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我国的行政法律制度_宪法论文

1999年１２月２７日

全国人大常委会法制讲座第十二讲

全国人大内务司法委员会委员、国家行政学院教授

应松年

党的十五大提出的依法治国的基本方略，已由第九届全国人

大第二次会议写入宪法：

“中华人民共和国实行依法治国，建立

社会主义法治国家。

”依法行政是依法治国最重要的组成部分，

“在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性意义。

”

宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家

权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

国家

行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。

宪法又规

定，行政机关是权力机关的执行机关。

权力机关的意志主要是通

过制定法律表达出来的，因此，从根本上说，行政机关是执法机

关。

依法行政，是对行政机关提出的要求，要求行政机关行使行

政权力，必须有法律授权，权力来源于人民，来源于法律，并依

据法律。

严格依照法律规定办事，法律是行政机关据以活动的根

据，也是人们对这种活动进行评判和监督的标准。

改革开放以来

，我国加强了行政法制建设，从总体上看，是按照依法治国、依

法行政的要求展开的。

依法行政，首先要为行政执法提供完善的

行政法律制度，授权明确，制度民主、公正，便于操作，符合市

场经济要求。

其次是要政府依据法律的授权和规定，严格执法。

行政机关行使行政权力，执行法律，主要有两种方式，一是制定

规范，又称抽象行政行为，即国务院根据宪法、法律，制定行政

法规，国务院部委根据法律、行政法规，制定规章，地方政府还

要根据法律、行政法规和地方性法规，制定规章。

二是依法作出

具体行政行为。

这两者都要按照党的十五大的要求：

“一切政府

机关必须依法行政，切实保障公民权利。

”

规定行政法律制度的，统称为行政法。

从性质上说，行政法

是关于行政权的法，是关于行政权的授予、行政权的行使和运作

以及对行政权的授予、运作和行使进行监督的法律规范的总和。

这里所说的法律规范的总和，是指行政法是由众多法律规范组成

的。

这与民法、刑法一般都有法典不同。

因此，行政法就有一个

调整范围的问题。

行政法大致由三部分组成：

第一部分，关于行政权的授予和组织行政机关的法律。

大致

由行政组织法、行政编制法和公务员法等法律组成。

第二部分，关于行政权的行使和运作的法律。

这部分法律数

量最多，内容最为庞杂,称为行政行为法。

行政权的运作大致有两种情况，一种情况是按行政管理事项

划分的行政权具体运作的法律。

行政机关管理的事项有多少种类

，这部分法律就可分为多少种类。

其中有些部门还可自成体系，

诸如公安、环保、税务等等。

这种法律为数众多，范围极广，一

般称为部门行政法。

另一种情况是与各级政府和各个部门都有关

的法律和规则，各级政府和各个部门都必须遵循。

如行政立法的

规则；关于行政执法的法律，包括行政处罚、行政许可、行政强

制、行政征收、行政程序等法律。

这里介绍的主要是和各级政府

各个部门都有关的全国统一的一些行政法律制度。

第三部分，对行政机关的组织、行政权的行使和运作进行监

督的法律，统称为行政监督法。

如行政监察法、审计法、行政复

议法、行政诉讼法、行政赔偿法等。

以上三个部分，就是行政法的范围。

二

下面根据依法治国、依法行政的基本精神，分别介绍上述三

个方面的法律制度。

关于行政组织法

行政组织法是规范行政机关的职能、组织、编制的法律。

按

照宪法，我国行政机关是权力机关的执行机关。

因此，行政机关

行使的行政权力是权力机关通过法律授予的。

行政机关自己不能

给自己授予权力，必须由法律授予。

正因此，行政机关必须遵循

职权法定原则。

行政机关不能行使法律没有授予的权限。

这部分

内容在行政组织法中以性质、地位、职权、职能等形式表现出来

。

权力的载体是行政组织。

行政组织法还要对行政机关的机构

设置和相互关系；行政机关的层次与幅度、编制与职数、活动方

式；行政机关的成立、变更和撤销的程序等作出规定。

这些都由

行政组织法加以规范，以避免主观随意性。

这就是党的十五大报

告所提出的行政机构的组织、职能和编制必须法定化的要求，是

依法行政的重要的不可缺少的组成部分。

我国目前已经有两部重要的行政组织法，即国务院组织法和

地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法中的地方政府

部分。

这两部法律对规范国务院和地方政府的职权和组织，起了

重要作用。

但多年来的实践也证明，长期以来，我国行政机关职

权不清、相互交叉冲突的情况比较突出，有些部门甚至行使了一

些自己不能或不该行使的权力；政府职能转变不能适应市场经济

的需要；机构臃肿，人浮于事，编制不断扩充、膨胀的问题始终

难以解决，等等。

说明已有的行政组织法没有完全起到应有的规

范和控制作用，以至不得不多次求助于发动大规模的机构改革来

解决。

此次机构改革以后，成果是否能巩固并继续得到发展，是

公众关心的焦点问题之一。

要解决这个问题，唯一的办法是党的

十五大指出的方向，即把机构的组织、职能、编制法定化。

为此

，加速制定、修改和完善行政组织法应该是当前立法的重要课题

之一，这也是世界各国的实践所证明了的。

首先是要完善已有的

行政组织法，其中国务院组织法需要修改和充实，尤其是组织、

编制部分；地方政府组织法线条过粗，缺乏可操作性，可以考虑

仿照建国初期的办法，分为省、自治区、直辖市、市、县、乡以

及派出机关等各级组织法。

目前在实践中问题最多的是各部门的

组织简则。

50年代中期曾制定过十几个部、委、局的组织简则，

此后即付阙如。

80年代后用三定方案代替组织法，作为过渡，也

是一种办法，但不能代替组织简则，要通过制定各部门组织简则

的办法来解决职权交叉冲突和机构设置的随意性等问题。

根据我国在编制方面长期存在的问题，是否可以考虑单独制

定行政机关编制法，主要规范两项内容：

一

是行政机关人员的总定员。

以改革后的编制为基础，每年

由总理向全国人大报告总编制数后由全国人大决定发布，原则是

总数逐年减少或持平，不能增加，由全国人大控制总数。

至于行

政机关内部，由行政机关自行调节，可以全国定总数，也可分中

央与地方，或地方再分省定数，但总数不能超过上一年。

与此同

时，属于国立的事业单位，也同样要控制总数。

事业单位仍然会

有发展，但所需编制要在总定员中调节，在若干年内不能增编。

否则，只控制公务员总数就会失去意义。

二是对编制的管理，主要规定行政机关在内部调整人数时，

关于编制的提出、审查、论证和批准的程序。

关键是论证程序。

通过程序控制编制，并规定随意扩大编制的法律责任。

从广义

我国的行政法律制度_宪法论文

政机关作出影响

公民权利的决定时，必须充分听取对方的意见，不能不听。

这是

我国社会主义民主的固有含义。

听证制度把这一民主原则法律化

、制度化了。

第二，行政处罚的设定。

设定或称创设，是指对何种行为可

以给予处罚，以及给予何种处罚的法律确认。

行政处罚法第一次

将处罚的设定权与规定权分开。

规定是指已有上位阶法律规范规

定了行政处罚的情况下，下位阶规范就只能在上位阶规范所规定

的行为、种类、幅度以内作具体化规定。

行政处罚是对公民、法

人和其他组织的人身权、财产权依法给予损害的制裁措施，而人

身权、财产权又是公民诸多基本权利中最为重要的权利，因此，

行政处罚的设定权只能属于法律。

但由于实际情况的需要，不可

能由法律包揽一切行政处罚的设定，这就需通过法律将部分设定

权授予其他国家机关。

根据行政处罚法的规定，授予行政法规的

设定权比较大，除人身自由处罚外，行政法规可以设定其他各种

的处罚；授予地方性法规的设定权要小一些，除人身自由处罚外

，吊销企业营业执照的处罚也不得设定；授予规章的设定权就更

小，只有警告和罚款两项。

其他规范性文件一律不得设定行政处

罚。

这是法律保留原则在行政处罚法中的具体体现，对其他涉及

公民基本权利的立法有普遍借鉴意义。

第三，行政处罚的程序。

行政处罚法关于处罚程序的规定，

是我国法律首次对具体行政行为的行政程序作出最为完善的规定

。

行政处罚程序分为两大部分，即作出处罚决定的程序和执行程

序两大部分。

1）行政处罚的决定程序又分为简易程序和一般程序。

简易程

序即当场处罚程序；一般程序即需要调查取证的程序和听证程序

。

行政处罚法对行政机关作出处罚决定的程序作了比较全面的规

定。

这一规定对于规范行政处罚权的行使和保护公民合法权益都

起了很好的作用。

其中关于听证程序的规定，是我国法律第一次

建立的制度。

此后，听证制度又为价格法所吸收。

立法法草案中

关于立法程序的规定，也引进了听证制度，相信今后会有更多的

法律规定听证制度。

应该说明的是，行政处罚法所规定的听证，

属于正式听证，即审讯式听证，在形式上近似于法院的开庭审理

，但听证是在行政系统内进行的，程序也较庭审简单。

在实践中

用得更多的是非正式听证，虽也有听证官主持和听取意见，但程

序较正式听证更为简便。

2）行政处罚的执行程序有两点特别引人注意，一是建立了行

政处罚的裁执分离制度，即作为处罚裁决的机关和收缴罚款的机

关分离；二是建立行政处罚的收支两条线制度，即罚没所得必须

全部上缴财政，与处罚单位的财政要完全脱钩。

行政处罚法还对

不执行裁执分离制度和收支两条线的机关和个人，规定了严厉的

法律责任。

国家权力的行使不能以赢利为目的。

这是世界各国政

府都严格遵守的一条原则，否则，必将增加人民负担和导致行政

机关的腐败。

行政处罚法建立的这两项制度，也应该是其他行

政行为法律中必须确立的制度。

（3）行政收费制度。

广义上说，行政收费是行政征收的一

部分。

行政征收是指行政机关根据法律法规的规定，以强制方式

无偿取得相对人财产所有权的行为。

行政征收包括税收和行政收

费两部分。

由于税收已是一项比较严格的法律制度，而乱收费问

题尚未解决，因而人们把更多的注意力放在收费制度方面。

行政

征收具有强制性、无偿性的特点。

由于征收涉及公民的财产权，

因而还应具有先定性和固定性，即应按法律规定预先确定的标准

收取。

行政收费与税收的区别在于，税收是一般征收，用于国家

的一般支出；收费则是由于特别支出的需要，因而要特别征收。

例如，证照的收费。

证照是发给某些人的，就不能用税收来支付

制作证照的成本，而要由取得证照者支付成本费。

排污企业的排

污行为将造成国家的特别支出，因而有必要用收取排污费这种特

别征收来增加排污企业的负担。

我国的行政收费广泛存在于各个

领域，名目繁多。

有些是依法、必要的收费，有些则属于乱收费

。

解决乱收费的关键在于把收费纳入法制轨道。

第一，收费涉及

公民的财产权，因此，应该和税收一样，其设定权属于法律，经

法律授权，法规、规章才能取得设定权。

和行政处罚遵循的原则

一样，规章以下的规范性文件一律不得设定收费；第二，必须按

特别支出由特别收入予以满足的原则，划清收费与税收的界线，

清查我国的收费项目，应该费改税的，加快改变进程；第三，收

费必须由法定的有收费权的行政机关收取；第四，收费必须遵循

严格的法定程序。

公民、法人或其他组织对收费决定不服的，有

权获得司法救济，要畅通申请复议和提起诉讼的渠道。

党和政府

正在花大力气整顿收费工作，根本的途径还是要依靠法治。

（4）行政强制制度。

行政强制包括三项制度：

一是行政强

制执行。

在公民、法人或其他组织不履行行政机关

依法作出的行

政决定中所科设的义务时，有关国家机关可以强制其履行义务。

如拆迁房屋、拍卖财产等；二是行政强制措施，这是行政机关针

对公民、法人或其他组织的人身或财产依法采取的预防或制止危

害行为或危害后果发生的强制行为，如扣留、查封、扣押、冻结

等；三是即时强制，这是指行政机关在遇有重大灾情或事故，以

及其他严重影响国家、社会、集体或公民利益的紧急情况下，依

照法定职权直接采取的强制措施，如对传染病患者的强制隔离等

。

这三项制度在性质、内容上有区别，但都采取强制手段，故可

统称为行政强制。

行政强制是行政机关为了维护良好的经济和社

会秩序，保证行政决定的执行，纠正违法行为，保护公民合法权

益和公共利益所必需的手段。

但这些手段直接涉及公民的人身权

、财产权和其他基本权利，因此，对这些权力的行使必须谨慎，

加强控制，且严格遵循法定程序，防止滥用。

我国在行政实践中已形成一些制度，如：

（1）在行政强制执

行方面，根据已有的法律规定，可以概括为这样的原则，即申请

人民法院强制执行为一般，行政机关自行强制执行为例外。

例外

是在法律授权的前提下，法律规定哪一行政机关在哪一方面具有

行政强制执行权，该行政机关才有强制执行权，否则，都要申请

人民法院强制执行。

这一制度与国外很不相同。

在英美法系国家

，强制执行权是司法权的一部分，行政机关要强制执行，只能通

过诉讼；在德奥等大陆法系国家，则认为强制执行权是行政权的

一部分，但须有法律的授权。

我国似介乎两者之间，既考虑行政

效率，又注意保护公民权益。

行政强制执行的设定权归于法律。

（2）在行政强制措施方面，行政机关要取得行政强制措施权，一

般也要有法律、法规的授权。

实践中这方面的问题似乎更多。

其

中劳动教养制度最引人关注。

按法律条文表述，劳动教养属强制

教育措施。

其实从性质上说，属于行政处罚。

但行政处罚的处罚

种类中没有列入劳动教养，因而目前仍按强制措施对待。

由于劳

动教养在实践中存在诸多问题，因而迫切需要全国人大常委会对

这一涉及人身权的重大问题作出决定。

这些制度共同存在的缺陷

是法律几乎很少对这些权力的行使规定具体严格的程序，而程序

正是正确运用这些手段的基本保障。

制定行政强制措施法已经列

入九届全国人大常委会立法规划，正在研究起草。

（5）行政裁决、裁判制度。

这是指行政机关充当解决纠纷和争议的中间人，对行政争议

和民事纠纷作出裁决和裁判的制度。

也有人将此称为行政司法制

度，以示与一般具体行政行为的区别（关于行政机关解决行政争

议的行政复议制度将放在行政监督部分介绍）。

解决民事纠纷，本应是法院的职责，但现代社会的发展，使

解决纠纷的技术性、专业性增强，且纠纷的数量也大为增加，行

政机关拥有各类专家，且人数众多，而法院的人数毕竟有限，因

而需要行政机关先行裁决，不服的再进入司法程序。

同时，行政

裁决虽采用准司法程序，但毕竟带有很强的行政色彩，程序相对