技术和新知识的能力,调整乡村产业技术结构,提升乡村产业主体在与城市产业互动中的地位。

　　　（3）合理引导人口集聚，促进区域城镇化进程

　　　有序健康推动城镇化进程是实现城乡和谐发展的必由之路。

就人群空间流动的形式而言，可以概括为“本地城镇化”、“异地城镇化”与“折返式城镇化”三种模式。

“本地城镇化”提供了主要土地与空间，“异地城镇化”则提供了劳动力，而“折返式城镇化”则带来了技术与资金，三者与全球化带来的资本一起，共同促成如今的城乡面貌。

　　　因此，规划希望以农村劳动力的流动视角出发，希望结合鄂托克前旗域发展引发的市场需求，探讨政府的公共投资与土地供给安排的公共政策，进而讨论农村人口流动的制度安排与新农村建设思路。

　　　（4）保护资源环境，维持生态平衡

　　　传统的城镇化往往以破坏资源、破坏环境作为发展的代价。

因此本规划提出以县城与乡村整体空间为背景，以用地空间为载体，通过规划手段实现城乡建设与生态环境和谐的目的。

规划关注环境容量控制、建设标准控制和人居环境改善转变，重点抓好“禁建”地区，保护和合理利用各种资源、明确空间管制的要求，提高现有建设用地的使用效率和效益，确保区域城镇的可持续发展。

　　　（5）抓好规划衔接，促进有序发展

　　　鄂托克前旗现已编制了较多的规划，但各规划之间需要进行更加有效的衔接，尤其是各城镇规划所确定的城镇发展规模、布局形式等与现实发展的需求及全旗发展的导向存在一定的偏差。

因此，本次规划将对旗域所编制的各类、各项规划进行有机的协调，并强调从以下两个层次做好城乡一体化规划：

首先，重点以“中心城区、中心镇、重点镇”为载体推进城镇化进程。

其次，重点以“新型乡村社区”为载体用城市社区理念规划农村，改善乡村人口的“生态-生产-生活”的环境，加快传统农业向现代农业的过渡、增加农产品有效供给、提高农民收入水平的战略任务。

2.3城乡统筹发展策略

2.3.1生态保护策略——构建区域生态安全格局

　　　鄂托克前旗在城乡发展过程中，应该明确区域具有战略意义的生态环境敏感区域，明确生态保护重点。

通过制度设定与基础设施投入等综合措施，逐步将保护区内人口迁出，减小环境压力。

（1）区域生态环境规划一体化。

区域生态环境的整体保护与开发主要从以下四点推进：

第一，明确哪些地方能够开发、哪些地方不能开发，以及相应的开发方式和要求；第二，合理划分区域水资源、土地资源的使用；第三，确定生态环境整治工作的范围与重点；第四，整合相关环保资源等。

（2）环境保护设施一体化。

共建、共享污染处理处置设施（垃圾场、污水处理厂等），实现资源配置效率的最大化。

　　　（3）环境监测布局一体化。

按照统一空间布局规划、个别调整原则，采用统一的技术标准、监测内容、技术方法和资料格式，设定生态环境监测场地及点位，开展监测活动，统一对各关键区域的生态环境状况和规律进行评估。

　　　（4）管理监督机制一体化。

统一的管理监督协调机制，使区域各城市的责任与权利得到明确划分、相互协商解决问题，实现共赢。

2.3.2经济发展策略——提升产业核心竞争力

（1）依托农业产业化，规模化、工厂化，机械化，促进城乡产业的良性互动及融合化发展

　　　农业产业化、现代化的发展彻底打破了传统农业的生产经营方式，使农业面向市场，走上专业化、商品化、现代化之路，有利于引导农民走向市场，克服农户小规模经营与大市场之间的矛盾；利于提高农业比较效益，增加农民收入；利于促进生产要素在城乡之间的双向流动，加快城乡一体化的进程。

具体而言，首先要转变农业经营理念，调整农业产业结构，发展特色农业，建立特色农产品基地；二是搞好农产品深加工，使农业生产链条延伸到第二产业，提高农产品附加值；三是培育农产品流通市场，使农产品营销融入到现代物流体系，汇聚成强大的商流，渗透到国内外的大市场。

（2）大力发展旅游业，使农民可以参与到第三产业的利润分享，从而模糊城乡边界，促进城乡融合。

　　　（3）提高资源利用效率，走新型工业化道路，提升科技含量，延伸完善能源产业链条。

　　　图2-8新型工业化道路

2.3.3城镇化推进策略——促进人口空间集聚发展

　　　鄂托克前旗的城镇化发展要优化人口城乡结构、协调人口集聚与经济发展的关系，通过促进人口乡村—城镇之间的顺利转移，协调人口城乡结构，优化人口空间格局。

（1）优化人力资源的空间配置

　　　健康的人口城镇化推进过程，是一个符合区域总体发展特征和发展趋势要求的合理有序的人口流动与迁移过程。

农村析出的富余劳动力向城镇流动，除了简单的乡村—城镇流动方向之外，还需要有一个符合经济要素空间配置规律的基本的空间指向。

在未来一段时期内，鄂托克前旗的城镇人口和经济规模总量、综合竞争能力都将会有大幅度提高。

在这个提高的过程中，人口等经济要素将会一些重要的城乡聚落点流动，将是空间发展的客观趋势。

（2）促进战略性人口集聚点的发展建设

　　　通过合理地引导人口的区域迁移和城乡间迁移，同时以中心镇与中心乡村社区为载体，加大教育、卫生等投入，按照城市化社区的目标来规划建设城镇化转型期的乡村社区，全面推进农民现代化，推进环境一体化，实行城乡统一的环保标准，加强城乡环境保护，统一安排中心城区、小城镇和乡村的生态建设，促进城乡可持续发展。

　　　（3）推进全域质量城镇化战略，建设新型引擎城镇

　　　新型城镇化是小城镇和乡镇企业、民营企业的有机结合体，它以农村工业化为产业基础，通过延长农业产业化链条来增加居民收入，规划通过新型城镇空间的建设促进带动城乡经济社会和谐共进。

　　　图2-9新型城镇化建设

2.3.3空间优化策略——培育城乡引擎发展元胞

　　　①强化引擎城镇发展，做实集聚区，培养引擎元胞

　　　鄂托克前旗引擎城镇的发展是促进城乡繁荣发展的重要基础，针对鄂托克前旗地广人稀，区域公共服务设施，尤其是广大乡村公共服务设施配置相对低效的状况，必须首先强化元胞型引擎城镇的核心作用，借助元胞自动机的扩散带动作用，推动区域的一体化进程。

其次，要做精做强具有起承转合作用的综合集聚区，通过重点集聚区在城乡之间的起承转合作用，撬动区域的联袂共赢。

　　　②完善综合交通走廊与门户设施以支撑城乡集聚发展带的形成和发展

　　　围绕旗域的综合交通网络，建立起以乡镇公路为支撑的综合交通干线网络系统，构筑经济流运动和生产力布局阻力最小方向的城乡综合交通走廊，同时强调位于发展走廊上的城镇和新型乡村社区，要沿发展走廊向经济联系的主导方向扩展，偏离发展走廊的城镇要沿着主要经济联系方向向发展走廊靠拢。

通过引擎城镇的配套开发，强化“门户”功能。

　　　③完善公共服务设施建设，实现城乡公共服务均等化

　　　鄂托克前旗由于城乡居民长期以来存在社会资源分配方面的不平等，农村公共服务水平远远低于城市。

因此，实现城乡公共服务均等化的重点在于完善公共服务设施建设，增加乡村公共服务的供给，提高乡村公共服务水平，需要使公共资源对处境不利的乡村居民进行倾斜配置和优先扶持，为其提供机会和利益补偿。

以农民的现实需求和实现城乡公共服务均等化的阶段性为依据，实现鄂托克前旗城乡公共服务均等化的内容主要包括两个方面，一方面是实现包括基础教育、基础医疗卫生和社会保障在内的社会性公共服务城乡均等化。

另一方面从农民的现实需求出发，注重提供目前农民急需的、具有乡村特殊性的、促进农业现代化的公共服务、增加诸如农业信息、农业科技服务和技术培训等公共服务项目的供给，并为之提供相应的设施作为保障。

　　　图2-10空间建设的元胞自动机模型

2.3.4社会管理策略——完善区域管理服务体系

（1）从改革户籍制度入手，扩大社会保障体系，统筹城乡社会产品供给，健全社会保障制度。

　　　突破户籍限制，对城乡户籍实行一元化布置，梯度引导农民向城镇集中，将落实社会保障、充分就业及住房保障等捆绑设计。

统筹发展城乡社会公共服务事业、统筹发展城乡社会公共文化事业、统筹发展城乡经营性文化产业、统筹发展城乡社会事业规划。

强化村级公共服务，即强化对乡村群众的公共服务，而乡村公共服务包括，促进农民个人自身发展的公共服务，即文化、体育、教育、医疗、卫生；促进乡村产业发展公共服务，即农民生产方面，如种植业、养殖业等；促进农民生活条件生活水平改善的公共服务，比如就业、社保等。

（2）实现社会管理基础单位的下沉，推行乡村社区化建设，健全社会管理网络，打造服务型政府

　　　以信访部门、信息反馈基站及部门横向交流组织为依托，整合各方资源，在旗、镇（乡、街道）设立工作站、信息员，形成纵向到底、横向到边，共同参与、上下联动的社会问题纠纷大排查信息网络。

　　　推行乡村社区建设，构建市县、镇乡（街道）、村（社区）三级社会管理服务网络，为农民提供“一揽子”公共服务，促进乡村“接轨”城市管理模式。

　　　（3）加强社会管理的财政保障

　　　将“村”作为一级预算单位，分清政府和村级自治组织在乡村公共服务和社会管理中的职能职责。

高度重视解决农民工、失地农民、乡村老年人及拆迁转移农户中主要困难群体的保障问题，推出与城镇居民无差别的“农民工综合社会保险”，以及针对征地“农转非”劳动人口推出“失地农民社会保险”等。

　　　（4）统筹城乡就业制度和服务体系

　　　积极开发公益性岗位，为城乡居民提供同等的就业机会，使城乡居民享受同等的就业优惠政策，充分吸纳乡村剩余劳动力。

　　　图2-11城乡社会均等化发展

3发展规划总则

3.1指导思想与原则

3.1.1指导思想

　　　全面贯彻落实科学发展观，遵循“五个统筹”（统筹科技创新和制度创新；统筹科技创新全过程；统筹项目、人才、基地的安排；统筹安排工业、农业与社会发展领域的科技创新活动；统筹区域科技发展等）与“以城带乡、以乡促城、城乡互动”思想，按照“生产发展、生活富裕、生态良好”的要求，坚持以“客观评价、科学规划、引导建设”为中心，紧跟时代发展潮流，以实现城乡PRED协调发展为目标，以生态安全为先导，以城乡均衡统筹发展为出发点，以土地集约利用为重点，以规模适宜、职能协调、结构合理的城乡居民点体系建设为着力点，以重点及示范区域为突破，积极推进城乡共赢的工业化、城市化和现代化，最终实现区域现代化。

3.1.2规划原则

（1）统筹全局、整体优化

　　　以科学发展观为指导，满足经济、社会、生态、人居等多方面的需求，把产业功能配置和综合服务功能配置结合起来，把产业布局调整和城镇体系培育结合起来，使产业发展、城镇开发、综合服务相互协调，更好地适应生产生活服务的需要。

以旗域总体功能优化为前提，统筹资源，发挥比较优势，完善区县功能、发展乡镇功能，形成功能特色化配置格局。

（2）以人为本、科学发展

　　　以人为本是科学发展观的核心，也是统筹城乡发展必须要遵守的原则，统筹城乡发展的最终目的是要实现社会的全面进步和人的全面发展，必须把人民群众的利益作为一切工作的出发点和立足点，最大限度地满足城乡广大人民群众不断增长的物质文化需求，促进人的全面发展。

　　　（3）城乡联动、双向推进

　　　一方面大力推进城市化进程，推进鄂托克前旗低密度分布的人口向镇区集聚，提高城市化水平，享受城镇发展带来的益处；另一方面大力推进新型社区建设，发展乡村经济。

促进产业化、城镇化、现代化发展，实现城市和乡村之间的双向联动发展。

　　　（4）突出个性，特色发展

　　　城乡需要有差异化的发展指导，规划着重突出鄂托克前旗旗域不同区域包括产业特色、文化特色、布局特色等在内的特色建设。

　　　（5）重点突破、分类指导

　　　对于不同类型的乡镇，要因地制宜，确定不同的发展思路和工作目标，采取不同的推进措施；在具体建设中，坚持从实际出发，实行分类指导，有针对性的突出工作特点和发展重点。

　　　（6）适度超前、设施配套

　　　坚持近远期相结合，按照公共设施、基础设施的经济配置规模要求在规划区域范围内进行设施配置。

设施的配置不仅要满足当前发展要求，更要为今后的发展留有充足的发展空间。

3.2规划依据与期限

规划希望以农村劳动力的流动视角出发，希望结合鄂托克前旗域发展引发的市场需求，探讨政府的公共投资与土地供给安排的公共政策，进而讨论农村人口流动的制度安排与新农村建设思路。