行政管理学教案.docx

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行政管理学教案

南昌职业学院高教课程教学

授课教师：

李坚

学期：

2011年—2012年

第一章概述

第一节行政管理学的学科性质与研究目标

一、行政管理的概念及其特点

1.中国古代的行政解释

《左传》行其政令、行其政事

《史记·周本纪》“召公、周公二相行政”

2.西方行政的解释

①与立法司法相对应的行政

古希腊亚里士多德：

国家议事、行政、审判活动进行研究和探讨

英洛克：

《政府论》首次将政府权力分为立法权、行政权、外交权

法孟德斯鸠：

三权分立或分权制衡

行政就是政府的行政机关实施立法机关所制定的法律的活动，通常又称为执法活动。

②与政治相对应的“行政”

美国威尔逊·古德诺：

主张研究行政学的起点是行政与政治分离开来，国家意志的执行或政策的执行就是行政。

③与管理相对立的行政

A行政活动就是管理活动

古立克POSDCRB七功能说

国家的立法机关，行政机关和司法机关对社会事务的管理活动都可称为行政活动。

B行政管理就是公共管理，或称公共行政，即有关公共事务的管理。

C行政管理仅仅指政府行政机关的管理活动。

3.行政管理就是指政府行政机关、依法对公共事务及其内部事务管理的总和。

①行政管理的主体是政府行政机关（谁来管）

美国政府包括立法机关（国会）行政机关（内阁及其所领导的部门）和司法机关（法院）。

中国政府机关由权力机关（人民代表大会）、行政机关（人民政府）和司法机关（人民法院和人民检察院）组成。

②行政管理的对象包括社会公共事务和政府内部事务（管什么）

社会事务分为私人事务和公共事务。

③行政管理必须依法进行，是一种执法活动或执行政策的活动（怎样管）

行政机关即人民政府，是权力机关即人民代表大会的执行机关，人民政府的行政管理活动就是执行人民代表大会所制定的法律和政策的执行活动,即通常所说的依法行政。

二、行政管理学的学科性质：

属于管理学和其他社会科学的应用学科

1.是公共管理学的一个重要分支学科。

2.是管理学的一个重要组成部分。

3.是政治学、经济学、社会学、法学等多门社会科学在政府行政机关管理社会公共事务及其内部事务过程中的综合运用。

4.行政管理学是一门多学科的综合应用科学的原因。

①行政管理学研究的对象是政府的行政管理，因而必然会涉及政府行政机关与立法与立法机关、司法机关的关系问题，还会涉及行政机关在国家政权体系中的地位和作用问题，行政体制问题等等一系列问题，这些问题也是政治学所要研究的问题。

②就行政管理学与经济学的关系而言，行政管理学的研究也离不开经济学的指导。

③就行政管理学与社会学的关系而言，行政管理学的研究也离不开社会学的指导。

④就行政管理学与法学的关系而言，两者也存在着密不可分的关系。

5.行政管理学是一门研究行政管理机关依法管理社会公共事务及其内部事务的活动过程和规律的科学。

三、行政管理学的研究对象与范围

1.行政管理学的基本问题

2.行政环境：

行政管理是在怎样的环境下发生的

3.行政权力行政管理的实质和功能是什么

4.行政职能

5.行政管理机构：

由谁管

6.行政管理事务：

管什么

7.行政管理行为怎样管

8.行政管理过程

9.行政管理方法用什么工具管

10.行政管理规范

11.行政绩效评估：

管理的效果如何

12.行政发展：

未来的行政管理将向何处去

第二节行政管理学的产生与发展

一、行政管理学的产生

1.从理论上看，西方行政管理学的产生既是西方政治学发展的二个必然结果，也是西方管理学兴起的理论产物。

亚里士多德《政治学》把当时城邦的职能划分为议事、行政和审判三种职能。

洛克《政府学》主张把行政权与立法权、外交权分离开来。

孟德斯鸠《论法的精神》确立了立法、行政与司法三权分立，相互制衡的理论。

1887年美威尔逊《行政研究》

1910年德韦伯《社会与经济组织理论》着名的官僚组织理论。

1911年美泰罗《科学管理原理》着名的科学管理理论。

1916年法法约尔《工业管理与一般管理》管理过程理论。

2.从实践上看，行政学从政治学中分离出来，是行政实践从政治实践中分离的结果；同时行政管理学的迅速崛起，也是由于西方行政实践发展的需要。

二、西方行政管理学的发展

1.19世纪末20世纪初至20世纪30年代的行政管理学及其发展（古典学派）

①美威尔逊《行政研究》主要研究公务员制度、行政组织和行政活动。

②美古德诺《政治与行政》提出了政治与行政“两分法”的现点。

③美怀特《行政学导论》把行政要素归纳为组织原理、人事行政、财务行政、行政法规四大部分。

④法法约尔《工业管理及一般管理》。

A提出有管理的功能理论：

认为管理有五大基本功能，即计划、组织、指挥、协调和控制。

B提出了着名的有关管理的14项原则。

分12权力、责任、纪律命令一致、指挥统一、公私克于私利、报酬集权等级制秩序、公正、主动精神、集体精神。

⑤德韦伯官僚组织理论。

⑥美泰罗针对工业管理问题提出来，关于工作方法标准化的思想。

⑦古典学派的成就和意义。

A开创了行政管理学研究的先例，而且基本上建成了比较完整的行政管理学理论体系。

B古典学派将研究重点放在组织管理问题上，提出了比较系统的古典组织理论体系。

C明确提出了行政管理的几个基本原则，即命令统一原则，权责相符原则，较少的管理幅度原则和系统计划原则。

2.20世纪40年代至70年代的行政管理学及其发展

①行为科学学派的行政管理学

定义：

是指以行为科学为理论基础建立起来的行政管理学。

20世纪20—30年代的“经济人”假设。

美梅奥“霍桑”实验“社会人”假设。

②决策理论学派的行政管理学

20世纪40年代美西蒙《行政行为：

行政组织中决策程序的研究》认为管理就是决策，决策是整个行政管理过程的中心，有限理性决策理论。

林德布洛姆的渐进决策理论，从政策制定的角度来讨论决策问题，认为决策是一个渐进过程。

埃佐尼的综视（又译为混合扫描）决策理论，认为并非所有的决策过程都是一个更改过程，也并非所有析决策过程都是一个渐进过程。

③系统理论学派的行政管理学

20世纪40年代奥地利贝塔朗菲一般系统论，强调从系统的观点来分析客观事物。

里格斯《行政生态理论》主要探讨了行政环境与行政管理的相互影响和相互作用问题。

卡斯特学人的权变理论认为管理是因人、因时、因地、因条件而变化的。

④这一时期行政管理学的特点：

A行政管理学理论呈现出学派众多，理论繁荣的局面。

B理论基础发生了变化，由主要以政治学理论为基础走向由多学科的理论为基础。

C行政管理学的理论形态更加完善。

3.20世纪80年代以来的行政管理学及其发展

①新公共管理理论

20世纪70年代末80年代初英撒切尔夫人：

认为政府是一个为公众服务的机构

②政府论理理论

所谓“治理”就是“最少限度的国家”，“按照私营企业模式进行管理”是一种“有效的管理”是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。

③后现代公共行政理论

强调公共行政必须回应公民的个性化的公共需求，认为后现代公共行政就是具体问题具体分析，就是替公民办实事。

④这一时期的共同特征是崇尚市场力量，市场作用和市场机制。

三、行政管理学在中国的发展

1.19世纪末20世纪初《行海要术》、《行政纲目》、《行政学总论》。

2.20世纪30年代1935年张金鉴《行政学的理论与实际》

1936年江康黎《行政学原理》

3.1986年全国教委批准，创办行政管理专业。

4.1994年正式成立国家行政学院。

5.2001年我国开始招收公共管理硕士MPA生。

第三节研究和学习行政管理学的方法与意义

一、研究和学习行政管理学的方法

1.研究和学习行政管理学的根本方法。

2.研究和学习行政管理学的具体方法。

①规范方法：

主要着眼于建立行政管理学的学术规范。

优点：

有助于探讨行政价值；有助于建立系统的行政学术规范。

不足：

对行政管理实践研究不够具体，它所建立的所谓具有普遍意义的行政原则并不适应各科不同的行政环境。

②经验方法（也称为实证方法）

特点：

强调在研究过程中只注重对事实的描述，而回避事实背后的规律，只注重对“是什么”的研究，而不关心“为什么”。

优点：

强调对事实的客观把握，这应该是任何科学研究的前提。

不足：

表现在它放弃了对事实后面的规律性的认识，因而其理论不可能是深刻的，主张“价值中心”本身就不符合事实。

③案例方法

首先，通过调查研究从行政管理实践中选取一些较为典型的行政管理案例。

然后对这些案例进行解剖和分析，并从中找出一些具有普遍意义的行动规则和方法。

优点：

有助于研究者和学习者通过个案了解行政管理过程中的实际工作程序和动作方式。

不足：

对普遍规律的把握仅仅具有对个别事物的分析是不够的，它还离不开对象和概括这些思维。

④比较方法

特点：

通过对同一时期不同国家或地区的社会现象，同一个国家或地区不同时期的社会现象进行比较，以找出它们之间的共同点（共同规律）和不同点（特殊性）。

对同一个时期不同国家或地区的社会现象的比较称为“横向比较或共时性比较”。

不同一个国家或地区不同时期的社会现象的比较称为“纵向比较或两时性比较”。

不足：

不管是外国的行政管理经验和理论，还是我国历史上的行政管理经验和观点，都既不简单地全盘否定，也不能简单地照抄照搬，必须对它们进行实事求是的分析。

二、研究和学习行政管理学的意义

1.研究和学习行政管理学的理论意义。

2.研究和学习行政管理学的实践意义。

①研究和学习行政管理学，有助于我们弄清我国行政管理存在的问题改革目标、任务、方式，为我国行政管理改革和发展指明方向。

②有助于提高我国公务员素质，进而提高我国行政管理的整体水平。

③有助于提高我国企事业单位管理人员的政策水平，促进企事业单位与政府的良好合作，同时也有助于提高企事业单位的行政管理水平。

第二章行政环境

第一节行政环境的特点与类型

一、行政环境的含义与基本属性

（一）行政环境的含义

1.系统论的环境：

针对特定系统而言的，也就是处于特定系统的边界之外，占据一定空间，构成主体存在条件的种种物质条件和情势因素的统称。

2.美卡斯特与罗森茨韦克认为边界的作用在于说明组织的特性及了解组织与外在环境间关系。

3.环境就是指处于特定系统边界之外的一切因素的集合。

4.行政环境就是处于特定行政系统边界之外的，能够对该系统的存在，运行与发展产生直接或间接影响的各种事物与情势的总和。

①行政环境是针对具体行政系统而存在的。

②行政环境通过边界配行政系统相区分。

③行政环境构成成分的关键属性天于能够对行政系统的存在运行与发展产生影响。

④行政环境因素包括有形的事物，也包括无形的情势。

（二）行政环境的基本属性。

1.复杂性

2.相关性和综合性

3.层次性

①就环境系统的结构而言，环境系统本身就是一个有不同层次及结构的多层系统。

②就特定行政系统而言，不同行政环境因素对该系统产生作用的直接或间接程度一般也有所差异。

③就影响的规模或影响的力度的大小而言，行政环境因素之间也往往表现出层级性特性。

4.动态性

二、行政环境的类型

（一）自然行政环境与人造行政环境（以环境因素的七万过程及其与人类活动的关系为标准）

1.自然行政环境

①定义：

是指对行政系统的存在与运行起影响作用的各种自然因素的集合或统称。

②是人类活动最基本的外在环境因素。

2.人造行政环境

①定义：

在人类社会活动中形成与发展起来，且能够对行政系统的存在与运行产生影响的各种环境因素的总和，也是通常所说的社会环境。

②人造环境的因素分为政治、经济与文化三个类别。

（二）宏观、中观与微观行政环境（根据对特定行政系统的作用与影响层次）

1.宏观行政环境

①宏观行政环境是能够对行政系统策略层次的存在与运行产生直接或间接影响的行政环境因素的集合。

②策略层次的含义。

A就受影响的行政系统的空间与时间范围而言的，是指空间范围上的全城性与时间范围上的战略性、长远性。

B是指影响的全局性与全面等，这与第一重含义密切相关。

C指影响的导向性与决定性。

2.中观的行政环境

A首先是针对特定行政系统的各种局域性构成成分而言的，包括组织与空间上的局域性结构，运行过程中的政策执行监察部门及活动和时间上的阶段性。

B包含影响方面的局部性与非全面性。

3.微观环境

特定组织内部作为个体的工作人员在具体行政管理活动中心定要多元接触的各种物理、生理与心理因素总和，主要是对特定行政行为或行政人员个体发生作用。

（三）国际环境与国内环境（以行政区划或者统一国政府的管辖区域为标准）

1.国际环境：

处于一个国家的主权管辖范围之外，能够直接或间接地对该国行政系统产生影响因素构成了该国，行政系统的国际环境。

2.雷格斯《行政生态学》1961年使行政生态研究成为一门系统的行政学分支学科。

3.雷格斯行政生态学模式理论

①三种社会形态的差别主要体现在社会结构的分化程度及其功能的实现程度方面。

A农业社会，社会结构是混沌未开的，社会组织是融合型而不是专业化的，缺乏明确细致的社会分工，社会交往是特殊主义或者说是人情取向。

B工业社会，社会结构有着明确而细致的分工，专业化程度高，社会组织从事不同的专业化功能，讲求行政效率与科学性，而社会交往则是所谓的普遍主义的或说是平等性的取向的。

C过渡型社会

首先是形式主义特性玉要表现是正式的法律与政策规定不能付诸事实，形同虚设。

其他是异质性，在同一社会中不同及至于完全相反相成的制度、行为规范与观点并存，传统与现代关存。

最后是所谓重叠性即不同性质的社会结构或组织上重叠。

4.雷格斯《行政理论模型》“融合—棱柱—衍射的行政模型”

①农业社会的行政模式，被称为融合型行政模式。

②工业社会的行政模式，被称为衍射型行政模式。

③过渡型社会的行政模式即所谓的棱柱型行政模式。

第二节经济环境及其对行政管理的影响

一、经济环境及其构成

1.经济环境是能够对特定行政系统的存在运行和发展产生直接或间接影响的各种经济力量，活动行为方式以及制度规定的统称，是特定行政系统所处的国家或地区经济力量与经济活动方式的总和。

2.行政系统的经济环境基本椹要素应该包括经济力量，社会经济结构，经济体制以及科技发展水平等基本经济因素。

二、经济环境的主要因素及其对行政管理的影响

（一）经济力量及其对行政管理的影响。

1.经济力量即指行政系统所处社会系统的总体经济实力，包括总体社会生产能力与社会财富总量。

2.经济力量因素从根本上制约着行政系统的规模，体制结构与运行方式等基本结构因素。

①由于特定社会的经济力量，直接决定着该社会的社会生产力发展水平，从而决定着其社会经济发展阶段。

②经济力量还包括或者说决定着特定社会的国民财富总量，这边就意味着，它还决定着行政系统可能获得的财政收入总量与支出总量，决定着该系统可能的职能与组织规模。

（二）社会经济结构及其对行政管理的影响

1.社会经济结构是一国或一个地区国民经济中的一系列相关经济结构性因素的集合。

包括：

不同所有制经济主要是国有经济与私有经济或者说公私经济力量比例关系，国民财富在全体国民中的分配情况，以及社会分工与专业化发展程度。

2.社会经济结构对行政系统的影响

①实质上体现了一个社会的社会生产关系构成。

②直接影响着行政系统在整个社会经济生活中的参与维和参与程度，直接影响着行政职能结构，经济管理方式及管理手段的选择。

③包含有社会分工与专业化发展程度这一主要社会经济结构性因素。

④行政系统功能与组织结构的分化程度强有力地制约或提高整个社会系统专业化发展的程度。

（三）经济体制及其对行政管理系统的影响

1.经济体制是一个国家或地区以社会经济组织为中心的种具体经济制度与行为规范的总和。

2.核心就是所谓的社会资源调配制度，也就是社会资源的调配是以市场机制为主，还是以政府调节机制为主的有关制度规定及其实际运行状况问题。

3.一国或地区行政系统的职能范围与规模、运行方式，行政手段与方法都是与该国家或地区的经济体制有着密切联系，或者说经济体制直接影响着行政系统的职能范围、运行方式及手段。

4.行政系统对经济体制进行积极的改造。

①有些国家特定经济体制的确立往往是有意识地选择某种行政体制的结果，或者说是通过特定行政体制予以实现的。

②当今各国无论何种经济体制，都要依赖于一事实上的行政机制才能有效运行。

（四）科技发展水平及其对行政管理系统的影响

①行政系统运转的协调，行政效率的提高，不仅需要良好的组织功能、结构、运行程序与规则等制度保障，也离不开高效技术系统的支持。

②科学技术的不断进步，对高层决策及专业人才资源的需求大大扩张。

③这些结构变量的改变又会对行政权力的配置、形式方式产生重要影响。

产生适应的以分权化为取向的变革。

三、我国现行经济环境的基本特点及其对行政管理的影响

（一）传统农业与高科技产业并存的社会生产力发展状况。

1.较发达的城市工业体系与更为普遍化的小家业经济并存，呈现出强烈的二元经济结构特征。

2.国民经济各项总量指标取得了长足的进展，但各种人均经济指标却很低。

3.我国基本建成了门类比较齐全，自主性较强的国民经济体系，全国各个地区部门的经济有了长足的发展，社会主义市场经济体制也逐渐走向成熟与完善。

4.科技发展水平也相当不平衡。

（二）公有制经济为主体，多种所有制经济共同发展的社会经济结构及其对行政管理的影响。

（三）受限市场模式及其对行政管理的影响。

1.所谓“受限市场模式”是雷格斯在分析过渡型社会的特征时提出的一种独特的市场体制类型。

2.受限市场模式的主要特点是“价格的不可决”，即在经济结构已经建构化，但却非完全市场化的社会中，价格除了受市场因素限制外，还要受到买卖双方的社会地位名望，亲疏关系等非市场因素的影响。

3.我国存在受限市场模式的表现。

①价格双轨制，即大部分商品实行市场定价，但有少量关系国计民生的所谓基本物资，基本能源及产品仍实行国家定价。

②全国市场的分割性“原因地方保护主义，诸侯经济”。

第三节政治环境及其对行政管理的影响

一、政治环境及其构成

1、政治环境是指处于行政系统世界之外，能够对行政系统的产生、存在、运行与发展产生直接活间接影响的各种社会政治因素的集合

2、政治环境因素主要包括国家政权组织形式及其实际运行状况，政党制度、社会团体发达程度以及社会流通性等组成部分

二、政治环境的主要因素及其对行政管理的影响

（一）国家政权组织形式与实际运行状况及其对行政管理的影响

1、国家政权组织形式是国家权利的排列组合方式，具体而言就是国家权利在政府横向部门及纵向各级政府间具体划分方式，互相关系及其制度体现

2、国家权利组织形式包括两个方面的内容

（1）它包括狭义的政体概念所包含的内容，也就是某一层级政府内部国家权利在立法、司法与行政等权利机构之间的配置方式及其制度体现（横向配置形式及其制度体现）

（2）包括国家结构形式这个概念所包含的内容，也就是国家权力在不同层级之间的配置关系及其制度体现（纵向配置形式及其制度体现）

3、当今各国的政权组织形式

（1）在纵向上分为联邦制与单一制

（2）在横向上分为分权制衡体制与人民代表大会制

4、一个国家或地区法律制度的发达程度主要包括立法、执法、与法律监督等方面内容

（二）政党制度及其对行政管理的影响

1、政党是指在某种政治体系中，通过控制或影响政府政策，以期取得和行事政治权力的社会政治组织

2、政党制度从广义的角度来讲，主要包括

（1）现实中的政党，政治格局及其运行情况

（2）是指经由法律规定和实际形成的，有关政党的社会政治地位作用，尤其是执政与参政的方式、方法与程序等方面的制度性规范体系

1、政党组织主要通过三个途径对行政系统施加影响

（1）通过自身的利益表达与利益综合功能，为行政系统提供有关社会民众的政治要求等方面较为专业，系统的信息，为行政系统的决策与管理活动提供依据

（2）运用自身所具有的政治社会化功能，在政府与社会之间建立起一座主要的桥梁，及时地霸行政系统的有关政策信息反馈给政策制定者与政策对象双方，这日益成为当代行政系统得以有效运行、改善政民关系的重要保证

（3）通过成为执政党，从而能够通过政府运用行政权力来实现自身的政治主张

（三）社会团体与社会流通性的发达程度及其对行政管理的影响

1、社会团体是两个以上的社会成员基于自愿，为实现某种共同利益要求而结成的一种社会组织

2、社会组织分为两类（雷格斯的主张）

（1）基于血缘关系而结成的自然家庭

（2）以利益关系为纽带而结成的人为团体，统称为社会团体

3、社会团体对行政系统的影响作用主要表现在

（1）社会团体构成行政系统与社会公众之间强有力的媒介

（2）社会团体不仅扩大了行政系统的效能，而且也塑造着行政系统本身，决定着行政程序与规则

所谓新公共管理运动就是公共权力的社会化发展趋势，其本质通常被认为是还权于社会，实质上主要还是还权于各种社会团体组织

1、与社会团体的发展相关的另一个因素是政治社会流通性及其发达程度

（1）社会流通性指的是社会有无参政的渠道，渠道的多寡以及渠道的畅通与否。

参政渠道越多，通畅性越好，则民众参政的可能性和说社会流通的可能性就越大，反之就越小

（2）社会流通程度则是指民众参政的广度与深度

广度越广，意味着民众参政的范围越广泛，深度越深，则表明民众参政的真实及有效性越可靠。

三、我国现行政治环境的基本特点及其行政管理的影响

（一）中国共产党领导下的多党合作制及其对行政管理的影响

1、中国共产党领导的多党合作政治协商制度是我国现行政党制度，也是我国基本政治制度之一。

2、直接影响是指中国共产党作为执政党，通过建立与各级政府直接相对应的，严密的层级节制型组织系统，各级党委与党代会直接对行政系统的组织人事和决策行使领导功能，直接领导行政政策的制度、实施、监督与控制的全过程。

3、间影响：

指中国共产党通过各种国家权力组织与政治机构，包括国家权力机关、司法机关、来影响行政系统的组织运行过程。

（二）人民代表大会制度与及其对行政管理的影响

1、人民代表大会制度是我国政权组织形式。

2、行政组织实际上很少受到人大及司法机关的影响与控制这是我国长期难以审美观依法行政的一个根本原因。

（三）迅猛成长的社会团体组织及其行政管理的影响。

第四节文化环境及其对行政管理的影响

一、文化环境及其构成

1、文化是指人们对社会经济、政治等因素的一种认知模式，是人们的社会心理活动的总和。

2、文化环境是指作为一种与经济、政治环境因素相并列的行政系统的社会环境因素类型而投出的一个概念，是指人们心理与意识层面的环境因素。

3、所谓行政文化是社会成员有关行政系统的一切社会活动的总和。

4、行政文化分为行政价值文化，行政功能文化，行政运行文化，行政公共关系文化。

二、文化环境的主要因素及其对行政管理的影响。

（一）行政价值文化及其对行政管理的影响。

1、行政价值文化或关于行政的总体价值观又被称为行政神话是指在特定环境下，社会民众在社会化过程中渐渐形成的关于公共行政系统应该具有哪些基本社会价值的认知与价值取向模式。

2、主要功能在于解释公共行政系统在特定环境中的存在价值或者说赖以产生与存在的根本原因。

（二）行政功能文化及其对行政管理的影响。

1、所谓行政功能文化或者说关于行政系统的功能结构观，是在持运行环球症，社会民众在长期社会化过程中逐渐形成的对公共行政系统所具备的功能结构的认知与价值取向模式。

2、认知与价值取向模式一般包括如下两方面的基本内涵。

①行政功能文化包括社会关于公共行政系统功能范围的认知与价值取