开封土地利用总体规划.docx
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开封土地利用总体规划
开封市人民政府
二〇〇九年六月
前言
为保证开封市国民经济持续、稳步发展,进一步落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策,对农用地和非农用地实行严格用途管制,加强建设用地空间管制,统筹安排各业用地,促进土地资源节约集约利用和优化配置,根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定,按照《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》以及《河南省土地利用总体规划（2006-2020年）》的要求,开封市编制了《开封市土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称《规划》）.
《规划》全面分析了开封市土地利用面临的形势和任务,阐明了土地利用战略与目标,制定了各业用地结构与布局优化调整方案,提出了规划实施的保障措施,以引导合理利用和保护土地资源,保障经济社会发展的合理用地需求.
《规划》以2005年为基期年,2010年为近期目标年,2020年为规划目标年.土地数据主要采用2005年土地利用变更调查数据；人口、经济、社会等数据主要来源于《开封市统计年鉴》（2006）.
规划范围为开封市行政管辖范围,包括鼓楼区、龙亭区、禹王台区、顺河回族区、金明区五区和尉氏县、杞县、通许县、兰考县、开封县五县.土地总面积6260.95平方公里.
第一章规划编制背景
随着经济全球化的快速发展,我国工业化、城镇化进程进一步加快,对土地需求日益强烈.人口众多,耕地面积逐年减少,土地资源相对不足,承载能力较低,人地矛盾日趋尖锐,这一国情短期内难以根本改变.即将到来的人口高峰、城市化高峰、工业化高峰,将导致大量人口从农村转移到城镇,土地非农化趋势越来越快,土地利用及管理面临前所未有的压力.
我省正处在城市化高速发展阶段,一方面,城市建设规模快速膨胀,大量城郊土地非农化；另一方面,人口快速增加,而耕地后备资源却相对不足,这样就进一步加剧了用地紧张的局面.
我市自上轮土地利用总体规划批准实施以来,在加强土地管理,贯彻落实国家宏观调控的方针与产业政策,保护耕地和基本农田,促进节约集约土地,优化城乡用地结构和布局,协调生态环境建设等方面发挥了重要作用.由于现行规划已执行了十几年,土地的规模、结构和布局都难以适应开封市当前经济社会快速发展的需要.
郑汴新区的提出与实施,郑汴一体化的快速推进,为我市带来了前所未有的发展契机,今后一个时期我市将处于加快推进城镇化、工业化和农业现代化,实现老工业基地向新型工业化城市跨越、传统农业向现代农业跨越、文化旅游大市向文化旅游强市跨越的关键时期,人口增长、经济社会发展和生态环境改善对全市土地利用结构和布局提出了更新更高的要求,土地利用的供需矛盾将进一步显现.因此,优化土地利用结构和布局,加强耕地和基本农田保护,节约集约利用土地,统筹区域土地利用是新一轮规划所要着力解决的问题.
在此背景下,开封市人民政府按照《中华人民共和国土地管理法》的规定和《关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号）的要求,加强组织领导,积极稳妥地推进土地利用总体规划修编工作.
第一节市情概况
开封古称汴梁、汴京,位于河南省东部,黄河下游大冲积扇南翼,距首都北京580公里,省会郑州50多公里,是国务院首批公布的24座历史文化名城和我国八大古都之一,中国优秀旅游城市,中国书法名城.全市土地面积6261平方公里,总人口487万,其中市区面积79.74平方公里,人口87.15万.下辖尉氏县、杞县、通许县、兰考县、开封县五县和鼓楼区、龙亭区、禹王台区、顺河回族区、金明区五区.
开封市气候主要受蒙古高压、太平洋副热带高压交替控制,属暖温带大陆型季风性气候.年均气温14.0—14.2℃,年无霜期207—220天,年均降雨量627.5—722.9毫米,年均大气蒸发量1959.1毫米.
改革开放以来,开封市经济发展迅速.2005年全市生产总值408亿元,比上年增长13.1%,是1980年的近9倍.经济结构进一步优化,其中,第一产业121.3亿元,比上年增长9.6%；第二产业163.9亿元,比上年增长16.5%；第三产业122.8亿元,比上年增长12.0%.一、二、三产业结构由2000年的32：
35.5：
32.5调整为2005年的29.7：
40.2：
30.1.
开封是一个农业资源大市,是国家大型商品粮、优质棉生产基地,是河南粮食生产核心区,2005年粮食产量接近25亿公斤.按播种面积计算,优质农作物面积404466.67公顷,其中优质小麦209200公顷,优质玉米73866.67公顷,优质水稻8400公顷,优质大豆4800公顷,优质红薯2200公顷,优质棉花41333.33公顷,优质花生48000公顷,无公害蔬菜16666.67公顷.
开封市为国家级公路运输枢纽城市.陇海铁路从市内穿过,京广铁路和京九铁路左右为邻,连霍高速、日南高速和大广高速在境内交汇,北京至广州的106国道和天水至连云港的310国道在此相遇,黄河公路大桥使得天堑变为坦途,郑徐高速铁路年内即将动工,郑民高速公路一期项目工程正在进行前期工作.全市公路密度高于全国、全省平均水平.
开封市是中原旅游区重点观光游览城市,境内的名胜古迹、人文景观以宋代特色为主,元、明、清、民初特色齐备,布局严谨,古朴典雅,史有“一苏二杭三汴州”之说.截止目前,全市各级文物保护单位263处,其中,国家级13处,省级38处,市级30处,县级182处.龙亭公园、大相国寺、清明上河园、包公祠、开封府、铁塔公园、翰园碑林、焦裕禄纪念园等8家景点被授予国家AAAA级旅游景区.据统计,截至目前,全市共调查登记不可移动文物821处,其中新发现558处,复查263处.
如今的开封市面临着郑汴新区发展的新机遇,在强力实施工业强市、科教兴汴、开放引进、旅游带动、加快城镇化和可持续发展“六大战略”的指引下,经济快速发展,城市面貌显著改观,各项改革不断深化,对外开放进一步扩大,呈现出稳定和谐、全面加快发展的良好势头.
第二节上轮土地利用规划实施评价
（一）上轮规划指标执行情况
按照国办发[2005]32号文件要求,在调查研究的基础上,重点按照“四查清、四对照”的要求对上轮规划进行对照分析,系统评价.评价结果：
基本农田保护全部落实,建设占用耕地实际执行比率为93.85%,耕地实际补充完成了104.73%.
专栏一开封市土地利用总体规划三项主要指标完成情况
规划指标
实际指标
实现程度（％）
建设占用耕地指标（公顷/年）
380.99
357.56
93.85
补充耕地指标（公顷/年）
638.14
668.32
104.73
基本农田保护指标（万公顷）
37.43
37.43
100
（二）上轮规划取得的成效
严格保护耕地尤其是基本农田,实现了耕地总量的动态平衡；加强了土地的宏观管理和用途管制,有效遏制了建设用地的盲目扩大,提高了土地利用的节约集约水平；优化了土地利用结构和空间布局,协调了各业用地矛盾,保证了重点工程及大型基础设施建设用地；保护和改善了生态环境；促进了全市经济的持续、稳定、健康发展.
（三）上轮规划存在的问题
一是规划的弹性不足；二是规划编制时技术水平不高,规划手段较为落后,信息化水平低；三是规划的预期不足,建设用地布局欠合理,可操作性受到影响；四是规划实施政策激励机制不健全；五是社会公众参与程度不高.
第三节土地利用现状
（一）土地利用结构及布局现状
根据2005年土地变更调查数据,开封市土地面积626094.50公顷,其中,农用地498270.63公顷,占总面积的79.58％；建设用地92230.01公顷,占总面积14.73％；其他用地35593.88公顷,占总面积5.69％（专栏二）.
农用地布局为从北向南,从西向东耕地所占比重逐渐增加.五县中,杞县、尉氏县耕地面积所占比重最大,通许县耕地面积比重最小；五区耕地所占比重最小.历史上黄河泛滥流经沿线,多为沙丘、沙地、古河道等,耕地质量较低,土地生态系统比较脆弱；以市、县、乡（镇）驻地为中心,耕地面积及所占比重,随向外分布逐渐增加.
建设用地布局整体上为五个卫星城镇半围绕中心城市呈扇型面状分布；绝大多数居住与公共设施新建项目分布在老城区、经济技术开发区及其毗邻地区；产业聚集区分布着大量新增用地,主要为工业用地；建设用地扩展具有较强的中心邻近性；城市形态发生了变异：
随着城市用地的扩展,原有的“一心两组团”城市空间形态发生了明显改变,相对独立的城市片区已经连为一体；工矿用地、水利、军事用地呈面状分布,交通用地为线状分布.
其他用地中,滩涂面积13643.25公顷,沼泽面积67.02公顷,水域面积4518.19公顷,荒草地面积723.26公顷,盐碱地面积298.87公顷,沙地面积1104.01公顷,其他未利用面积6613.68公顷.
专栏二开封市2005年土地利用结构表单位：
公顷
地类
面积（公顷）
比重（%）
农用地
耕地
水田
6853.22
1.09
水浇地
275352.15
43.98
旱地
145994.09
23.32
小计
428199.46
68.39
园地
10250.36
1.64
林地
有林地
18861.62
3.01
灌木林地
2287.40
0.37
其他林地
5010.27
0.8
小计
26249.82
4.19
牧草地
天然草地
0.00
0
人工草地
0.00
0
改良草地
0.00
0
小计
0.00
0
其他农用地
设施农用地
1664.94
0.27
农村道路
11100.95
1.77
坑塘水面
6666.26
1.06
农田水利用地
13029.66
2.08
田坎
1109.20
0.18
小计
33570.99
5.36
合计
498270.62
79.58
建设用地
城乡建设用地
城市用地
10672.09
1.7
建制镇用地
6656.50
1.06
农村居民点用地
60224.51
9.62
采矿用地
1324.35
0.21
独立建设用地
2912.07
0.47
小计
81789.52
13.06
交通水利用地
铁路用地
834.52
0.13
公路用地
4956.80
0.79
民用机场用地
16.22
0
港口码头用地
0.00
0
管道运输用地
0.00
0
水库水面
22.15
0
水工建筑
1745.66
0.28
小计
7575.35
1.21
其他建设用地
风景名胜
1538.24
0.25
特殊用地
1326.89
0.21
盐田
0.00
0.00
小计
1326.89
0.46
合计
90691.76
14.73
未利用地
水域
河流水面
12591.50
2.01
湖泊水面
552.29
0.09
冰川及永久积雪
0.00
0
小计
13143.79
2.1
滩涂沼泽
滩涂
13643.25
2.18
沼泽用地
67.02
0.01
小计
13710.27
2.19
自然保留地
荒草地
723.26
0.12
盐碱地
298.87
0.05
沙地
1104.01
0.18
裸地
0.00
0
其他未利用地
6613.68
1.06
小计
8739.82
1.4
合计
35593.88
5.69
土地总面积
626094.50
100
（二）土地利用特点
——农用地比重较大,但总体质量不高
开封市农用地占全市土地总面积的79.58%,高于全省农用地比重（73.59%）；耕地总体质量相对不高,高产田面积131354.07公顷,仅占到耕地总面积的30.68%,而中低产田面积占总面积的69.32%.
——建设用地增长速度逐年增加,节约集约利用水平有待提高
全市建设用地占土地总面积14.73%,高于全省（12.89%）平均水平.自1996年以来,建设用地年均增加624.55公顷,并有逐年增多的趋势,特别是近两年,随着郑汴一体化政策的提出与实施,开封市建设用地比重增长迅速.开封市建制镇的人均建设用地更是高达150.08平方米,是城镇人均用地水平的1.47倍,远超过人均100平方米的规划用地标准,人均农村居民点用地面积168.78平方米,高出国家标准最高值18.78平方米.
——土地开发利用程度高,后备资源相对不足
2005年全市土地开发利用率为94.31%,高于全省（86.48%）平均水平.开封市未利用地总面积35593.88公顷,占土地总面积的5.69%,土地后备资源相对不足.
第四节土地利用面临形势
（一）土地供需矛盾突出与生态用地问题的严峻
作为平原地区的开封市人多地少,耕地后备资源相对不足,土地供需矛盾一直突出,随着人口高峰、工业化和城镇化高峰的相继逼近,土地供需矛盾将日益尖锐；后备资源相对不足,耕地保护形势严峻；可持续发展能力较低.
（二）中原城市群建设和郑汴一体化政策的实施
中原城市群建设是河南省全面建设小康社会的一项重要战略举措,也是实施中原崛起战略的重大举动.开封市委、市政府紧紧抓住省委、省政府构建“一极两圈三层”城乡统筹发展新格局,强力推进郑汴一体化、全力打造“郑汴新区”、建设全省经济社会发展核心增长极的重大机遇,奋力推进汴西新区的开发与建设.开封市未来面临大发展的好形势,建设用地的需求将会激增,建设用地的供给面临着较大的压力,土地利用规划要更好地为经济社会的发展提供保障.
（三）国家实施粮食战略工程与建设社会主义新农村的机遇
开封市是国家大型商品粮、优质棉生产基地,是河南粮食生产核心区.要抓住国家实施粮食战略工程和建设社会主义新农村的机遇,促进开封市传统农业产区尽快向现代农业基地转变,应加强城乡统筹发展,保护好耕地,提高粮食综合生产能力,提高农业综合生产能力,做好农村居民点整理工作,更好的节约集约利用土地,为解决“三农”问题和保障国家粮食安全做出贡献.
第二章指导思想与规划目标
第一节指导思想
以科学发展观为统领,坚持严格保护土地资源、保障科学发展用地、高效集约利用土地的“两保一高”要求.正确处理经济发展与资源环境保护、规划控制与市场调节、内涵挖潜与外延扩大、当前利益与长远利益、局部利益与全局利益的关系,加强宏观调控,转变用地观念,创新用地模式,注重开源节流,落实共同责任,构建保障科学发展的新机制.
严格落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策,从全国、全省与中原城市群等更大的空间范围内研究开封市土地利用的方向及目标,结合开封经济社会发展要求,以严格保护耕地为前提,控制建设用地为重点,节约集约利用土地为核心,统筹安排各类各区域用地,全面落实土地用途管制,努力实现土地利用方式和管理方式的根本转变,促进土地资源的合理利用和优化配置,保障土地资源可持续利用,提高土地资源对开封经济社会可持续发展的保障能力,促进开封经济社会又好又快发展.
第二节规划原则
（一）严格保护耕地
严格保护耕地特别是基本农田,确保耕地数量的稳定与质量的提高,加强基本农田保护和建设,进一步提高农业综合生产能力,为国家粮食安全战略做出贡献.
（二）保障经济社会发展用地
按照全面、协调、可持续发展的要求,合理安排非农建设用地和生态环境保护用地,重点保障汴西新区用地；保障民生工程、能源、交通、水利等基础设施以及食品制造业、纺织业、化学原料及化学制品制造业、医药制造业、机械制造业等支柱产业发展用地,促进经济发展与人口、资源、环境相协调.
（三）高效利用土地资源
围绕建设资源节约型社会的目标,严控建设用地定额标准,完善节约集约用地的奖惩机制,走新型城镇化和工业化道路,提高土地利用效率,推动土地利用方式由外延扩展向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变,引导和促进经济增长方式的转变.
（四）调整土地利用结构和优化各类用地布局
从实现城乡统筹、区域协调的要求出发,调整优化城乡、区域土地利用结构与布局,尤其注重对基本农田与建设用地的调整优化,促进城镇化、工业化、农业现代化健康发展.
（五）大力保护生态环境
以建设环境友好型社会为目标,切实加强对水源保护区、黄河湿地保护区等生态功能区和重要自然、文化遗产的保护,积极开展国土综合整治,加大对土地沙化、土地污染的防治力度,提高土地的生态服务功能.
第三节区域功能定位
——河南省人民政府对开封市和“汴西新区”定位：
重新确立开封在全省的战略核心地位；中原城市群将构建“一极两圈三层”的总体框架,郑汴新区将成为全省的核心层,“大郑东新区”和“汴西新区”将成为全省经济社会发展核心增长极.
——开封市农业定位：
黄淮海粮食主产区的核心区.
——开封市工业及产业定位为：
郑汴洛工业走廊东支点；郑汴产业带重要组成部分；河南省城镇体系空间结构中陇海产业带的重要功能区.
——郑开大道两侧功能区发展及土地利用定位：
中原城市群核心区的先导区；郑汴新区发展的产业集聚区；全省城乡协调发展和节约集约用地的示范区.
——根据开封市在全国、全省的战略地位,结合市委、市政府的发展战略,开封市功能定位为：
全国历史文化名城、全国重要的粮食生产核心区；汴西新区是全省经济社会发展核心增长极；全省城乡协调、科学发展和节约集约用地的示范区；城市功能突出的复合型新城区.
第四节社会经济发展目标
（一）经济目标
2010年全市GDP达到750亿元以上,人均GDP达到15000元,三产比重调整为：
17：
48：
35；2020年全市GDP达到1950亿元以上,人均GDP达到34800元,三产比重调整为：
10：
45：
45.
（二）农业目标
规划期末实现优质农产品率达到70%,优质农作物种植面积达到50万公顷；农业科技成果转化率达到80％.
（三）工业目标
规划期末全部工业增加值年均增长16%左右,高新技术产业增加值占规模以上工业增加值的比重达到25%.
（四）服务业目标
规划期末第三产业增加值年均递增16%,占全市GDP比重35%.
（五）城镇化建设目标
2010年城镇化率达到48%,2020年城镇化率达到65%.
第五节土地利用战略
根据开封市的区域功能定位和社会经济发展目标,制定出开封市土地利用战略.
——保持耕地数量不减少,逐步提高耕地质量,落实最严格的耕地保护制度.土地整理、复垦、开发展开,积极开发土地后备资源,达到耕地占补平衡.
——优化土地利用结构,提升工业和城市用地的综合效益.土地利用方式由粗放型向集约型转变,形成“城镇向中心城区集中,集约发展；工业集中布局,规模发展；农村居民点积聚发展；商贸向物流中心集中,多元发展”的土地利用新格局.
——节约集约利用土地,提高土地利用效率.以供给引导和制约需求,控制建设用地规模,保障民生工程、交通、水利、能源等国家重点项目建设用地；通过内涵挖掘、外延扩大和优化土地利用结构与布局,使土地资源开发利用与保护取得较大成效,为经济社会的可持续发展创造良好的用地条件.
——协调土地利用和生态建设,改善人居环境.加强对黄河脆弱生态区、水源保护地、水源涵养地等生态用地保护,因地制宜改善土地生态环境.优先布设生态屏障网络用地,加强农田生态建设,发挥农用地生态功能,逐步实现耕地与建设用地穿插布局,积极推进城乡生态环境治理,构建城乡良好宜居环境,建立城乡一体化的新型复合型城市,初步实现建设环境友好型社会的目标.
第六节土地利用目标
——耕地尤其是基本农田受到严格保护.耕地保护制度得到严格执行,建设占用耕地数量得到有效控制.规划期间,建设占用耕地3703公顷,补充耕地3703公顷；耕地保有量428199.46公顷,基本农田面积不少于365700公顷,保护率85.40%.
——建设用地得到节约集约利用.闲置土地和低效土地得到充分利用,土地利用效率和节约集约水平不断提高,新增建设用地规模得到有效控制.规划期间,土地利用率达到96%以上；至规划期末,全市新增建设用地控制在120平方公里以内,人均城镇工矿用地面积控制在114平方米以内.
——土地利用结构不断优化.建设用地得到有效控制,其他用地得到合理开发.城乡建设用地结构不断优化,城镇建设用地增加与农村居民点减少相挂钩.至规划期末,新增城乡用地规模控制在94平方公里以内,城镇工矿用地在城乡建设用地中的比例从2005年的26.22%提高到2020年的43.22%.
——土地生态环境得到改善.开封市森林覆盖率：
2010年达到26%,2020年达到28%；城市绿化覆盖率：
2010年达到35%,2020年达到45%；柳园口省级湿地自然保护区原始面貌得到较大恢复,建立“尉氏贾鲁河滩市级湿地自然保护区”；继续加大生态农业发展力度,力争再建成并命名一批生态示范区和示范县.
第三章土地供需形势分析
第一节土地供给形势分析
（一）土地整理复垦开发潜力
根据《开封市土地开发整理规划》、《开封市“三项整治”规划》及2005年开封市土地利用变更调查资料分析,开封市土地开发整理新增耕地潜力34301.73公顷,其中耕地整理新增耕地潜力18884.46公顷；农村居民点整理新增耕地潜力3685.37公顷；土地复垦新增耕地潜力786.05公顷；土地开发新增耕地潜为18846.43公顷（专栏三）.
开封市黄河滩区新增耕地潜力总量7720.58公顷.其中：
开封县黄河滩区开发潜力3845.00公顷；兰考县黄河滩区开发潜力2278.50公顷；开封市城区潜力1597.08公顷.
专栏三开封市土地开发整理潜力汇总表单位：
公顷
单位
名称
耕地整理
潜力
居民点整理潜力
土地复垦
潜力
土地开发潜力
土地整理、复垦、开发新增耕地总潜力
新增耕地
面积
新增耕地
面积
新增耕地
面积
新增耕地
面积
其中黄河滩区潜力
开封
城区
981.65
64.99
129.68
1620.58
1597.08
2796.90
杞县
3256.24
824.58
80.63
1643.28
——
5804.73
通许县
1627.71
110.30
——
41.97
——
1779.98
尉氏县
3345.12
259.87
72.55
873.53
——
4551.07
开封县
6763.72
2217.85
485.39
4297.49
3845.00
13764.44
兰考县
2910.02
207.78
17.80
2649
2278.50
5784.60
合计
18884.46
3685.37
786.05
11125.85
7720.58
34301.73
比例（%）
55.05
10.74
2.29
32.44
——
100.00
（二）建设用地利用潜力
近期独立工矿集约用地潜力主要集中在砖瓦窑场的整治和部分低效使用工矿用地的整理.考虑到独立工矿用地挖掘潜力难度的不断加大,开封市远期独立工矿用地集约利用潜力为847.39公顷,合计规划期内总潜力为3858.68公顷（专栏四）.
专栏四开封市各县、区工矿用地集约利用潜力单位：
公顷
行政单位
近期潜力
远期潜力
合计
通许县
169.34
78.45
247.79
尉氏县
368.88
167.39
536.27
杞县
375.42
50.61
426.03
兰考县
297.73
124.13
421.86
开封县
931.73
252.47
1184.2
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