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中国地方政府间良性竞争机制探析
中国地方政府间良性竞争机制探析
作者：
谢志平王红华
来源：
《东北财经大学学报》2012年第03期
〔摘要〕地方政府间的竞争无疑是当前中国府际关系发展的突出现象。
它是推动地方经济发展、优化地方治理制度和改善政府监管关系的催化剂，但也带来了“蜂窝状”经济结构、公共产品提供的“囚徒困境”、“掠夺型”政府行为和区域发展差距的锁定效应等不良影响。
这些不良影响与行政放权改革、财政分权安排、预算软约束、政治晋升压力和分利集团绑架等有着深刻的关联。
据此，构建地方政府间良性竞争机制，要着重制度文本、监管机制、合作机制、利益分享与补偿机制、权力约束机制与问责机制和社会服务机制的建设与完善。
〔关键词〕地方政府竞争；竞争异化；良性竞争机制
从府际关系的发展现状来看，地方政府间的合作与竞争已经成为席卷世界的普遍现象，这一现象最主要的推动力无疑是市场经济。
市场经济内生一体化与区域化发展带来经济区与行政区的矛盾同时发展。
经济区内在的合作与竞争欲望会本能地冲击行政区的等级结构与稳定封闭的空间结构，导致地方政府间的关系处于一种不断适应、反制和协调的过程中，必然带来地方政府间的竞争。
对于区域经济发展而言，地方政府间的竞争可谓是一把“双刃剑”，它无疑是推动地方经济发展、优化地方治理制度和改善政府监管关系的催化剂，但也可能落入竞争异化的陷阱，对区域协调发展产生不利影响。
本文着重分析这种竞争行为的影响、行为异化的体制性成因，并探讨构建地方政府间良性竞争机制的相关制度安排。
一、文献综述
地方政府间的竞争及其对经济增长的影响，很早就进入了经济学分析的视野。
20世纪50年代美国学者Tiebout［1］提出了著名的“蒂布特假说”。
他将政府视为提供公共产品和分派财税负担的工具，认为在劳动力资源可自由流动的前提下，政府既要提供有效的公共产品，又要把提供产品的财税负担控制在合理的边界，否则居民会“用足投票”，通过流动来显示政府服务的有效性，由此带来政府间争夺流动性资源的竞争。
这一假说正式拉开了探讨地方政府竞争的序幕，此后的研究主要在四个方面得以深化：
第一，地方政府竞争与政治结构关系。
有学者认为，地方政府竞争只存在于联邦制中，单一制的国家结构没有给予地方政府竞争有效的空间。
因此，联邦主义或联邦制成为讨论地方政府竞争的前提。
但是，在对中国经济增长的分析过程中，Qian和Weingast［2］认为，中国的分权化改革使得地方政府获得了对地方事务相对独立的处置权，具有事实上的“联邦主义”特点，被称之为“经济联邦主义”或“市场保护型联邦主义”。
他们据此提出了中国存在地方政府为发展经济而展开竞争的现象，并将此视为中国渐进式改革获得显著市场化激励的重要原因。
第二，地方政府竞争的效应问题。
根据蒂布特模型，地方政府竞争的结果是改进政府绩效和提供优质公共服务。
周业安和章泉［3］的研究也表明政府竞争与经济增长存在正相关关系。
Oates［4］认为竞争会导致地方政府的收入下降、公共物品提供不足的结果。
周业安和宋紫峰［5］认为，地方政府竞争是造成重复建设、产业结构趋同、诸侯经济和地方保护主义等现象的重要诱因。
第三，地方政府竞争的对象问题。
流动性要素一直被认为是地方政府竞争的对象［6］，在早期的“蒂布特假说”中，资金、技术等生产要素是最主要的竞争对象。
后来的理论将竞争的财政因素的视野扩大，从支出、组织绩效、官员激励以及政府制度等多层面讨论政府竞争的动因。
最早将地方政府竞争理论引入中国的是旅德学者何梦笔，1999年他在《政府竞争：
大国体制转型理论的分析范式》中比较了中国和俄罗斯的政府竞争，探讨的焦点就是政府制度的竞争。
冯兴元［7］则运用制度经济学明确提出地方政府竞争是以资源竞争为载体的制度竞争或体制竞争。
周黎安［8］深入剖析了官员激励制度对地方政府竞争产生的影响。
萧鸣政和宫经理［9］认为，当前中国地方政府竞争的本质是地方政府对资源和能力的博弈行为，是一种包括规制能力、管理能力和公共服务能力在内的创新能力较量。
事实上，地方政府竞争可能在收入与支出两个方面展开，也可能在资源、政策、政绩和制度等多个维度展开。
第四，地方政府竞争的策略问题，解决的主要问题是如何通过竞争促进有效增长。
对政府来说，财政收支是可以采用的最直接的策略，所以地方政府竞争的理论拓展大多集中在财政竞争上，比如税收竞争、支出竞争等。
黄纯纯和周业安［10］的研究表明，大多数文献都把财政竞争划分为横向财政竞争、纵向财政竞争和标尺竞争三类。
他们还提到盖博瑞和维兰考特把税收竞争划分为显性（税法和管制作为策略）和隐性（实际税负作为策略）两类，而威尔森和威尔德森区分了三种类型的税收竞争，马蒂尔斯等人则从财政竞争的外部性来区分不同类型的竞争，即层级政府间的外部性以及选民选择标尺过程中出现的外部性等观点。
综观上述文献可以发现，地方政府竞争的主要理论研究集中在经济学领域，关心的问题是地方政府竞争的经济诱因、影响和基于博弈论基础之上的竞争策略。
在政治学和公共管理学领域，相关研究成果的影响力明显较弱，主要讨论中央与地方政府间的关系，以及跨区域治理结构问题，在分析动因、影响等问题时仍然侧重于经济因素。
本文将地方政府竞争作为既定的分析对象，侧重于政府的科层体制角度，分析地方政府竞争的体制性机理，据此探讨防范地方政府竞争异化、引导地方政府良性竞争的机制与制度安排。
二、地方政府间竞争的有效性
探讨中国地方政府间的竞争，不能忽视一个基本的制度前提，那就是政治上的集权特点和经济上的分权管理并存，同时后者服从和服务于前者。
经济上的分权使地方政府在很大程度上具有独立的利益诉求并有付诸行动的强烈冲动，而政治上的集权特点又很大程度上约束着地方政府的活动空间，并随时可能拿走地方政府的权力之杖。
因此，在探讨地方政府间的关系时不可忽视其间潜藏的中央与地方的关系这条主线。
省级及以下层级的地方政府既是经济发展竞争的主角，也在政治序列上构成一个完整的科层体系。
所以，以发展经济为主的地方政府间的竞争，既包含中央与地方间或上级与下级间的纵向权力配置博弈，又具体表现为同级地方政府间在占用公共权力资源、履行公共产品提供职能等方面展开的横向博弈。
1提供经济发展的主导力量与强大动力
纵观近现代史，中国在相当长时期都处于一种内忧外患、积贫积弱的生存环境中，地方政府尤其是基层政府或散乱无为，或只是割据势力盘剥底层社会的工具，或受泛政治性约束难以成为自在自为的事业主体。
改革开放战略的推行和“发展才是硬道理”观念的普及，给政治统治合法性嵌入了执政绩效的评价指标，由此推动经济发展成为任何层级政府领导人的首要政治任务和强大执政压力。
在中国经济发展过程中，没有任何力量有地方政府竞争产生的能量这么强大，没有任何竞争有地方政府“为增长而竞争”对阐释中国的经济增长那么重要［11］。
在政府主导型的经济发展模式中，各级地方政府就像家长一样，盘点着各自的资源禀赋，尽力而为地抓住每一次发展机会，不敢懈怠。
中国的政治体系，从来都是建立在政治效忠与威权从属的基础之上，没有为增长而竞争的图景，地方政府竞争有效释放了公共权力的效能，使各地方政府拼命发展经济，推动了区域经济的快速增长［12］。
2优化地方治理制度
地方政府间的竞争力主要来源于资源禀赋、技术水平和制度结构，竞争可能起源于粗放的资源禀赋，但最终会过渡升级到技术水平与制度结构之争。
从管制角度来说，新制度经济学认为，地方政府间竞争的决定性因素是制度安排，因为好的制度会形成技术创新和资源有效开发利用的良好效应，而差的制度安排会严重抵消技术优势与资源禀赋优势。
在中国现有的政治结构下，地方政府的制度创新并非要挑战传统的纵向关系结构，而是形成新型的横向政府间的关系结构。
事实上，地方政府竞争的发展改变了政府的组织结构、利益结构和信息结构，减少了集中决定的数量，增加了分散决定的内容，弱化了垂直的行政制衡，扩大了横向经济联系。
正在或将会催生相应的政府间的关系制度模式，这无异于地方政府的制度创新。
此外，就治理层面而言，地方政府开动脑筋，在具体的经济增长政策方面，通过制度创新来吸引资源、创新技术、促进增长，调整政府与社会的关系，构建新型的地方治理主体格局。
可以说无论是宏观层面的政府间的关系制度，还是中观层面的政策体系，或微观层面的治理技术、手段，都在竞争中得以提升。
3完善中央与地方或上级与下级的行政委托代理关系
中国政府间的纵向关系结构说到底只能算是行政权转让，运行这种行政集权民主制的最大成本源于中央或上级对下级政府行为的监管存在信息不完备问题。
地方政府间的竞争可以触发地方政府的主体意识和事业心，刺激地方政府作为利益主体发展区域经济的积极性，提高本地区公共品的配置效率。
通过这种横向层面的竞争，完善相应的信息公开和披露制度，并使地方政府的监督网络更加健全，由此这种竞争在客观上解决了中央政府发展地方经济的信息不完备问题。
三、地方政府间竞争的不良效应
地方政府竞争好比一把“双刃剑”，由于对政府间竞争的规范不足，以及政治集权与经济分权的双重切割效应，导致政府间竞争的不良效应也日益凸显，它已经严重影响和制约了中国宏观经济结构的一体化程度与稳定性，必须予以足够的重视。
1地方政府竞争异化导致“蜂窝状”的宏观经济结构
如同蜜蜂的蜂窝一样，这种“蜂窝状”经济结构，从表面看是一个有机整体，但实际上被分割成许多的经济单元，每个经济单元似乎又是一个相对完整的经济体系，拥有自己的规则与标准，作为整个经济体的国家宏观经济因此是被掏空的［13］。
形成“蜂窝状”经济结构的主要原因是地方政府在竞争中过于强调自身经济体的体系性和稳定性，用行政区人为限制和分割经济区的角色分工和功能互补。
这样的经济结构干扰了宏观经济的平衡，会严重制约中央宏观调控的能力，扭曲经济运行机制，使市场信号失真，市场空间逐渐狭窄，规模经济和范围经济的功能逐渐丧失，进而降低社会效率。
就地方政府而言，通过地方保护、市场封锁和重复建设等形成这样的经济结构也会缩小市场范围，丧失与外界经济的广泛联系，造成地方经济的饮鸩止渴和误入歧途［14］。
可见，无论是对中央还是地方政府而言，这种“蜂窝状”经济结构都是需要依法铲除和严格规避的。
2地方政府竞争异化导致“囚徒困境”和“破坏性”竞争局面
“囚徒困境”理论经典地说明，即使合作对双方都有好处，保持合作也非常困难。
比如，在招商引资这样的吸引外来资源的竞争中，如果保持合作关系并坚守政策同盟，现实的均衡格局可能对各方都有利。
但是，为了增加本地经济发展机会或由于担心本地税源流失，地方政府可能选择降低吸引外来资源的条件，而这一行为预期也可能导致其他地方政府降低条件，如此就形成了吸引外来资源的“囚徒困境”。
此外，在发展经济的压力之下，地方的生态环境、社会事业和公益事业等的监管标准被竞相降低甚至废弃，这种破坏性效应被卡姆伯兰德称为“破坏性地方竞争”。
无论是“囚徒困境”还是“破坏性”竞争，最终结果都会导致地方公共产品供给不足，或区域及国家层面的公共利益损失。
3地方政府竞争异化导致一些地方出现“掠夺型”政府行为
新制度经济学的代表人物North［15］在1981年提出的“诺斯悖论”中指出，国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是经济衰退的根源。
政府具有双重目标，一方面是通过向不同的势力集团提供产权获得租金最大化，另一方面是降低交易费用推动社会产出最大化。
这两个目标是相互冲突的，加之政治市场交易具有高额的费用，政府作用的结果往往是经济增长停滞。
此外，加尔布雷斯［16］也指出，要防止政府打着自由市场的旗号，系统性地滥用公共制度谋取朋党私利，成为“掠夺型”政府。
在地方政府竞争中，取胜的结果取决于两个方面，一是自身的产出更多，二是外来补充的更多。
这两个方面的竞争又取决于地方政府的制度创新能力，如果这一能力不足，不仅无法吸引外来资源的补充，自身的产出能力也将降低，其结果是政治市场交易的高昂成本就都要转嫁给社会与企业。
周业安和赵晓男［17］通过实证研究证明，一些地方政府基本上不创造税源，为了维护政府日常开支，通过各种手段增加税费，对当地居民和企业进行剩余掠夺，导致当地经济发展失去根基。
可见，并不是所有的地方政府竞争行为都是有效的，“掠夺型”政府行为会严重损害执政党的形象，破坏地方经济基础，加剧区域经济发展的失衡。
4地方政府竞争异化导致区域发展差距的锁定与扩大
North［18］认为，有的国家长期陷入不发达状态，总是走不出经济落后、制度低效的怪圈，一个重要原因是在经济发展过程中制度变迁存在“路径依赖”现象。
这种现象的本质是人们选择行为的惯性导致对既定行为的自我强化，主要原因是既得利益集团因为制度的沉淀成本而维护既定制度。
如果无效率的制度得到强化就进入某种锁定状态，一旦进入这种状态，只有通过借助外部力量才能够实现制度变迁的良性循环。
中国各地区间的产业结构差异程度较小而产业集中度较高。
这样一种低专业化、高集聚的状况使大部分产业集中在特定地区，无法自然实现有梯度的扩散和转移，导致地区间无法进行合适的分工与合作［19］，如果地方政府间有竞争而无合作只会扩大这种差距。
此外，地方政府在竞争中的初始状态和初始行为选择具有很强的路径依赖性，是选择进取型还是维护型或掠夺型行为，具有完全不同的制度内涵和行为效应。
同时，如果竞争行为缺乏有效的合作机制和必要的利益协调机制，只有竞争没有合作，或合而不作，就会产生马太效应，导致强者愈强弱者愈弱的结果，出现区域发展不平衡的锁定甚至是扩大现象。
显然，地方发展的差距被强化或扩大不利于社会和谐与稳定，而造成这种锁定效应的利益团体对既定制度的维护对社会公平是严重的威胁。
四、地方政府间恶性竞争的体制性成因
从组织构架来看，政府是一个严密的科层体系。
中国的地方政府（严格来讲主要是指县级以上省级以下层次的政府）与中央或上级政府之间的关系是不对等的从属关系，而非平等伙伴关系或自治关系。
在这种从属关系结构中，政府间纵向关系形态和横向关系形态一旦改变，都会牵动地方政府间的竞争格局和竞争行为。
1行政放权的释能效应，或致地方政府竞争的初始冲动
中国纵向政府间的关系属于行政性分权或行政权转让关系，不属于政治性分权。
但是，改革开放以来持续的分权化改革，不仅涉及到财政权，也涉及到人事权、行政权，已经使纵向政府间的关系产生了某种难以逆转的分权效应。
相对来说，地方政府获得了自主性权力空间，在推动地方经济发展过程中，地方政府各显神通，释放了巨大的潜能。
由于中国的市场经济具有明显的政府主导性，地方政府的强力干预既彰显了这种放权的重要性，也由此形成了某种路径依赖。
只要是给予地方政府更大权限的地方，经济发展活力就足，反之，经济发展缺乏活力。
不仅如此，地方政府竞争的重要内容之一已经演变成向上级或中央要求更多政策优惠的博弈。
可见，随着权力配置的膨胀，地方政府的活动范围和空间更加扩展，争夺中央或上级政府赋予的行政优先权本身就成为竞争的对象。
2财政分权的激励效应，给予地方政府竞争更具现实意义的彩头
改革开放以来，中央与地方政府间财政关系的改革是行政改革的一条重要主线，从1980—1984年实行“划分收支、分级包干”的财政制度，1985年实行利改税改革，1987年实行各种形式的“财政大包干”，直到1994年实行“分税制”，这都是中央政府实行财政分权的一系列表现。
基于中国地方政府与社会组织互动形成的“法团主义”社会结构［20］，财政分权使地方政府的独立利益偏好得到强化，地方政府的基本定位也因此发生了重要变化。
获得更多的财政收入不仅是经济发展的重要考核指标，也给地方政府自身开展活动提供了更好的基础，可以说是既关乎面子又关乎里子。
有了更多的财政收入，加之管理权限的下放，自然使地方政府的管理有了切实意义，不再仅是中央或上级政府的代理人，而是现实的一级事务的决定者和利益的分配人。
财政激励如此之重要，以至于一些地方政府走上竭泽而渔或寅吃卯粮的极端地步。
为了培养财源、创造更多的利益资源，地方政府不得不在发展政策、投资环境建设等方面下功夫，这已成为当前地方政府竞争的焦点。
3预算软约束的放纵效应，赋予地方政府竞争更大空间
地方政府竞争要有本钱，无论是打造环境还是争取资源，都得有相当的财政自主性。
在宪政体制下，政府的财政预算要受到立法机构的严格监管，任何一笔预算收入或支出，均要符合预算案并受到监督。
但在中国的政治结构关系中，尤其是省级以下地方政府政治关系中，行政机关的预算行为受权力机关监督制约的因素很小。
地方政府的收支行为相对于预算来说，具有极大的自由操作空间，预算并没有作为一项法案发挥它的权威性约束力量。
这种预算软约束使地方政府可以方便地增减财政收支，可以为了竞争而过度使用财政手段。
简单来说，预算软约束使地方政府可以放手施展行政手段来获得竞争优势，这无疑给地方财政透支、滥收费滥罚款和不合规则的税式减免等大开绿灯［21］。
有了不受限制的财政保障，地方政府的投资冲动、产值增长冲动就会更加旺盛，地方政府间的竞争也更加激烈。
4晋升锦标赛的压迫效应，导致地方政府竞争更多人格化色彩
财政包干制使地方政府变成独立的利益主体，行政发包制则使地方政府领导人变成相互竞争的政治主体。
在科层等级结构和行政集权体制安排下，相对封闭的职官体系和行政承包责任制，把同级别的地方政府领导人编排进一个性质相同的晋升锦标赛框架中来，无论愿意与否，地方政府领导人政治升迁的依据在于同一级别的候选人集团中政治绩效的相对排名。
只有政绩评定获得领先地位，才有机会进入政治晋升程序中来，每一次晋升都面临激烈竞争，级别越高竞争越激烈，而只要一次丧失优势则自动失去以后的竞争机会。
这样的晋升锦标赛［22］给地方政府领导人施加了巨大压力，使得他们必须全力以赴来促进地方发展，由此因晋升带来的地方政府竞争具有鲜明的人格化色彩。
不同的领导人在竞争中的表现与行为相差很大，并且由于这种相对排名机制，更容易导致地方政府间合而不作、零和博弈，甚至是互相封锁相互拆台。
5分利集团的绑架效应，导致地方政府竞争没有底线
分利集团这一概念在奥尔森的《国家兴衰探源》中有明确的界定，他认为正是分利集团导致大国衰亡。
在政府体制内，既有权力攀登者，也有图实利的权力保守者［23］。
在政府体制之外，由于权力的巨大寻租潜力，各种资本集团或利益集团都会通过各种渠道接近权力中心，分享权力支配市场带来的垄断利益。
一旦体制内外形成合谋，分利集团就产生了，事实上中国的“法团主义”社会结构特别有利于这种合谋体制的形成［24］。
分利集团追求的不是地方经济发展的“蛋糕”做多大，而是在既有的“蛋糕”中分多少的问题。
伴随分利集团的是含糊的政企关系，是利用政策或权力促成地区、行业的市场分割和市场封锁，以及各种形态的保护主义，缺乏的恰恰是经济上的自由竞争。
综合来说，如果权力的市场寻租效应仍然强大，如果没有规范的政企关系、法治经济关系和有效的民主监督机制，分利集团的形成是难以避免的，它对地方政府公共政策的绑架效应也是难以消除的。
也就是说，地方政府间的竞争不单纯是政治人物的个性化竞争行为，其背后是强大而复杂的利益集团谋取垄断利益的博弈互动。
五、地方政府间良性竞争机制的构建
地方政府竞争作为市场经济条件下府际关系的必然现象，有利有弊，兴利除弊的出发点并不是要消除地方政府竞争，而是针对地方政府竞争产生异化的体制性成因，构建有效的制度安排，引导地方政府竞争行为在合理的、法制化的框架内充分积极地发挥作用，从而实现区域协调可持续发展。
1在确保中央政府权威的基础上构建规范政府间关系的制度文本系统
制度文本是制度化的重要载体，根据亨廷顿［25］的看法，制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。
任何政治体系的制度化程度都可以用适应性、复杂性、自治性和内部协调性来衡量和识别。
很显然当前中国缺乏政府间关系的系统性法律，仍在沿用的有关法律制度在市场经济条件下正在遭受挑战，无论是纵向的中央与地方政府间的关系，还是横向的地方政府间的关系均有待重新制度化。
用明确的法律、约定和规则来规范竞争行为的内容与边界，能有效约束竞争的盲目性和随意性，也提供了解决争端的依据，是确保良性竞争的基础性条件。
此外，在中国的政治生态中，地方政府间的竞争行为看似是地方政府间的关系，实则从起初到规范都有赖于中央政府。
无论是“蜂窝状”经济结构的清理，还是“囚徒困境”和锁定效应的解决，强有力的中央政府依法调节和干预都必不可少。
防范中央政府随意的调节行为，以及保障其权威性也需要相关的制度文本。
2构建地方政府间竞争的监管机制
地方政府竞争监管机制的缺失是导致地方政府竞争中权力滥用、寻租和恶性竞争的重要原因。
根据“有放有收、权责对应、统分结合、规范有序”的分权原则，建立政府竞争的监管机制，促进地方政府规范竞争，刺激地区经济增长和缩小地区发展差距。
从长远看，地方政府竞争监管机制的构建应该由中央政府牵头，本着“确保地方政府间高效、有序竞争”的监管目标，坚持“增长性和协调性相统一”的原则，运用“规范化、动态化、市场化”的管理手段。
在监管内容上，包括地方政府竞争能力考核体系、地方官员政绩考评体系、区域市场秩序监管体系、政府竞争下的区域差距测算和预警体系。
强化制度约束力度和监管力度，保证不同地区之间政府竞争的公平性，避免“一刀切”的监管手段。
3完善地方政府的合作机制
地方政府竞争的出发点和归宿点都是合作，因为缺乏有效的合作机制，为防止合作中资源或利益外溢，以及避免形成对合作方的依附性，才出现竞争行为的异化。
完善地方政府合作机制，首先要弱化“行政区”概念，强化“经济区”概念，要以经济区的发展为统筹，整合区内资源，打破行政地域界限，形成区域内统一的共同市场。
其次要设立跨区域的行政管理机构和协调机构，建立中央政府、地方政府和市场主体全方位的区域合作机制，共同推动地区经济协调发展。
最后要通过对地区国有企业产权主体的确定、现行行政关系和地方权力结构的调整，以及区域性金融体系、财税体系、资本市场、信用体系和法律体系的建立，形成区域经济合作的利益协同系统，构建区域经济一体化的制度环境［26］，继而利用区域制度创新吸引资本、技术和劳动力等流动要素来促进地区增长。
4构建地方政府间的利益共享机制和补偿机制
利益关系是政府间关系中最根本、最实质的关系，利益分配问题是区域协调发展的核心问题。
政府间的利益关系，主要涉及财政、税收、环境、公共安全以及其他权力资源的配置。
如今地方政府在经济事务上具有自主权，已经形成独立的地方利益主体。
因此，无论就纵向行政关系还是横向行政关系而言，在调整地方政府间的竞争关系时，必须尊重各地方政府的利益基础和利益空间，在共同发展的基础上探讨必要的利益补偿机制。
利益共享机制和补偿机制的核心要求有四点：
一是坚守互惠互利的基本原则；二是根据现实条件实行差别原则；三是有明确有效的利益调节手段；四是保持共享和补偿机制运行的稳定性。
5构建政治职位的约束机制并完善责任体系
地方政府竞争乃至异化的重要驱动因素是地方政治领导人的权力缺乏刚性制约，同时受到政治晋升压力的驱使。
针对这种人格化因素，必须运用严格的科层规则和政治制度来消除。
因此，要完善政府的预算约束制度，突出国家权力机关在预算监管方面的角色，强化政府官员的
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