定塘镇利用总体规划.docx

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定塘镇利用总体规划

定塘镇利用总体规划

（2006-2020年）

说明

（送审稿）

定塘镇人民政府

二〇一〇年十二月

一、区域概况

第一节定塘镇概况

定塘镇地处象山县中南部，东经121°51′，北纬29°13′，镇域东与石浦镇接壤，南与晓塘乡交界，西濒岳井洋，隔海与宁海县长街镇相望。

距象山县城区丹城27.5公里，省道茅石公路纵贯全境，南通石浦镇，北接丹城，是象山县南北联系得主通道之一。

定塘镇镇域总面积67.8平方公里。

镇域范围内河流纵横，水网密布，全县最大的淡水港——大塘港纵穿本镇。

地处亚热带季风性湿润气候，温暖湿润、雨量充沛、日照充足、四季分明。

年平均气温16.9℃，最低气温为-5.4℃，最高气温为28℃。

第二节土地利用现状

依据2005年土地变更调查数据，经过规划基数转换，2005年定塘镇土地总面积为6782.95公顷，其中农用地面积为5313.05公顷，占土地总面积的78.33%；建设用地面积为564.36公顷，占土地总面积的8.32%；未利用地面积为905.54公顷，占土地总面积的13.35%。

1、农用地

2005年，全镇农用地中，耕地面积为2542.65公顷，占土地总面积的37.49%；园地面积为614.61公顷，占土地总面积的9.06%；林地面积为1964.21公顷，占土地总面积的28.96%；其他农用地面积为191.59公顷，占土地总面积的2.82%。

2、建设用地

2005年，全镇建设用地中，城乡建设用地面积为503.34公顷，占土地总面积的7.42%；交通水利用地面积为54.83公顷，占土地总面积的0.81%；其他建设用地面积为6.19公顷，占土地总面积的0.09%。

城乡建设用地中，建制镇用地面积为43.42公顷、村庄用地面积为435.69公顷、采矿用地面积为0.12公顷，独立建设用地面积为24.11公顷，分别占土地总面积的0.64%、6.42%、0.001%、0.36%。

交通水利用地中，公路用地面积为39.33公顷，占土地总面积的0.58%；水工建设用地面积为15.50公顷，占土地总面积的0.23%。

其他建设用地中，均为特殊用地，面积为6.19公顷，占土地总面积的0.09%。

3、未利用地

2005年，全镇未利用地中，水域面积为547.32公顷，滩涂沼泽面积为254.42公顷，自然保留地面积为103.80公顷，分别占土地总面积的8.07%、3.75%，1.53%。

第三节土地利用特点

1、区域面积较小，耕地资源有限，基本农田保护任务日益艰巨。

2、伴随工业化和城市化进程的加速，城镇及工矿用地比重逐渐增大。

3、由于定塘镇属于平原地区，土地利用率高，但耕地后备资源丰富，可供土地开发整理的资源较多，耕地补充来源较多。

4、交通网络发达便捷，高速公路、运河等运输类型多样。

5、随着“新市镇、新社区”工程的推进，新农村建设的加快，村庄复垦潜力大，是耕地补充的主要来源。

二、现行规划实施评价

第一节现行规划主要指标实施情况

1、耕地保护目标

《象山县定塘镇土地利用总体规划（1997－2010年）》（以下简称“现行规划”）确定全镇2010年的耕地保有量目标为2315.18公顷。

1997－2005年，新增各项建设用地占用耕地4.23公顷，土地开发整理复垦补充耕地48.37公顷，2005年末实有耕地面积2542.65公顷。

2、基本农田保护目标

现行规划实施期间定塘镇人民政府一直重视基本农田的建设和保护工作。

现行规划中象山县下达给定塘镇的基本农田保护任务为2204.92公顷，经过基本农田的调整和补划，2005年末定塘镇实有基本农田面积2449.18公顷，基本农田保护目标已得到实现。

3、新增建设占用土地

定塘镇到2005年实际新增建设占用土地为5.69公顷。

4、新增建设占用耕地

现行规划下达的至2010年定塘镇建设占用耕地指标为10.52公顷；经统计，1997－2005年新增建设占用土地占用耕地为4.23公顷。

5、土地开发复垦整理补充耕地

现行规划上级下达到2010年定塘镇土地开发复垦整理增加耕地39.26公顷，1997-2005年定塘镇经过土地开发、土地复垦和整理增加耕地48.37公顷。

第二节现行规划的实施成效

通过土地利用总体规划的实施，证明现行规划对推动经济社会的可持续发展，对合理利用土地资源，强化土地利用的宏观调控，协调用地矛盾，优化土地利用结构和落实土地空间布局都起到了积极的作用：

一方面有效地遏制了建设用地盲目扩大，严格保护基本农田，提高了土地利用集约化水平；另一方面通过合理安排用地，确保重点工程等各类建设项目用地的合理需求，为地方经济、社会发展提供了用地保障。

具体主要表现在以下几个方面：

1、强化了对耕地特别是基本农田的保护

土地利用总体规划划定的土地用途区和基本农田保护区，明确了耕地和基本农田保护范围，树立起一道法定的保护屏障；在规划实施过程中，通过建立农用地转用审批制度和耕地占补平衡制度，耕地保护的力度大大加强，有效地实施了对耕地特别是基本农田的保护，耕地面积逐年减少的局面得到有效遏制。

2、保障了社会经济发展对建设用地合理需求。

合理引导建设用地布局，形成了按规划用地的意识，保证了社会经济发展对建设用地的合理需求，使本镇的社会经济有了稳步和较快的发展。

尽管近几年建设占用耕地需求量有所增加，已突破现行规划确定的用地指标。

但是，现行规划通过下达建设用地控制指标，图上划定建设用地规模控制红线，使建设用地被控制在圈定的规模范围内。

并且在实施土地利用总体规划过程中，统筹安排各类建设用地，合理控制新增建设占用土地规模，对保护耕地、保障发展起到了一定的规划引导作用。

3、土地利用规划管理得到切实的加强

现行规划的实施，把国家关于土地利用的政策方针和管理的基本原则落实到土地利用总体规划具体方案中，解决了长期以来在管理实践中土地利用的基本国策难以具体落实的突出问题，做到了政策方针明确，阶段目标清晰，规划依据具体，管制规则有力。

对土地用途的管制方向以规划方案的规定为标准，对土地用途的变化管理以管制规则为依据，不仅解决了土地利用管理依据的问题，并且确立了土地规划在土地利用控制中的强势地位，使土地利用管理的力度大大加强。

4、增强了规划用地观念。

法律赋予土地利用总体规划在土地管理工作中的重要地位，得到了各级领导重视，增强了全社会的规划意识。

一方面，土地使用者在用地手续办理过程中加深了用地必须符合规划的认识；另一方面，各级政府在协调建设发展与耕地保护的矛盾中体会到了统筹安排土地利用的重要性。

这样在管理者和用地者中形成了按规划管地、按规划用地的共识，进一步加强了土地利用总体规划对土地管理的整体控制作用。

第三节现行规划在实施中存在的主要问题

现行规划在近年的土地利用管理中发挥了重要作用，耕地保护得到进一步强化，建设用地规模得到有效控制，规划已成为实施土地用途管制的基本依据。

然而，无论就编制或实施而言，现行规划都还存在一些明显的缺陷和问题：

1、规划理念不足

现行规划对土地利用各部门的经济发展需要考虑得较多，对生态环境变化的影响和需求研究不够、对社会经济发展的变化和需求考虑的不多，没有将土地利用规划作为保护生态环境，协调社会关系，贯彻土地可持续利用的基本手段。

土地利用规划强调土地利用结构和布局的调整，而对土地管理的其它活动缺乏有效的规划。

规划编制中，政府作用突出，大众参与较少。

2、建设用地空间布局不合理

现行规划采取将上级土地利用总体规划下达的新增建设占用土地控制指标，按人口和重点建设项目布局分解到各镇乡。

近年来由于各乡镇的经济发展呈现出明显的不均衡性，使得发展慢的地方用地指标闲置，发展快的乡镇用地规划指标严重不足；大型工业项目选址或单独选址项目用地位置的不确定性，更是加剧了规划用地与实际用地在空间布局上的矛盾，使本来就紧张的建设用地指标没有得到充分使用，加剧了建设用地供需矛盾。

3、土地利用空间布局管理缺乏弹性

由于定塘镇社会经济的快速发展，导致现行规划对建设发展的估计不够充分，使项目建设时存在诸多不确定因素：

一是现行规划确定的城镇发展空间与实际用地需求不可避免出现偏差；二是特殊区域用地管制缺乏弹性，如各风景区需要建设的地块，在规划编制时难以确定；三是列入现行规划的交通、水利等基础设施项目，尤其是线型工程，在实施阶段，因方案优化导致实际用地与现行规划安排产生偏移。

由于以上原因，导致现行规划多次修改，削弱了规划的严肃性，影响了规划管理效率。

4、基本农田保护面积指标分解不够合理

定塘镇基本农田保护任务偏重，在一定程度上制约了其建设用地空间的扩展，耕地保护与建设发展用地需求的矛盾十分突出。

5、与社会经济发展及行业规划的衔接程度不够

现行规划起始年是1997年，当时的社会经济发展水平和规划理念与现在有着相当大不同，土地利用总体规划是在非农建设大量占用耕地的背景下，以耕地总量不减少为战略目标的，整个规划的部署、规划控制、土地开发与保护等都在围绕耕地数量做文章。

而实际在经济全球化和入世的大背景下，市场对土地资源的配置开始发挥主导作用，社会经济的发展，对土地利用方面提出了一些新的要求，如改善土地生产条件，改善生态环境，促进城镇化发展，建设中心村等，现行规划对这些方面要求有所体现，但针对性不强，目标不够明确，措施不够具体，规划对土地利用的引导作用发挥不充分，对社会经济发展的促进作用未得到充分体现。

由于土地规划与其他行业规划分属不同的体系，行业政策与管理方式难以协调和衔接，规划之间统筹协调的机制尚未形成，各相关规划更多体现为部门规划，土地规划对各业的统筹能力偏弱，导致土地利用总体规划与各相关规划的协调与衔接力度不够，在一定程度上失去了对区域土地利用的总体控制权威，综合控制作用发挥不充分。

6、生态建设理念未能在规划中体现

现行规划编制以严格控制建设用地规模和保护耕地为重点，对生态环境保护停留在环境治理和恢复的被动模式上，缺乏主动开展生态环境建设。

对于不同土地利用方式对环境的影响、不同环境敏感度分区的土地利用方式与强度等问题缺乏深入研究，在规划布局、分区管制上对生态环境的保护和治理缺少明确的控制内容和管制措施。

第四节规划编制的必要性

针对当前定塘镇土地利用总体规划实施管理中存在的问题，结合未来定塘镇经济社会发展对土地利用的需求，从发挥土地宏观调控功能、保护土地资源、保障发展和服务地方经济的角度，定塘镇进行土地利用总体规划修编显得十分紧迫：

1、优化土地利用空间布局的需要

目前定塘镇土地利用管理中存在的最大矛盾是建设用地空间布局不合理。

当前的经济社会形势与现行规划编制时已发生了巨大的变化，随着大力推进工业化和城镇化建设，土地供需矛盾突出，为确保定塘镇社会经济发展对建设用地的正常需求，对定塘镇现行规划修编势在必行。

2、适应社会经济发展的需要

现行规划实施以来，取得了良好的社会、经济及生态效益，为定塘镇国民经济持续快速发展提供了保障，促进了定塘镇社会经济的快速发展。

新一轮规划期内，定塘镇社会经济进入新的发展阶段，城镇化进程大大加快，现行规划确定的指标已不能满足社会经济发展对土地的需求，迫切需要在新的形势下进行土地利用总体规划修编，对现行规划的目标进行大的调整，为未来社会经济发展拓展土地利用的空间，从而促进经济增长方式的转变，实现社会、经济和生态环境之间以及区域之间的统筹协调发展。

3、转变土地利用方式的需要

本世纪头二十年是我国发展的重要战略机遇期，也是资源环境约束加大的矛盾凸现期。

随着人口高峰、工业化高峰和城镇化高峰的相继逼近，土地供需矛盾将日益尖锐，因此迫切需要转变现有的经济增长方式，遵循市场经济规律和生态规律，将资源利用和环境保护融入社会发展和经济建设之中，推动我国走上又好又快、人与自然和谐的发展道路。

定塘镇要实现社会经济发展转型，必须通过土地利用总体规划修编，确立土地节约和集约利用目标，优化土地利用结构与布局，促进城镇用地增加与农村居民点用地减少相挂钩，实行土地利用方式的根本性转变，为定塘镇未来社会经济发展提供土地保障。

4、适应乡镇体制改革的需要

现行规划实施以来，定塘镇的行政区划进行了调整。

调整后的定塘镇土地利用总体规划的空间布局已发生了变化，相对于新的定塘镇总体规划，原有的布局已不合理，不利于行政区划调整后新城镇的建设和发展，需要通过规划修编，合理调整城镇用地布局，促进城镇建设用地集约利用。

5、协调相关规划目标的需要

现行规划实施以来，象山县及定塘镇已经编制或正在编制县域总体规划、城镇规划、交通建设规划、生态建设规划等各项规划，这些规划提出的土地利用需求，需要通过土地利用总体规划进行用地协调和控制。

6、适应乡镇发展的需要

随着定塘镇经济社会发展速度不断加快，城镇发展方向和发展规模将发生显著变化，迫切需要通过规划修编对城镇及中心村用地结构进行调整和控制。

第五节规划编制的过程

《象山县定塘镇土地利用总体规划（2006-2020年）》的编制是根据《中华人民共和国土地管理法》第十七条“各级人民政府编制土地利用总体规划”的规定和国家国土资源部、浙江省国土资源厅开展乡镇级土地利用总体规划编制的有关文件，在《浙江省土地利用总体规划（2006-2020年）》和《象山县土地利用总体规划（2006-2020）》的指导下进行的。

定塘镇规划修编工作大体上可以分为四个阶段：

准备工作阶段、调查与收集整理资料阶段、方案协调论证与编制阶段、成果形成阶段。

1、准备工作阶段

根据定塘镇土地利用总体规划工作的部署和相关文件的指导精神，定塘镇成立了以镇党委书记为组长的规划修编领导小组和工作小组，选择浙江大学环境与资源学院作为技术协作单位，制订了规划修编工作方案和技术方案，正式启动土地利用总体规划的修编工作。

2、调查与收集整理资料阶段

规划修编工作小组深入到定塘镇各职能部门、定塘镇各相关部门和一些重点企业收集与规划密切相关的全镇社会、经济、自然条件等现状资料；召开镇主管领导与国土所负责人参加的规划修编座谈会；全镇范围实地调研；对收集到的资料进行汇编及数据分析等相关工作，形成了土地规划基础资料汇编，建立了土地规划修编的基础资料平台。

3、方案协调论证与编制阶段

定塘镇规划方案编制在前期调查研究的基础上，结合本镇供需调查成果，编制初步规划方案。

规划方案立足本镇，统筹考虑，通过主要指标分解落实，控制本镇用地规划。

规划修编领导小组与协作单位组织有关人员开展乡镇规划图件上图工作，运用制图软件，把乡镇供需调查所得的草图转绘为电子图件，并采用计算机技术量算各类规划用途面积。

根据县级规划下达给定塘镇的主要控制指标，核查各乡镇规划图件上各类用地面积，适当地调整指标与规划图件，最终形成一套乡镇规划与市级规划相衔接、规划图件与规划数据相一致的成果。

4、成果形成阶段

向领导小组汇报初步方案，并征求领导及公众意见。

对规划成果进行论证、听证与评审，并几经修改，充分酝酿完善。

最后建设土地利用规划数据库，提交规划修编正式成果。

三、规划基础资料与数据来源说明

第一节主要基础数据说明

本次土地利用总体规划修编所采用的社会经济数据均来自相关部门的统计年报和有关部门提供的专业资料，主要数据来源如下：

人口数据，户籍人口、外来人口数据来自象山县公安局提供的数据；总人口数据及出生人口、死亡人口、人口自然增长率等数据来源于象山县历年统计年鉴、象山县计划生育委员会和《象山县国民经济和社会发展第十一个五年规划》；城镇人口部分来源于象山县规划局提供的资料；对人口数量的预测参考《定塘镇城市总体规划（2000-2020）》和《象山县县域总体规划（2007-2020）》。

城镇化率来源于象山县历年统计年鉴以及《象山县经济和社会发展第十一个五年规划纲要》。

乡镇国内生产总值、固定资产投资、财政收入等经济指标，均来自象山县历年统计年鉴。

第二节基数转换说明

1、转换依据

《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划基数转换与各类用地布局指导意见（试行）的通知》（国土资厅发[2009]10号）、<浙江省乡级土地利用总体规划编制导则（试行）>、<浙江省乡级土地利用总体规划图式（试行）>和<浙江省土地利用总体规划基数审定办法>的通知》（浙土资办[2009]96号）。

2、规划基数来源

由于第二次土地调查的成果刚刚完成，并考虑了已批未建等情况，与基于更新调查的2005年变更调查数据相比，具有更好的现势性，为了更科学、合理地完成基数转换工作，以经确认的2005年变更调查成果为转换基础，同时以经确认的第二次土地调查土地利用现状变更调查成果为参考。

3、规划基数转换的原则

（1）用途管制的原则。

规划基数转换，应遵循并符合土地用途管制的要求，有利于落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。

（2）依法核定的原则。

规划基数转换，应依法合规、严格核定，通过对土地利用现状数据的合法性审查认定，确保规划基数客观准确，维护规划编制工作的严肃性和科学性。

（3）衔接可行的原则。

规划基数转换，要充分利用土地利用变更调查、第二次土地调查、“四查清、四对照”等调查研究成果，与土地现状分类有效衔接，满足规划实施和管理的需要，有利于规划目标任务的具体落实。

（4）综合平衡的原则。

规划基数转换，应遵循行政辖区内土地总面积不改变的原则，转换前后的土地总面积应保持一致。

（5）实事求是，尊重客观实际。

客观反映现状用地情况，标识违法用地，考虑批而未用土地，真实反映事实，为规划编制和实施提供可靠、可信的基础数据。

（6）讲求实效，便于管理。

在农用地转换中，将耕地、园地、林地由三级类，归并为二级类，以便于以后管理。

（7）注重差异，突出重点。

在建设用地转换中，将建设用地细分到三级类，以有效控制各类建设用地规模，更好地保护有限的耕地资源。

4、规划基数转换的技术路线

在基数转换过程中，主要通过以2005年变更调查成果为基础，结合0第二次土地调查成果，对不一致的图斑进行分析、归类，摸清原因，同时对有疑问的地块进行实地调查，进行分类总结后，得出各类用地的转换结果，形成基数转换后的现状数据，并在土地利用现状图上进行标示，形成基数转换标示图，完成基数转换的整个过程。

基数转换技术路线图

5、规划基数转换的具体做法

（1）农用地转换

将农用地中的耕地、园地、林地及牧草地进行了归并，不再细分为三级类，并分别纳入到规划基数中。

（2）建设用地转换

建制镇：

除将建制镇中的交通用地、风景名胜设施用地加以甄别，并从建制镇用地中分离出来外，其余均划入建制镇用地中。

村庄：

将处于建制镇建设用地范围内的村庄纳入建制镇用地，其余的归入村庄。

采矿地：

主要为二调中确实为采矿地的那部分用地。

特殊用地：

除二调中的风景旅游及特殊用地外，经调查，将城镇和村庄中属于特殊用地的地块分离出来，归入特殊用地，并进一步将特殊用地细分为风景名胜设施用地和特殊用地。

交通用地：

交通用地处于建制镇建设用地范围内的，纳入建制镇用地，其余的交通用地归为公路用地。

水工建筑用地：

将二次土地调查中的水工建筑物用地纳入水工建筑用地。

（3）未利用地转换

自然保留地：

将荒草地、沙地、裸地、盐碱地等，全部归并为自然保留地，不再进行细分。

滩涂沼泽：

包括苇地、滩涂、沼泽地等用地，不再细分。

水域：

将河流水面和湖泊水面均纳入水域中。

（4）农转用项目所涉及土地的转换

对于2005年以前批准的农转用项目，包括批而未用的项目，经过核实后全部进入基数。

对2005年后批准的农转用项目，按照农转用项目的坐标范围，对照二调的调查结果，对照2005年土地变更调查成果，将其逐块还原为2005年的土地利用现状。

（5）违法用地标示

将2005年土地利用变更调查图和二调成果图进行叠加分析，对二调中新增加的建设用地，通过剔除已审批农转用项目所属的地块后，对其余新增地块进行实地调查，最终认定是否属于违法用地，对于已经处理并补办手续的违法用地，按建设用地认定并进入基数；而对于未处理和补办手续、但进入基数的2005年前的违法用地，按建设用地认定，并逐块在基数转换成果图上标示其范围并标注“W”（违法）。

2005年后的违法用地，经调查和核实后，将其还原为2005年的土地利用现状。

按照上述方法对基于二次调查的“土地利用现状数据”进行分类转换后，相应地增减土地利用现状数据中对应的地类面积。

经转换后的定塘镇镇规划基数总面积和经确认的土地利用现状数据相一致。

6、规划基数转换成果

经上述步骤对规划基础数据和基础图件进行了相应的转换。

最终形成定塘镇土地利用规划基数，详见附表2

四、规划目标的确定

本次规划将上级规划下达的耕地保有量、基本农田保护面积、城乡用地规模、新增建设占用土地、建设占用耕地、补充耕地六个约束性指标确定为规划主要目标。

第一节耕地保有量

上级规划下达给定塘镇的2020年耕地保有量指标为2638.80公顷。

按照规划修编政策要求，规划的耕地保有量不得低于上级下达的控制指标。

为与上级规划衔接，并通过规划调整，本次定塘镇规划修编方案选择的规划耕地保有量指标为2638.80公顷，具体方案如下：

2005年耕地面积为2542.65公顷，规划到2020年，耕地面积为2813.55公顷。

其中建设占用耕地21.07公顷，通过土地复垦整理开发增加耕地面积291.97公顷，总计耕地面积净增加270.91公顷。

第二节基本农田保护面积

上级规划下达给定塘镇的2020年基本农田保护目标为2599.67公顷，按照国家政策要求，规划确定的基本农田保护面积不得低于上级规划下达指标。

本轮规划根据历年全镇基本农田占补情况，以及未来建设发展空间要求，适当调整城镇和中心村的基本农田指标，到2020年，定塘镇基本农田面积为2620.46公顷，在上级下达的基本农田保护控制指标2599.67公顷的基础上，预留20.79公顷。

用于满足不易定位的线性交通水利工程、重点项目和部分新农村建设。

第三节城乡建设用地规模

上级规划下达给定塘镇的2020年城乡建设用地规模为409.96公顷，按照规划修编政策要求，规划确定的城乡建设用地规模不得突破上级规划下达指标。

1、城镇工矿建设用地

定塘镇规划期内，城镇建设用地由2005年的67.65公顷，增加为2020年的85.49公顷，净增加17.84公顷。

新增加的城镇建设用地主要是城市扩展、工矿建设等方面。

2、农村居民点用地

农村居民点用地规划主要考虑三个因素：

一是要提高居民点集约用地水平；二是要考虑定塘镇规划期间双挂钩指标对农村居民点整理的要求；三是要保证用于农村居民点的新增建用地指标量占上级下达的全镇新增建设占用土地指标的10%以上，满足新农村建设的需求。

根据土地利用规划基数，2005年定塘镇农村居民点（包括集镇用地）面积为435.69公顷，规划期内，农村居民点用地需求主要通过建设用地内部置换解决，同时，加强农村居民点整理和迁村腾地力度，因此农村居民点规划期内净减少112.91公顷，到2020年，全镇农村居民点用地规模为322.79公顷。

综上，规划2020年全镇城乡建设用地规模为408.28公顷，未突破上级下达的城乡建设用地规模指标。

第四节新增建设占用土地

上级下达给定塘镇的2006-2020年新增建设占用土地规模为30.20公顷。

按照政策规定，该指标在规划编制中不能突破。

本次规划根据各项用地的空间布局初步方案，对照土地利用现状图，结合定性定量分析，按照上级规划下达的控制指标，严格控制新增建设占用耕地总量。

第五节建设占用耕地

按照政策规定，规划确定的新增建设占用耕地规模不得突破上级规划下达的控制指标。

本轮规划根据各项用地的空间布局初步方案，对照土地利用现状图，采用GIS空间分析方法，结合定性定量分析，确定2006-2020年定塘镇新增建设占用耕地18.79公顷，未突破上级下达的建设占用耕地指标。

第六节补充耕地

上级规划下达给定塘镇至2020年土地开