王乐夫 蔡立辉《公共管理学》笔记.docx
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王乐夫蔡立辉《公共管理学》笔记
第1章导论
1.1公共管理学概述
1、公共管理的含义
（1）概念：
公共管理学是公共行政的一个分支学科，它是重视公共组织或非营利组织实施管理的技术和方法、重视公共项目与绩效管理、重视公共政策执行的理论派别。
（2）与西方国家不同，在中国，公共管理还是一个独立的学科。
2、1993年，波齐曼《公共管理：
艺术的现状》论文集（第一次全学会）；
1993年，凯特尔、米尔沃德《公共管理的现状》论文集（第二次全学会）；
1990年，波齐曼、斯特拉斯曼《公共管理战略》（第一部较完整的公共管理教科书）。
1.2公共管理学到概念范畴
1、基本范畴：
公共public公共管理学的基本范畴，publicmanagement,publicadministration,publicpolicy,publicaffairs,publicgoods,publicservices,publicsector,publicgovernance.
2、公共管理与公共行政
（1）学派之争：
第一，认为公共管理是公共行政的一个学派；第二，认为公共管理已经成为一种独立的范式；第三，认为公共管理在实践上就是以市场化和企业精神为主要特征的公共行政改革。
主流观点认为，公共管理作为独立的范式还没有出现。
本书认为公共管理学是公共行政的一个分支学科，它是重视公共组织或非营利组织实施管理的技术和方法、重视公共项目与绩效管理、重视公共政策执行的理论派别。
（2）相同：
在一些基本的原则和管理理念方面，仍然与公共行政保持一致。
（3）相异：
设计——运作、政府行政机关——非政府公共组织、政治法律行政手段——管理经济手段、过程程序内部取向——结果外部取向。
（4）中国：
公共管理不仅是一个独立的学科概念，而且是大于公共行政的学科概念。
3、公共产品
公共产品也称为公共物品，是指用于满足社会公共消费需要的物品、劳务或服务，具有消费的非竞争性和非排他性。
相对于的是私人物品（privategoods），具有消费上的竞争性和排他性。
福利经济学家认为，政府提供公共产品比私人提供具有更高的效率。
新自由主义经济学思潮，怀疑政府作为公共产品唯一供给者的合理性，从理论和经验两方面论证了公共产品的私人供给可能性。
4、公共政策
（1）相同：
第一具有相同的基本属性——公共性，第二公共政策与公共管理相互作用，公共政策指明了公共管理的基本方向，公共政策依赖具体的公共管理活动去执行。
（2）相异：
公共政策是制定社会的秩序和行为规则，公共管理是通过实施公共管理行为来实现公共利益。
5、工商企业管理
（1）性质不同：
公共领域——企业内部事务领域；
（2）目标不同：
公共利益——营利；
（3）内容不同：
公共事务——企业经营行为。
6、公共治理与善治
治理是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。
它是使相互冲突或不同利益得以调和的持续过程。
1.2公共管理学的研究对象
1.2.1公共管理的兴起
1、公共行政的发展演进
（1）传统的公共行政学traditionalpublicadministration，着重从制度、体制的架构与研究上寻求提高公共行政效率的途径，把专业分工原理广泛引入公共行政之中。
代表人物：
威尔逊、泰勒、法约尔、韦伯、古利克、厄威克。
重要观点：
威尔逊政治——行政二分法，对于公共行政学从政治学中分离出来成为独立的学科，以及调和民主宪政内涵要求与行政效率理论冲突具有重要意义。
怀特《行政学导论》，标志公共行政学的基本形成。
（2）行为科学公共行政学behaviorismpublicadministration，着重从人和组织行为对效率的影响上寻求提高公共行政效率的途径。
代表人物：
巴纳德、西蒙、波齐曼、凯特尔、普雷斯曼、韦尔达夫斯基。
（3）新公共行政学newpublicadministration，发展了社会公平理论，认为经济和效率不是公共行政的核心价值，核心价值应是社会公平socialequity，主张效率至上转为公平至上。
代表人物：
弗雷德里克森。
（4）政策科学policyscience与公共政策分析publicpolicyanalysis，谋求政策科学、政策分析与公共行政的结合，重点研究政策执行和公共项目，不再重点研究机构institution。
代表人物：
普雷斯曼、韦尔达夫斯基、拉斯韦尔。
2、公共管理的产生
公共行政的研究表现出两种价值取向，一种是管理主义的取向，关注效率，强调工具理性；一种是宪政主义的取向，关注民生、社会公平，强调对公共权力的制约和限制。
公共管理表现出强烈的管理主义倾向，公共管理学是新泰勒主义的复兴，或者说是古典行政学的回归。
产生原因：
一是公共政策分析学派的局限性，二是公共政策执行研究的焦点，由组织结构与过程想项目与绩效转移。
90年代，公共管理学逐步成为与公共行政、公共政策一起进行公共部门研究的三大途径。
1.2.2公共管理学的研究对象
1、研究对象：
公共管理学是一门综合运用各种科学知识和方法来研究公共管理活动及其规律的学科。
公共管理学以公共管理活动为基本对象。
我们主张公共管理是经济学、管理学乃至社会学等多学科融合的结果，但政治学、行政学仍然是公共管理学的学科基础。
切断公共管理学与政治学、行政学的内在联系，极容易导致把公共管理看作纯技术化的管理主义倾向。
2、理论体系：
一是主体理论，含公共组织、公共领导理论；二是价值与规范理论，含公共政策、公共管理伦理、公共责任、公共管理法律和公共管理监督；三是资源管理理论，含人力资源管理、公共预算与公共财政管理、政务信息资源管理；四是危机管理及公共管理技术与方法，含危机管理、治理新工具（市场化工具、工商管理技术和社会化手段）、公共部门绩效评估；五是改革与发展理论，含公共部门改革、公共治理新模式。
1.3公共管理学的研究途径和方法
1.3.1公共管理学的研究途径
1、公共行政学：
早期——制度或法理的研究途径、20世纪20年代——原则研究途径（科学管理革命）、三四十年代——经验科学研究方法，如观察、实验、调查、访谈（行为主义革命）、二战后——运筹学、系统分析、案例研究等新的研究方法及手段。
2、公共管理学：
1、美国波齐曼的两种途径论：
公共政策途径（P途径）与企业管理途径（B途径）。
相同：
组织外部定向、关注管理绩效、偏好案例分析法。
相异：
P途径重新认识政策分析对公共管理的重要性，B途径把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身上。
2、罗布森卢姆三种途径论：
管理途径、政治途径、法律途径。
3、经济学途径：
公共选择理论、新制度学派。
（1）公共选择理论：
将经济人假说、交换范式和方法论应用到政治和公共政策领域。
（2）新制度学派：
强调制度在政治中的决定作用，克服信息障碍并减少交易成本，最小化交易成本：
市场和等级制。
1.3.2公共管理学的研究方法
公共管理学在方法上突出特征是强调用跨学科研究途径来研究公共管理问题。
具体方法包括：
实践抽象法、实体分析法、实验法、系统分析法、比较分析法、多学科交叉式综合研究方式、案例分析法。
第2章公共管理的理论发展
2.1公共行政理论的演进
2.1.1公共行政理论的初创
1、威尔逊的政治——行政二分法
在威尔逊之前，行政概念一直是包含在政治概念中的。
到19世纪20世纪初，随着经济和社会的快速发展，社会公共事务日益增多，政府的职能不断扩大，政府的行政管理工作迫切地需要有科学的理论予以指导。
对此，威尔逊提出应在对政治和行政概念进行正确区分的基础上，将公共行政从政治学中分离出来。
公共行政是政府的执行和操作，不同于政治，政治是政治家的特殊活动领域，而公共行政则是技术性职员的事情。
2、韦伯的官僚制理论
马克斯·韦伯被誉为“组织理论之父”。
他提出的官僚制理论bureaucracytheory从组织体制的角度为传统公共行政理论的创立提供了理论框架。
韦伯区分了神秘化组织、传统组织、合理化-合法化组织。
他认为，只有合理合法的权威才能作为行政组织的基础，只有与合理合法权威相适应的组织形式才是理想的官僚制。
官僚制具有以下基本特征：
（1）合理的分工；
（2）层级节制的权力体系；（3）依照规程办事的运作机制；（4）形成正规的决策文书；（5）组织管理的非人格化；（6）适应工作需要的专业培训机制；（7）合理合法的人事行政制度。
威尔逊的政治——行政二分法和韦伯的官僚制理论都认同公共行政的完善取决于从行政公务中积极地排除政治性因素。
3、泰勒的科学管理理论
泰勒被誉为“科学管理之父”。
提出了科学管理理论，建立了专业化、普遍化的管理原则和方法，追求最佳工作方法和管理标准化、程序化。
这些理论后来被行政学者概括、改造并上升为行政管理学理论。
2.1.2公共行政理论的构建
威尔逊、韦伯及泰勒对传统公共行政的研究只是政府管理理论的一部分，传统公共行政理论体系的构建是在以下理论中逐步完成的。
1、怀特的系统化公共行政理论
怀特提出了公共行政理论框架使传统公共行政思想成为系统化、理论化的知识体系，被誉为公共行政的奠基人。
怀特撰写的《公共行政研究导论》是世界上第一本公共行政教材，第一次对行政组织进行了系统、全面的阐述。
但他只是提供了公共行政这门新兴学科的概貌。
2、古利克和厄威克的科学化公共行政原则
古利克对行政原则的探究是结合对行政组织结构改革的分析来进行的，他提出了行政改革应遵循的11项指导原则，古利克把机关具有的职能总结为POSDCORB。
厄威克对公共行政原则的系统化做了更具有普适性的归纳。
他在《行政的要素》中指出，每个上级领导或直接领导的下级人员不应超过5人，至多不能超过6人。
3、福莱特的动态化公共行政理论
在福莱特之前，公共行政主要关注的是组织结构、规章制度研究。
福莱特从人的角度，运用心理学的研究方法对人的问题在公共行政中的重要性进行了探讨。
福莱特是在科学管理理论和行为科学理论之间起着桥梁作用的美国管理学家。
2.1.3公共行政理论的转型
对于公共行政理论从传统向现代转型具有决定性影响的批评意见是西沃之争。
1、西蒙的批评与公共政策学派的出现
西蒙是西方管理决策学派的创始人之一。
西蒙对传统行政学理论的批判：
一是传统的行政原则并非真正的科学原则，只能被称为行政谚语；二是对政治——行政二分法的批评（与他倡导的行为主义研究方法联系在一起），西蒙主张政治与行政是相互关联而无法严格区分的，并从价值与事实之区分的观点来看待二者的区别。
西蒙以决策为基本概念，研究公共行政问题，代表作《行政行为——行政组织决策过程的研究》。
自西蒙提出决策研究途径以来，公共行政学界日益正视决策的重要性，以至于后来诞生出公共政策这个新的学科。
2、沃尔多的批评与新公共行政学的兴起
沃尔多对传统公共行政的批评为：
一是政治——行政二分法不符合民主制的理想，他认为应该鼓励行政权力和政治权力之间的合作而非对抗；第二传统公共行政组织理论忽视了行政实质的具体性；第三反对过于重视效率的做法。
沃尔多准确地指出了传统公共行政理论的主要缺陷，成为新公共行政学研究的先导，代表作《行政国家》。
3、新公共行政学
是强调以公共行政的公共部分为研究重心的公共行政理论流派，弗雷德里克森是主要代表。
主要包括：
（1）对传统公共行政效率至上观的反思和批评；
（2）对社会公平价值观的提倡；（3）对传统政治——行政二分法的突破，将发展焦点定位于如何发展公共政策上；（4）对动态、开放组织观的强调，认为当代公共行政发展的动力源于行政组织变革的需要。
新公共行政学推动了“新公共管理运动”的兴起和新公共管理理论的诞生。
2.2现代公共管理理论的发展
2.2.1公共选择理论
1、经济人假设
公共选择理论是用经济学方法来研究公共管理活动及公共政策制定执行，被解释为“对非市场决策的经济学研究”。
公共选择理论分析的出发点是人是理性的自利主义者。
2、政府规模扩张
（1）瓦格纳、皮考克、维斯曼，认为其原因有：
社会环境条件要求、生产领域介入要求和公共物品需求要求。
（2）马斯格雷夫、罗斯托，认为其原因有：
早期政府投资、中期经济干预和成熟期社会公共服务和支出。
（3）帕金森定律：
揭示了政府机构不断膨胀的两大动力，一是官员想要增加的是下属而不是对手，二是官员们相互之间制造工作。
帕金森定律得出，不管政府机构的工作量是否增加，其工作人员和工作机构的数量总会按几何级数增长的结论。
（4）公共选择理论：
运用经济学理论对政府规模及其增长进行分析，一是非市场性质，导致竞争压力的免除；二是信息垄断，导致工作效率难以监督；三是缺乏激励机制，失去机构内在动力；四是预算的误导作用；第五，理想的官僚不复存在。
2.2.2新公共管理理论
新公共管理，又称企业化政府、以市场为导向的公共行政、后官僚体制模式、管理主义。
新公共管理理论只是现代公共管理理论的一部分，而不是其全部。
新公共管理理论认为，私营部门的管理实践和技术可以用于公共部门。
奥斯本、盖布勒住《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》中，全面阐述了企业家政府理论。
√公共选择理论与新公共管理理论的异同
相同：
尊崇市场力量、市场作用、市场机制。
相异：
公共选择关注政府和社会的关系，主张发挥市场力量解决困难；新公共管理主张通过引进市场机制完善公共组织。
趋势：
物质私有化、内部理性化。
2.2.3公共治理理论
1、兴起
市场失效：
仅仅运用市场的手段，无法达到帕累托最优。
市场存在着信息不对称、垄断、极端个人的自私行为，最终导致社会资源的闲置。
政府失效：
仅仅运用领先的计划和命令等行政手段，也无法达到资源配置的最优化。
于是西方学者提出了治理的新概念，通过治理弥补政府和市场在调控中的不足。
2、含义：
公共管理组织运用公共权威维持秩序和实现公共利益最大化。
与统治相比，主体未必是政府，无须依靠国家强制力实现，包括非正式、非政府机制。
3、内容：
（1）多元主体；
（2）责任边界模糊；（3）主体间存在着权力依赖和互动伙伴关系；（4）治理语境下的公共管理，是一种自主自治的网络管理；（5）政府扮演元治理角色。
2.2.4新公共服务理论
1、兴起：
新公共服务理论是以罗伯特·哈登为代表的学者对新公共管理理论的反思，特别是作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批评而建立的一种新的公共管理理论。
2、内容：
（1）政府的职能是服务而不是掌舵；
（2）公共利益是目标而非副产品；（3）思想上要更具战略性，行动上要更具民主性；（4）为公民服务而非为顾客服务；（5）责任并不简单，不应仅仅关注市场；（6）重视人而不是重视生产率；（7）公民权和公共服务比企业家精神更重要。
新公共服务理论并不意味着对新公共管理的全盘否定，本质上对新公共管理理论的一种扬弃。
第3章公共组织
3.1公共组织的性质与结构
1、含义：
公共组织是以实现公共利益为目的、以管理公共事务和提供公共服务为基本职能的社会组织，其特殊性在于公共性。
2、特征：
（1）以增进公共利益为目标；
（2）受法律的明确限制并具有权威性；（3）受到高度的公共监督；（4）具有一定的独占性；（5）具有政治性。
3、结构：
（1）纵向结构：
决策层——协调指挥层——技术操作层；
（2）横向结构：
按业务性质分工——按管理程序分工——按管理对象分工。
4、结构形式：
直线制、职能制、直线职能制、矩阵制
5、公共组织的类型
（1）政府组织：
广义上包括立法机关、司法机关和行政机关，狭义上主要是指行政机关。
（2）非营利组织：
又称非政府组织non-governmentalorganization、志愿者组织volunteerorganization、公民社会组织civilsocietyorganization、免税组织tax-exemptorganization。
是以增进公共利益为目标的非官方公共组织。
与政府组织相比，最大的特点是非强制性和服务性。
（3）准政府组织：
以增进公共利益为目标，通过授权具有一定行政权力，对公共事务管理具有一定强制性的公共组织。
准政府组织包括行政类事业单位，工会、妇联、共青团、科协、工商联、青联、侨联、台联。
3.2非营利组织
1、特征：
一是正式组织性；二是民间性；三是非利润导向性；四是自主管理性；五是志愿性；六是公共性。
非分配性约束，是指非营利组织不能把获得的净收入分配给对该组织实施控制的个人，非营利组织的非分配性约束是区别于营利组织的最重要特征。
2、分类：
（1）国外：
宗教性、社会性、文化性、学术性、保护性、政治性、慈善性、社会运动；
（2）国内：
登记、未登记。
3、作用：
（1）微观的社会服务和管理职能的主要承担者；
（2）提高公共物品的供给效率；（3）满足社会对公共服务的多元化需求；（4）是公共管理社会化和市场化的必然。
4、我国非营利组织
（1）存在问题：
身份不清；缺乏资金、内部组织不健全、行为缺乏规范性和代表性；外部法律法规不健全。
（2）基本取向：
培育、监督。
3.3事业单位
3.3.1事业单位的含义与特征
1、背景：
事业单位是我国计划经济体制下产生的，在社会公共事务领域提供公共服务和进行公共事务管理的实际承担者，具有准政府组织的性质。
2、含义：
以增进公共利益为目标，通过授权具有一定行政权力，对公共事务管理具有一定强制性的公共组织。
3.3.2事业单位改革
1、存在问题：
（1）规模巨大、增长过快、财政负担过重；
（2）社会效益不高；（3）与经济建设结合不紧密。
2、改革原则：
第一，实行政事分开，解除政府与事业单位的隶属关系；第二，实行职责分开，政府职能交回政府履行，技术性、服务性工作由事业单位完成；第三，管理方式和手段分开，行政主管部门简政放权，事业单位运用非行政手段进行公共管理和提供公共服务。
3、分类改革：
行政事业类单位、公益类事业单位、经营服务类事业单位。
3.4公共组织的变革
3.4.1科层制组织与反思
马克斯·韦伯区创建了科层制理论，科层制具有以下基本特征：
（1）合理的分工；
（2）层级节制的权力体系；（3）依照规程办事的运作机制；（4）形成正规的决策文书；（5）组织管理的非人格化；（6）适应工作需要的专业培训机制；（7）合理合法的人事行政制度。
1、主要内容：
（1）组织标准化，包括分工专业化、工作指标化和人员统一化；
（2）工作秩序化；（3）管理规范化。
2、存在缺陷：
第一，刚性的官僚系统缺乏灵活性和主动性；第二，标准化的管理忽视人的差异性；第三，排除了竞争的必要与可能；第四，条块分割的专业化单位不断膨胀，职能交叉重叠。
3、面临困境：
第一，官僚制精神与自由民主的个性追求冲突；其次，信息化时代的来临，陈旧的层级管理和控制系统无法适应动态要求；再次，全球化的趋势，凸显相对封闭的科层制组织在主体交往、文化多元上格格不入。
3.4.2公共组织的变革
公共组织不是一个简单的机构调整、人员增减问题，而是一个复杂的系统工程。
机构调整只是手段，优化组织整体结构和功能才是目的。
1、目标：
（1）提高公共组织适应环境的能力；
（2）提高自身的稳定性、协调性；（3）提高公共组织的工作绩效。
2、内容：
（1）组织结构的变革：
横向上，由重决策执行部门，向重监督、咨询、信息等部门发展，纵向上，从集权式、尖塔型向分权式、扁平型发展。
（2）公共组织权力关系的变革：
第一，公共组织向社会还权；第二，横向分权；第三，在纵向权力的分配上，实行集权与分权相互融合与共存。
（3）技术变革；（4）产品和服务变革；（5）人力资源变革。
3、发展趋势：
学习型组织；无缝隙组织、网络组织、虚拟组织；区分掌舵和划桨职能。
第4章公共领导
4.1公共领导概述
4.1.1公共领导的含义和特点
1、含义：
公共组织的领导者为确定和实现公共目标，通过对社会资源进行合理配置，对组织成员和公众进行统御和指引的行为过程，它包含了领导者、被领导者、环境三个基本要素。
2、特征：
（1）职权的公共性、服务性；
（2）决策的公断性；（3）价值取向是公共利益；（4）组织依托是公共组织或公共部门。
3、作用：
导向统领、影响表率、协调沟通、迎接挑战引发变革。
4.1.2西方领导理论的演进与新发展
1、西方经典领导理论
（1）特质理论traittheory，通过分析领导者的个人性格和特征，解释他们成为领导者的真正因素。
（2）行为理论behaviorpatterntheory
第一，勒温的三种领导方式理论：
集权式、民主式、放任式领导方式。
第二，嫩鲍拇、施密特的领导连续流理论：
认为领导方式不是独裁与民主任选其一，二是一系列连续流的领导方式。
第三，利克特的四种管理方式理论：
以工作为中心的领导和以员工为中心的领导。
（3）权变理论contingencysituationaltheory
领导=f（领导者、被领导者、环境）
实质，领导方式是三者的一个函数，有效的领导行为是因时间地点条件的变化而变化的。
第一，菲德勒的权变理论：
领导行为是否有效取决于是否与情境因素相适应。
第二，豪斯的路径——目标理论：
领导者效率取决于领导行为是否被下属接受，并在工作中得到满足。
总体来看，领导权变理论强调没有唯一、绝对合理的领导方式，关键取决于三因素之间的互动是否合理。
但该理论也忽视了领导者本身所具有的某些特质。
2、西方领导理论的新进展
（1）领导魅力理论：
脱胎于韦伯的领导魅力理论，发展了领导特质理论；是指下属发现了领导者的某些作为时，会将其归因于领导者伟大或杰出的领导能力。
该理论有它的合理性和解释力，但缺乏普适性和可证伪性。
（2）交易型和变革型领导理论：
伯恩斯和巴斯，变革型；领导鼓励激活，下属期待热情，交易型，领导公平合理，部属交换互惠。
4.2公共领导体制
4.2.1领导体制的含义和内容
1、领导体制的含义：
公共组织中领导职能、领导权力和领导责任的配置及运行体制。
2、内容：
（1）领导结构（职权责的配置结构）；
（2）领导的层次与跨度（纵向组织结构）；（3）各部门之间的职责与权限划分（横向组织结构）；（4）领导干部的管理体制。
3、基本类型：
首长制和集权制（决策权所属人数多少）；集权制和分权制（权力集中程度）；（3）层级制和职能制（构成单位）；（4）完整制和分离制（所受指挥和控制），中国、美国。
4.2.3公共管理领导体制的改革
1、我国公共管理领导体制存在的问题：
（1）领导职能相互混淆；（3）领导权力过于集中；（3）领导权力约束滞后；（4）公共组织机构高度膨胀；（5）用人制度缺乏活力。
2、公共管理领导体制改革的路径：
（1）完善领导职能分工。
（2）在保证政令统一的前提下，适当下放权力。
（3）改革组织人事制度：
第一，在公务员序列之外全面推行聘任制；第二，减少关卡，允许干部自然流动；第三，打破论资排辈；第四，增加透明度，体现三公开；第五，实行竞争式选拔。
（4）继续推进机构改革：
纵向层次要尽可能地少；横向部门划分不宜过细；实行精兵简政。
（5）加强权力制约与监督。
4.3公共领导方法
4.3.1领导方法概述
领导方法是指领导者配置资源、沟通协调、统筹安排、统御激励下属的各种手段和途径。
4.3.2领导协调
1、含义：
内求团结、外求发展。
2、内容：
（1）领导工作关系协调：
部门任务、工作时间、政策措施和工作要素协调；
（2）领导人际关系协调：
上下级之间关系的协调、同级组织的协调。
3、原则：
以人为本、客观公正、整体性原则、互惠双赢、灵活机动。
4.3.3领导沟通
1、含义：
领导者为实现目标与被领导者进行信息、思想和情感的传递互动。
2、途径
（1）沟通渠道：
正式渠道、非正式渠道；
（2）沟通模式：
链式沟通、轮式沟通、全通道沟通、环式沟通、Y式沟通；
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