日本政府主导型产学官合作模式的形成过程推进机制与实施效果.docx
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日本政府主导型产学官合作模式的形成过程推进机制与实施效果
日本政府主导型产学官合作模式的形成过程、推进机制与实施效果
曹勇秦玉萍
2012-7-2410:
21:
03 来源：
《自然辩证法通讯》（京）2011年5期
作者简介：
曹勇（1964-），男，湖北浠水人，华中科技大学管理学院教授，日本东北大学博士，客座教授，研究方向为自主创新与知识产权管理，E-mail：
caoyong@；秦玉萍（1986-），女，黑龙江黑河人，华中科技大学管理学院硕士研究生，研究方向为知识产权、技术创新与科技政策分析，E-mail：
xiaoedeyouxiang@（湖北武汉430074）。
内容提要：
21世纪以来，日本通过实施行政体制改革形成了政府主导型的产学官合作模式。
文章以日本政府制定并连续实施科学技术基本计划为主线对该模式的形成过程、主要特点以及具体推进机制进行探讨，并分别从产、学、官各主体以及人才培养四个方面分析前三期科学技术基本计划的实施效果，进而为构建我国转型期的产学官合作模式提供了一些有益的启示。
关键词：
政府主导产学官合作科学技术基本计划推进机制实施效果
面对21世纪日益加剧的国际贸易摩擦、产业空洞化等问题，日本政府意识到只有开展基础性、开拓性的前沿研究才能保证国家和产业的持续竞争力。
1995年颁布的《科学技术基本法》为日本的科技政策制定了基本框架，2001通过设立综合科学技术会议（CSTP）、合并日本科技厅与文部省等一系列行政体制改革，形成了通过实施“科学技术基本计划”来推进产学官合作的政府主导型合作模式。
在该模式中，产业界的作用由高风险的技术开发转向如何通过与大学的密切合作来持续开发出具有新市场的技术和产品；同时大学的功能除了教育与学术研究之外，还要能够通过产学官合作创造、活用、转化知识来为社会做出贡献；而政府则承担制定政策、创造环境、承担研发风险、配置研发资源、引导产学官有效合作以及评价成果等重任[1]。
《科学技术基本法》已实施15年，科学技术基本计划也从1995年的第一期进入2011年的第四期，政府主导型的日本产学官合作模式已经确立并取得明显成效。
本文试图对该模式的形成过程、主要特点以及通过实施科学技术基本计划来推进产学官合作的实施效果进行分析，以期为构建我国转型期的产学研合作提供借鉴与启示。
一、政府主导型产学官合作模式的形成过程
1.产学官合作主体的界定
我国学者在研究日本产学官合作问题时对于“官”的内涵阐释主要有三种观点：
一是指国立研究机构，其主要作用是承担周期长、风险大、费用高的研究课题；第二种观点认为“官”包括政府管理部门以及国立研究机构[2]，除了国立研究机构的作用外还要承担制定产学官合作的政策措施与战略方针等重任；第三种观点则认为“官”只包括政府部门，而国立研究机构应归属于“学”这一主体[3]。
前两种观点多受我国以企业、大学、科研院所构成“产学研”合作三方主体的影响。
在科技行政体制改革前，国立研究机构归属于科技厅管辖、大学归属于文部省管辖，这种状况下确实存在国立研究机构作为“官”的一部分来发挥作用的情况，但随着2001年科技厅的解体，大学与国立研究机构的“学”由文部科学省管辖、“产”则由经济产业省管辖、“官”指政府职能部门的产学官三方合作主体得以形成[4]。
2.推进产学官有效合作的行政体制改革
（1）行政体制改革的动因。
在产学官合作初期，为日本战后经济复苏做出巨大贡献的企业与注重理论研究而忽视应用研究的大学都对产学合作积极性不高，而此时日本政府却存在着相关行政职能机构纵向分割、无法统一规划的功能障碍，其原因主要归结于二战后日本科技厅、文部省、通商产业省等并行的官僚行政体制。
首先，科技厅作为科技振兴的最高领导机构与其他省厅并行，其综合协调职能受到限制。
例如，在日本产学官各界更关注应用技术开发的情况下，通产省在科技政策制定上更有主导权；而在研究经费上隶属科技厅管辖的国立研究机构与隶属文部省管辖的大学存在竞争关系。
其次，挂靠于科技厅的科学技术会议，作为国家科技政策制定的最高审议机构，并没有设置日常的事务处理机构，每年仅召开1-2次会议[5]，导致该会议对国家综合科技政策进行制定和调整时都显得软弱无力。
在这种各相关省厅并行的行政体制下很难制定出综合性的国家科技振兴政策。
因此，要有效地推进产学官合作就必须打破各行政部门割据的格局，并设立统一协调的领导机构。
（2）行政体制改革的核心内容。
1995年《科学技术基本法》颁布后日本政府就酝酿着行政体制改革，直到2001年中央省厅再编时才彻底改变了阻碍产学官合作的行政体制，其主要内容如下：
第一，设立综合科学技术会议（CSTP）、统筹协调各省厅之间的关系。
根据日本《内阁设置法》，2001年设置综合科学技术会议（CSTP），直接辅佐日本首相和内阁①，由首相担任议长，成员包括主要省厅大臣以及来自企业与大学的有识之士。
综合科学技术会议作为推进产学官合作的司令塔，与行政体制改革之前的科学技术会议相比，主要有以下突出特点：
①战略性。
站在比各省厅更高的位置上统筹制定全国科技振兴政策；②及时性。
每月召开一次会议，并有产学官各界人士组成事务局负责日常事务处理；③综合性。
除自然科学外还包括人文社会科学，并注重社会伦理与人类关系；④自发性。
综合科学技术会议的任何成员可以随时主动向首相提出意见和建议。
第二，解体科技厅、设立文部科学省。
2001年的中央省厅再编设立内阁府，科技厅解体，与文部省合并为文部科学省。
原科学技术会议改升为综合科学技术会议设置于内阁府；原隶属科技厅的科学技术政策局、科学技术振兴局和研究开发局与原文部省的学术政策局融合，设立科学技术•学术政策局、研究振兴局、研究开发局；文部科学省还接管了国立研究机构。
科技厅的解体解决了长期以来“学”分属两个省厅管辖而互相竞争无法统一协调合作的问题，为形成由CSTP统辖各省厅、文部科学省带领“学”、经济产业省带领“产”的产学官合作新机制清除了行政阻碍。
（3）形成政府主导型的产学官合作模式。
随着行政体制改革的完成，以CSTP为司令塔的政府主导型产学官合作模式得以确立（如图1）。
该模式中《科学技术基本法》为产学官合作政策的制定提供法律保障；CSTP作为司令塔组织召开产学官合作会议、制定并实施科学技术基本计划，另外各专业调查会议为科学基本计划的制定进行技术预见、并对其实施效果进行评价评估等；各省厅根据科学技术基本计划的具体要求通过各种支持事业具体推进产学官合作；同时通过产学官合作会议和专业调查会将实施过程中的问题和评价结果反馈给CSTP，以便及时对产学官合作机制进行调整，并为制定下一期科学技术基本计划提供依据。
在这一模式中，《科学技术基本法》是产学官合作政策制定的依据，该法为实现“科学技术立国”对政府提出了明确要求，其主要内容有以下三点：
①要注意发挥研究者的创造性，协调发展基础研究和应用研究，实现科技、人类社会及自然和谐发展；②明确规定了国家和地方公共团体的责任；③明确规定经过CSTP讨论后制定每五年一期的科学技术基本计划。
根据《科学技术基本法》的规定，CSTP作为最高领导机构通过制定科学技术基本计划推进产学官合作。
该会议设置的各种具体的专业调查会从不同角度对产学官合作进行调查分析，为科学技术基本计划的制定和实施提供依据。
其中重点领域推进战略专业调查会和评价专业调查会在科技政策评价与技术预测方面发挥重要作用。
同时，CSTP还组织召开各种产学官合作会议，主要包括由内阁府、总务省等联合组织召开的“产学官合作峰会”和每年6月在京都召开的“产学官合作推进会议”[6]。
而产学官合作活动的具体实施则由各省厅根据科学技术基本计划开展各种支援事业来推进，其中以文部科学省和经济产学省发挥的作用最显著。
21世纪以来日本的产学官合作模式正是在CSTP的整体部署，统一制定科学技术基本计划、组织各专业调查会及时评价并反馈信息、召开产学官合作会议渗透合作意识、以及各省厅的通力合作下才得以顺利展开和有效运行。
图1日本政府主导型的产学官合作模式
二、政府主导型产学官合作模式的推进机制
20世纪80年代以前日本的产学合作关系，主要是通过企业向大学研究者提供“奖学金捐赠”、大学研究者为企业提供相关研究信息和优秀毕业生的方式进行。
直到20世纪90年代泡沫经济后，日本政府提出了“科技驱动型”成长战略，实质性的产学官合作才受到重视[7]。
本文从政府制定和连续实施四期科学技术基本计划为主线对日本产学官合作的运行机制进行具体分析。
1.第一期科学技术基本计划
日本研发经费的投入虽然与欧美相比并不逊色，但大部分来自民间企业，导致基础性研究长期不被重视。
1996年实施的第一期科学技术基本计划明确指出：
由于1993年和1994年连续两年政府研发投入减少，日本面临产业空洞化、社会活力丧失等危机，为实现科学技术立国的战略目标，第一期计划期间要重点加大政府研发投入和改革科技体制[8]。
首先，政府在第一期计划期间投入研发经费17万亿日元，并对大学和国立研究机构的设备进行更新。
其次，在促进产学官合作体制改革方面要达成以下目标：
（1）积极推进大学等与民间企业的共同研究，并对研究者引入任期制；
（2）允许大学研究者在工作时间外，到企业从事技术指导等兼职；（3）增加竞争性资金，并提高大学校长、院（所）长等自由裁量分配资金的权限和效率；（4）促进技术转移和产学官合作，允许政府委托研究的知识产权归大学或民间企业所有；（5）加强对研发课题、研发机构和研究者的评价，提高研发效率。
在第一期科学技术基本计划的指导下，为促进大学教员的流动，1997年颁布了《大学教员任期法》。
随后1998年、1999年、2000年分别颁布了《大学技术转移促进法》（称TLO法）、《产业活力再生特别措施法》（称日本版拜杜法案）和《产业技术力强化法》，TLO法的主要贡献在于将大学技术转移机构TLO制度化；产业活力特别法主要对大学等的研究成果归属进行了调整，制定了专利费用减免相关制度；而产业技术力强化法规定，大学教员经过审批可以在企业兼职，增强了研究者的流动性[9]。
从实施结果看，第一期计划期间政府实际投入研发经费达17.6万亿日元，而且与1995年相比基础性研究经费所占的比例提高了5%，国立研究机构的设备老化率也由1995年的23%降低到16%。
85%的国立大学和国立研究机构制订了明确的知识产权归属制度。
大学和国立研究机构纷纷建立了评价体系，完善了从论文发表数、被引频次、获取外部资金数等作为评价指标的研究者评价体系[10]。
2.第二期科学技术基本计划
2001年开始实施第二期科学技术基本计划，重点勾勒了21世纪日本的发展蓝图：
（1）通过强化知识创造和活用，实现能对世界做出贡献而受尊重的国家；
（2）成为具有国际竞争力可以持续发展的国家；（3）实现可以使国民安心安全地生活的国家。
二期计划明确了CSTP作为国家科技政策的司令塔在对重点领域研究、资源分配和评价方针制定上的重要作用。
第二期计划强调继续加大政府的研发投入，对科技发展进行了战略部署，重点确定了资源优先配置的生命科学、信息通信、环境和纳米材料等四大重点领域。
在促进产学官合作方面要达成如下目标：
（1）提出了竞争性资金倍增计划以促进科研人员的自主性[11]；
（2）改革评价体系，最大限度发挥资金的使用效率；（3）通过基础知识培育来振兴区域经济；（4）完善产学官合作机制，提高大学与企业间的信赖关系；（5）重点强调了综合科学技术会议的统筹协调作用。
依据第二期计划提出的目标方针，文部科学省于2001年和2002年分别实施了“产学官合作支援事业”和“知识集群创造事业”，经济产业省2001年开始了“产业集群计划”。
2002年日本首相小泉纯一郎提出了“知识产权立国”战略目标，并于当年7月和11月分别实施了《日本知识产权战略大纲》和《知识产权基本法》。
2003年文部科学省又开始了“大学知识产权本部准备事业”，随后颁布了《国立大学法人法》，2004年4月第一批87所国立大学实现了法人化[12]。
为进一步实现“知识产权立国”目标，2004年颁布了新《信托业法》，将知识产权列入可信托资产范围，有效推动了知识产权的流动与转移。
通过二期计划的实施，政府研发经费投入和基础研究经费所占比例都继续上升，四个重点研究领域的经费投入显著增加，竞争性资金额达到1995年的3.7倍，并且国立大学对产学合作积极性明显增强，其对共同研究的研发投入达到1998年的2.7倍。
各省厅根据《研究开发评价大纲》纷纷制定了具体的评价政策。
同时到2003年为止所有的国立大学都设立了产学合作窗口，60%的国立研究机构制定了对发明者的奖励政策。
3.第三期科学技术基本计划
2006年开始实施以实现科学发展、持续技术创新和“强化产学官一体化合作创新系统”为目标的第三期科学技术基本计划。
该计划提出了六大目标，即创造并积蓄能够开创未来的知识、突破科技极限挑战并实现人类梦想、环境与经济兼顾的可持续发展、实现能够持续创新的强有力的经济与产业、国民健康生活、成为世界最安全的国家。
第三期计划在构建持续发展的产学官合作体系上提出了四个目标：
（1）为更好地培育大学等优秀的技术种子，在研究课题立项之初就加强对话；
（2）针对各大学和地域的特点推进有特色的产学官合作；（3）促进民间企业对大学的研发经费投入；（4）通过政府推动在大学设立技术管理（MOT）学科、培养既懂技术又善管理的MOT人才，满足业界对复合型人才的需求。
在第三期计划期间，为保持“日本版拜杜法案”的稳定性和连续性，将其从《产业活力再生特别措施促进法》的第30条移到产业活力再生特别促进法的第19条[13]。
同时，还制定了“经济财政改革基本方针2007”、“技术创新25”[14]等重要方针，提出了以技术创新为目标的产学官合作战略。
并将产学官合作战略开展事业作为大学知识产权本部准备事业的延续于2008年开始实施。
为了强化研发能力和促进人才交流，2008年颁布了《研究开发力强化法》，该法替代了《研究交流促进法》的所有内容，并追加了人才活用政策等[15]。
经过第三期计划的实施，大学、国立研究机构与企业间的共同研究5年间增加了75%，大学研究经费来自企业的比例增加了63%，并且大学的专利数和许可收入都明显增加。
同时，为实现技术管理教育目标，到2008年为止有78所大学设立MOT专业，60%的理工科大学开设了经营讲座②。
图2政府主导型产学官合作模式的推进机制
4.第四期科学技术基本计划
为了2011年开始顺利实施第四期科学技术基本计划，2009年9月日本首相接受了关于“科学技术基本政策”的咨询，并于2009年7月1日设置了基本政策专业调查会议，2010年底由内阁会议决定通过第四期科学技术基本计划[16]。
2009年12月内阁会议决定“新成长战略”作为日本的国家战略，提出了到2020年的目标是引领世界的绿色创新和生活创新、增加在专业领域中达到世界顶级水平的大学、实现博士毕业生全就业率、促进中小企业知识产权活用、依靠信息技术为国民生活带来便利和降低生产成本、官民研发经费占GDP的4%以上等具体内容。
2010年4月27日第90次综合科学技术会议在产学官合作方面达成以下共识：
（1）为使产、学、官各界能对现状的认识和将来的目标达成一致，设立“创新战略协议会”，该会议要把握市场需求、促进产学官交流；
（2）为使产学官合作顺利进行，要充实大学等与产业界的交接机能，迅速对信息提供、合同签订、权利调整等问题进行探讨，并对TLO实行再编，强化知识产权本部与TLO功能的衔接和合作；（3）支持大学在海外专利申请，对技术信息管理、知识产权保护、职务发明等进行探讨；（4）对博士生参与的共同研究和委托研究，通过与学生签订雇佣合同来保护技术秘密；（5）对产学官成果的综合评价与检验，应引入包括专利实施数及实施收入、对就业的维持确保等评价要素；（6）在知识产权制度方面，应根据大学的特性就专利申请书的格式自由化、扩大不丧失新颖性的范围等问题进行讨论[17]。
根据第四期基本计划的目标和2011年预算，综合科学技术会议已通过了以绿色创新与生活创新为重点的多项决议[18]。
其中文部科学省的大学绿色创新事业和创新体系调整事业备受关注，大学绿色创新事业要求主要大学在五年内产学合作共同研究项目、论文数、专利数、年轻研究者数等都要增长1.5倍以上，同时要求各实施大学对全球环境做出贡献；创新体系调整事业则强调利用大学的研发成果来振兴区域经济，预计到2020年实现3.8万亿日元的经济效益和16.6万人就业。
同时在人才培养方面开始实施确保研究管理人员培养体制、强化理工科学生培养以及特别研究员制度等，其中研究管理人员的培养主要是进一步扩大在全国的大学范围培养具有资金调配能力、技术背景、知识产权管理等综合经营素质的MOT人才。
三、政府主导型产学官合作模式的实施效果
从上述可知，日本的产学官合作机制，主要以科学技术基本计划的实施为主轴由政府逐步推进（图2），通过实施基本计划，企业和大学研究者对产学官合作的观念有很大转变，研究者积极主动寻求技术转移，对研发成果实用化、对服务经济社会的贡献意识大幅提高，产学官之间彼此的信赖度提升，产学官合作的成效十分明显。
本文从产、学、官各主体的具体变化以及人才培养四个方面来总结日本产学官合作模式的实施效果。
1.企业的创新能力显著增强，区域经济活力明显提升
政府关于重点研发领域的确定、多次的税制改革等，使日本企业研究经费逐年增加，在四个重点领域掀起研发高潮。
目前有90%的企业都积极主动与大学开展合作，其合作方式也由原来的企业捐赠重点转向与大学进行共同研究或委托研究。
特别是中小企业从2003年开始大幅度设立研发机构，成为大学技术成果转化的主要合作对象。
许多地区都形成了新的产业圈，促进了地区经济的振兴。
例如长野地区通过对信州大学拥有的世界顶级碳纳米管技术进行技术转移和产业化，10年间实现利润30亿日元等[19]。
2.大学的产学合作体制不断完善，研究者的观念明显转变
日本版拜杜法案的实施、国立大学法人化的实现、知识产权本部的设立以及产学合作政策制度的完善，使大学知识产权归属明确、积极与企业寻求合作，大学与企业的共同研究与委托研究资金明显增加，大学的专利申请数量和技术转移率也不断提高。
具体而言，2008年大学与企业共同研究的资金达438亿日元，是2003年的两倍多；大学TLO申请的专利数由2002年的2000件增加到2009年的8000多件，而且56%的专利申请获得授权；更为显著的是专利实施从2003-2008年五年间增加了28.7倍，实施收益也增加了1.8倍[19]。
同时，竞争性资金倍增、教师评价体制的完善等政策措施，强化了大学教师的竞争意识，研发热情和知识产权意识明显提高，普遍重视知识产权的实施转化和研发成果的实用化，大大促进了产学之间的人才流动。
3.政府的指导、协调能力增强，政策措施连续、配套
行政体制改革的最重要成果是设立综合科学技术会议来有效推进产学官的实质合作，统筹协调各相关省厅的关系，并及时进行技术预测与评价反馈。
在科学技术基本法的指引下，先后实施了TLO法、产业活力再生促进法、研究开发力强化法等多项连续性政策措施，营造并确保了良好的产学官合作环境。
连续四期科学技术基本计划的实施有效地推进了产学官的实质性合作，并为提升日本产业竞争力、振兴日本经济起到了显著效果。
各相关省厅积极参与有关政策制定，密切配合促进大学与产业界合作，特别是经济产业省的产业集群计划与文部科学省的知识集群创造事业实施效果显著。
4.完善大学的学科设置，培养复合型科技人才
自2003年开始日本在国公私立大学设置技术管理（MOT）专业，结合产业的需要培养既懂技术又善经营管理的复合型人才。
到2009年底东京工业大学、早稻田大学等58所大学设置了MOT专业或学院，其中东京大学、东北大学等31所大学在硕士和博士专业中设立了MOT方向，五年内培养了高端技术经营人才达1万人，MOT人才进入社会后对产学合作的技术预测、技术市场化、先进技术发掘、技术战略制定、知识产权管理等实质性融合起到重要作用。
大学和研究机构注重吸收一定比例的国外研究者，以确保人才的多样化和流动性。
同时有75%的大学引入了大学生参加社会实践制度，提高了大学生运用知识、组织协调、知识产权保护等意识与能力，并注重鼓励大学生自主创业，实现了学生与企业的有效连接。
四、结论与意义：
对我国产学官合作的借鉴与启示
日本通过政府主导推进的产学官合作模式及其成功经验，对我国转型期的产学官合作现状具有如下重要启示和借鉴。
1.强化企业与大学的实质性合作，提高技术吸收和应用转化能力
我国很多企业主要通过引进国外技术实现经济收益，但由于企业技术吸收能力不足，很难进行再创新。
我国企业应注重与大学的实质性合作，在合作的过程中不仅可以吸引优秀毕业生，还可以通过大学知识外溢来提高企业的技术吸收能力和应用转化能力，最终提高其技术创新能力和核心竞争力。
在知识经济时代，拥有核心技术才是企业持续竞争力的重要保证，我国企业要通过加大研发投入来提高自身的技术创新能力，同时作为技术需求者应积极主动与大学进行实质性研发合作，做大学科技种子的引爆剂。
2.进一步完善大学的知识产权管理体制与教师评价体系
目前我国大学缺乏对“服务经济社会”这一第三职能的认识，没有完备的知识产权管理体制和技术转移窗口，教师对研发积极性不高。
即使获得国家高额研发经费产出了高技术成果，也很难使其产业化。
其主要原因是大学没有完善的评价体系，即便将专利申请作为教师评价标准之一的大学，也没有规避教师申请大量实用新型和外观设计、而非实质性发明专利等问题。
在对教师评价时应具体考虑专利实施、获得外部研究经费等情况。
并且应建立相应的“产学官合作窗口”，向企业积极宣传自己的研发成果。
3.政府要明确产学官合作主体、完善行政管理体制
从日本产学官合作的发展历程看，在产学官体制建立之初“官”的作用尤其重要（搭建合作平台，刺激企业与大学合作）。
但我国长期以来提倡“产学研”合作，不仅将官置于产学合作之外，而且将“学”与“研”相分离，导致合作主体不明确。
在我国企业大量引进技术、对基础性研究不够重视的现状下，政府有责任引导和组织大学与企业进行合作，对国家重点技术领域进行调查评估，通过协调资金分配，指导研发方向，以此来提高国家的自主创新能力。
可借鉴日本经验设立类似“综合科学技术会议”的综合机构，统筹协调国家层面的产学官合作，并制定出连续、配套的政策措施营造良好的产学官合作环境，从根本上改变目前我国科技、教育、经济、产业等职能管理机构之间存在部门保护、各自为政、彼此竞争，导致政策措施不连续、甚至互相冲突，科技评价管理体系、科技经费管理体制不健全等问题。
4.改革人才培养模式，建立复合型人才培养机制
我国大学即使是综合性大学也存在着学科设置单一、不重视培养交叉学科人才等问题。
有效的产学官合作需要大量既懂技术又善经营管理的MOT人才来推动知识创造与技术转移，可借鉴日本的经验在高等教育的不同层次通过多种方式培养MOT人才，例如在研究生阶段设置MOT专业，培养具有理工科背景的技术管理人才；或鼓励理工科学生在本科、研究生乃至博士期间选修技术经营相关课程；也可模拟MBA的培养模式，以企业研发部、技术管理部有经验的工作者以及政府部门从事科技管理、研发创新管理者为对象培养技术版MBA。
同时，在人才培养方式上要注重产学官的合作，并增加其社会实践机会，探索适应市场经济发展的人才培养模式。
注释：
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