测绘地理信息公共服务模式改革初步研究以江苏省为例.docx
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测绘地理信息公共服务模式改革初步研究以江苏省为例
测绘地理信息公共服务模式改革初步研究
以江苏省为例
近年来，中央层面多次提到要加快推进供给侧结构性改革，提高有效供给能力，通过创造新供给、提高供给质量，扩大消费需求。
另外，测绘地理信息公益业务在“十二五”期间开始由单一化向多元化发展，正在形成以“新型基础测绘、地理国情监测、应急测绘、航空航天遥感测绘、全球地理信息资源开发”等五大业务为支撑的新的测绘地理信息公益服务格局。
面对全面深化改革的总体要求以及加快测绘地理信息转型升级的客观需要，必须站在新的历史起点，不断深化测绘地理信息公共服务模式研究，通过总结经验、剖析问题，掌握发展规律、提出改革策略。
本文主要结合江苏省测绘地理信息局（以下简称江苏局）、南京市规划局（以下简称南京局）、扬州市国土资源局（以下简称扬州局）、镇江市国土资源局（以下简称镇江局）在公共服务模式改革方面的实践情况，按照中央关于加强供给侧结构性改革的具体要求，浅谈新时期推进测绘地理信息公共服务模式改革的若干思考。
一测绘地理信息公共服务供给模式和提供模式分析
（一）测绘地理信息公共服务供给模式
公共服务是21世纪公共行政和政府改革的核心理念，其以合作为基础，强调政府的服务性和公民的权利。
公共服务供给模式，是指通过集体性的制度安排，对公共服务的供给者、服务的数量和质量、生产与融资方式、管制方式等作出决策、安排并进行监管[1]。
基于供给主体及其运行机理的不同，公共服务供给模式可划分为三种类型：
政府供给、市场供给[2]、志愿供给。
结合江苏省实际情况，测绘地理信息公共服务供给模式已经呈现多元化发展趋势，政府购买服务的方式已经得到运用。
1.政府自行组织生产和提供公共产品
政府供给模式是以政府作为公共服务的供给主体，表现为公共服务的提供与生产不可分离，政府在公共服务供给中全权负责，承担资金供应者、生产安排者、服务提供者等多种角色。
这种模式具有权威性、计划性、普遍性的特点。
目前，江苏省省级基础测绘、地理国情普查、应急测绘等公益业务主要采用政府供给模式。
第一，根据《江苏省测绘条例》《江苏省省级基础测绘项目管理办法》（苏发改区域发〔2007〕346号）等有关规定，江苏省省级基础测绘经费已纳入省财政预算，江苏局以年度计划的方式向其直属单位同步下达生产任务和经费，如1∶1万基础地理信息更新项目由江苏省测绘工程院、江苏省基础地理信息中心等单位具体实施。
同时，所有基础测绘成果的最终提供环节由江苏局相关直属单位来完成。
第二，江苏局制定了比较完善的《江苏省测绘应急保障预案》，建立了由领导机构、办事机构、工作机构、市县机构、社会力量等组成的多层次、全方位应急测绘组织体系，形成了由政府组织领导、全社会力量协同参与的应急测绘保障格局。
比如，在“6·23”阜宁、射阳龙卷风冰雹特别重大灾害救助中，省、市测绘地理信息行政主管部门第一时间启动应急测绘保障预案，提前完成了各项应急保障任务，为指导灾害评估和灾后重建提供了准确翔实的地理信息数据，受到省应急办和盐城市委市政府的高度肯定。
应急测绘作为典型的政府供给模式，无论是在省级还是在地市级层面，正在逐渐发展成为一个相对独立的测绘地理信息公益业务。
第三，从2013年开始，江苏省地理国情普查按照“全省统一领导、部门分工协作、地方分级负责、各方共同参与”的原则，采用省、市级普查机构依据任务类型、技术难易程度、操作可行性等情况进行分级负责的方式组织实施。
整个普查工作由各级财政分别投资作为保障，省级投入8800万元，省级普查工作机构（江苏局）主要负责业务指导和监督检查等工作，具体的省级普查生产任务由局属事业单位负责完成。
2.政府在生产领域购买服务和自行提供公共产品
政府购买公共服务，是指政府根据其法定职责，将为社会发展和公众日常生活提供服务的事项，交由有资质的社会组织及市场主体来完成，并根据其提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用的行为。
根据江苏省的情况，测绘地理信息领域的公共服务供给模式存在一种特殊现象，即既不能完全归类于政府供给模式，也不能简单归类于市场供给模式，具体来说就是生产环节采用政府购买服务的方式，而实际提供环节仍采用政府主导的方式进行。
这种情况部分存在于省级基础测绘，大量存在于市级测绘地理信息公益业务中。
第一，长期以来，江苏省省级基础航空摄影等基础测绘任务，均采用政府采购的方式。
2014年，江苏省财政厅、民政厅联合印发《省级政府向社会组织购买服务工作方案的通知》，之后连续3年（2014～2016年）将基础测绘列入省政府购买服务的重点实施项目，尤其是2016年江苏省财政厅明确要求省级基础测绘项目购买服务的金额不低于2000万元，而这一年财政拨款资金为9900万元，包括基础测绘和地理国情监测共用航飞经费2751万元等。
在实际购买服务层面，江苏省测绘工程院2014年公开招标基础测绘项目入围供应商，确定了20多家合作单位（有效期两年），参与1∶1万航空摄影测量、数字正射影像（DOM）制作、地形图野外采集及建库、1∶1万水下地形测量等项目；江苏省基础地理信息中心2015年通过招标确定了35家合作单位（有效期一年），参与地理信息系统软件开发、三维建模、图件制作等项目。
目前，江苏局正在按照相关部门要求组织编制省级基础测绘领域政府购买服务的具体实施方案。
在江苏省市级基础测绘生产领域，由于没有完备的测绘地理信息公益生产队伍（有关情况见表1）作为支撑，因此大部分任务均通过政府购买服务的方式完成。
比如，南京局2004年开始进行基础测绘项目招标工作并制定了相应的实施办法，此后大多数基础测绘项目均采用政府采购、市场化运作方式来完成，测绘成果主要依托南京市城市规划编制研究中心等直属单位对外提供。
扬州局长期以来主要采用购买服务的方式完成基础测绘任务，2016年5月28日，扬州市政府办公室印发《扬州市地理空间框架建设与应用管理办法》（扬府办发〔2016〕78号），明确规定，通过购买服务的模式，公开选拔在遥感影像、地理信息数据库建设、地理信息系统开发方面有经验和实力的技术团队来进行数据更新及平台维护，并深度挖掘地理信息数据的潜在价值。
目前，扬州市地理空间框架运行维护更新资金按年度计划已落实298万元，主要包括基础地理信息数据更新、软件系统维护、示范应用更新维护和软件网络支撑环境维护四个方面，并按照该办法要求和工作计划完成了维护管理工作中的相应招投标工作。
镇江局从2005年开始会同市发展改革委编制镇江市基础测绘规划，已完成“十一五”“十二五”和“十三五”基础测绘规划编制工作，“十二五”“十三五”规划列入政府规划编制序列。
在组织实施方面，镇江局根据政府批准的规划内容，在每年年底编制下一年度的实施方案及经费预算，报请市财政局批准。
第二年初根据批准资金通过政府采购方式向社会公开招标，招标包括规划实施项目的承担单位和监理单位。
项目完成后组织专家对项目开展验收，最后将验收报告、监理报告、测绘成果等提交给局档案室管理，数据成果统一存放在市国土资源信息中心，按相关规定向社会提供使用。
表1南京、扬州、镇江测绘地理信息主管部门所属测绘地理信息类事业单位情况
第二，江苏省市级地理国情普查项目主要采用政府购买服务的方式完成。
从2013年开始，江苏省开始开展地理国情普查工作，市级财政总投入2.92亿元，市级普查机构（市级测绘地理信息主管部门）主要负责本地区普查工作的协调和组织实施。
市级普查生产任务采用招投标的方式，选择由具备相应生产能力的甲级测绘资质单位完成，同时招标符合资质要求的监理单位。
比如，扬州市地理国情普查采取全市统一招标的形式，制定了全过程质量控制、全员质量控制、分类质量控制等严格的质量管控制度，避免了普查过程中因实施单位不同而造成的各县（市、区）普查属性认定的标准不一致影响成果质量，确保各项工作高质有序完成。
另外，地理国情普查形成的成果由市级测绘地理信息部门负责管理和统一组织提供。
（二）测绘地理信息公共服务提供模式
从产品或服务提供工程中所依托的媒介来看，测绘地理公共服务提供模式总体上可以分为离线柜台和在线网络两种。
进一步从服务提供主体和客体之间的逻辑关系以及服务的便捷化和精细化程度看，测绘地理信息公共服务提供模式，又可细分为被动窗口链状式、共建共享星状式、互联在线网状式、按需前置定制式等四种。
调研单位向外提供公共服务的模式，大致都可以归类于上述四种情况。
1.被动窗口链状式服务情况
根据江苏省情况，一直以来，各单位主要采用被动窗口链状方式，实施严格的审核程序，向全社会提供各种地形图、4D成果、影像等数据以及重要地理信息数据和相关信息等。
基于测绘成果的安全使用特性，使其在测绘地理信息部门向外提供公共产品和服务的各种模式中始终占据着主导地位。
比如，南京局针对用户单位提供免费地图服务，暂不提供个人服务，而用户单位只需提交建设项目在当地的立项证明和立项批文、单位介绍信、申请表和个人身份证等四类材料，就可在南京局服务窗口免费领取相应项目范围之内的地图；江苏局、扬州局、镇江局也主要依托政务服务窗口对外提供基础地理信息数据或地图资料，只是各单位对外提供服务的手续或原则略有不同。
被动窗口链状式服务模式有其自身局限性，主要表现在服务效率相对不高等方面，因为所有的用户单位都必须驱车前往服务提供单位所在地获取所需数据（必要时还需带着硬盘拷贝数据）。
由于地理信息的安全保密等特性，这种公共服务提供模式在一定时间范围内将长期存在，而且依然会占据主导地位。
2.共建共享星状式服务情况
共建共享星状式服务模式的典型特征是各专业部门依托安全可靠的专用网络和统一的数据中心，共享各自的空间数据，并持续更新共享。
其运行机制是，各共建共享单位共同建立地理空间信息数据采集分工和交换机制，基于统一的空间定位基准，处理、整合、集成已有的与地理空间位置有关的信息数据，形成地理空间数据资源目录，以及标准统一、内容丰富、形式多样的地理空间信息及其相关数据库群，使各共建单位能够实时访问并获取相关地理信息数据。
在此种公共服务提供模式下，测绘地理信息部门负责提供统一的空间定位基准和基础地理信息数据，对统一数据中心进行初期平台建设和长期维护等。
根据江苏省情况，江苏局建立了初级版的共建共享模式，已与数个相关委、办、厅、局搭建空间信息服务专网。
比如，根据江苏省环保厅构建1831平台[3]的建设需要，搭建了专门的网络，实时提供基础地理信息数据，辅助监测太湖的排污状况等。
同时，江苏省政府2015年开始组织政务外网建设，预计2016年底建成，届时江苏局将依托政务外网着力推动全省空间信息共享交换平台建设。
南京局依托政务专网，利用“天地图·南京”公众版和政务版，大力推动共建共享服务。
其中基于政务外网，依托“天地图·南京”公众版免费提供地图底图及注记、影像底图及注记、兴趣点等满足各委、办、局所需的多种调用服务，已与市农业委员会、环保局、水务局、各市辖区城管局等20多家单位形成了初级版共建共享星状式服务模式。
扬州局借“数字城市”建设的契机，积极推动地理信息资源的共建共享，形成了由市政府主导、相关部门协作共建的发展模式。
市政府办公室于2016年5月28日正式出台《扬州市地理空间框架建设与应用管理办法》，明确了市政府办公室、市测绘地理信息行政主管部门、市规划局、各级政府部门和国有企事业单位、市信息化行政主管部门、市财政局、市政府信息资源管理中心等各部门在地理信息资源共建共享中的职责与分工等方面要求。
此外，按照《扬州市地理空间框架建设与应用管理办法》要求，2016年6月14日，扬州市国土资源局与规划局签订《国土规划地理信息成果共享及更新工作方案》，进一步明确了共建共享的工作细则，正在着力推进地理信息共享应用专网建设，对数据交互更新进行探索。
至此，扬州市测绘地理信息共建共享星状式服务模式的雏形已基本形成。
镇江局主要依托数字镇江地理空间框架建设，积极推进地理信息共建共享。
2013年11月13日，镇江市政府办公室出台《镇江市人民政府办公室关于加强“数字镇江”地理空间框架建设应用与运行维护管理的意见》等，明确指出，“数字镇江”地理空间框架由市政府统一组织建设，各部门、企事业单位和社会公众根据权限及所在的网络环境共享使用；市国土资源局会同相关部门，负责“数字镇江”地理空间框架的建设与推广应用以及日常运行数据库管理和地理信息数据的采集、编目、发布、更新和维护等工作，制定相关数据标准和管理制度；发展改革、住建、规划、民政、环保、气象、公安、保密、财政等部门按照各自职责分工，协同做好相应工作。
目前，镇江市测绘地理信息共建共享星状式模式尚未建立，主要由于政务专网自身的局限性，大部分基础地理信息数据无法在专网上运行，部门间的空间数据共享渠道没有打通。
基于这一现状，市保密局2016年初开始按照新的保密要求，牵头组织建设政务涉密专网，使得未来依托该专网推进部门间空间数据的共建共享成为可能。
3.互联在线网状式服务情况
互联在线网状式服务模式是一种基于互联网面向社会大众的测绘地理信息服务提供模式。
根据调研情况，各单位已经建立了相对成熟的在线地理信息服务模式，即依托互联网和公众版“天地图”面向全社会提供基本地理信息服务。
比如，江苏局于2011年完成公众版地理信息公共服务平台——“天地图·江苏”的建设，并开始面向社会提供服务，同时大量用户单位基于“天地图·江苏”公众版进行了再次开发利用。
“天地图·南京”公众版于2012年9月正式上线，几年来，除提供基本的电子地图服务外，还为不同使用群体提供了差异化服务，如推出了“天地图·南京”中学生版，在地图中设有学生感兴趣的地标；开发了全国第一个“天地图”英文版地图，方便青奥会期间各国友人使用。
此外，从2015年9月到2016年6月，“天地图·南京”公众版提供的矢量底图和矢量注记服务在线访问量大幅增加（详见图1）。
“天地图·扬州”2013年5月正式上线，开始为公众的日常出行、地址检索、驾车导航等提供参考信息，以及各项地理信息服务资源的接入功能，包括在线调用瓦片底图服务、接入专题业务信息、地名地址和POI等动态数据资源等。
“天地图·镇江”于2012年5月正式上线后，开始向社会大众提供在线的地图服务，包括地址查询、单位查询、线路优化，以及市内天气预报、公共自行车、空气质量等方面的空间信息服务和各种数据的调用服务等。
图1“天地图·南京”矢量底图和矢量注记服务在线访问量情况
总的来看，测绘地理信息部门主导的互联在线网状式服务模式已经形成，但是还不完善。
比如，大众用户作为信息消费者和提供者的作用尚未得到充分发挥，尤其是用户根据个性爱好主动提交主题数据以及纠正平台错误数据或信息线索等方面的优势未得到有效发挥。
同时，测绘地理信息部门主导的互联在线网状式服务的功能和效果还不能有效满足大众用户的实际需求。
4.按需前置定制式服务情况
按需前置定制式服务提供模式是针对无法通过网络进行互联而又对地理空间数据有迫切需求的用户单位，这种模式在现阶段已经得到较好的应用，前提是用户单位对地理信息的作用有充分的了解。
根据江苏省情况，南京局根据有关单位的具体要求提供相应的定制服务和前置服务，在南京市公安局社区可视化综合信息系统建设，绿地规划地理信息系统建设，以及高淳区、栖霞区、雨花区政府管理系统建设等方面发挥了重要作用，为紫金农商银行提供有偿定制地图服务等。
扬州局针对扬州市警用地理系统（PGIS）必须运行于公安专网中的特殊要求，以及公安系统现有的基础地理信息资源严重滞后的现实情况，为市公安局定制了两步走的方案，即第一步为PGIS系统提供离线数据的前端嵌入，先解决“有”的问题；第二步，在公安专网内部署专门面向PGIS系统的一套服务体系，逐步实现基础地理信息资源在公安专网内的前置，解决“优”的问题。
二推进测绘地理信息公共服务模式改革的若干建议
结合江苏省情况，无论是省级还是市级测绘地理信息部门，都在按照全面深化改革和供给侧结构性改革的要求，稳步推进测绘地理信息生产组织模式以及服务提供模式改革，并取得积极成效。
其改革发展实践，对进一步谋划和推动测绘地理信息公共服务模式改革具有重要启示意义。
为此，建议从以下四个方面加快推进测绘地理信息公共服务模式改革。
（一）创新测绘地理信息公益业务生产组织模式
江苏省在基础测绘、地理国情监测、应急测绘等公益业务领域业已形成的生产组织模式，是我国市场经济体制不断完善和成熟发展的结果，符合政府职能转变的要求，体现了改革发展的前进方向。
其中，测绘地理信息部门在生产领域购买服务，从表面上看是落实上级部门的改革要求，但从根本上看，是要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高财政资金的使用效益，不断提升管理的效率和质量。
目前，江苏局明确了三类购买服务的领域，一是航空航天遥感影像的获取、沿海滩涂测量等不具备实施条件的项目，二是大地水准面精化、重力测量等技术要求含量相对比较高的项目，三是CORS站点的北斗升级改造等基础设施及设备的采购项目。
扬州局除了在数据获取、采集等领域运用政府购买服务的方式以外，2016年已通过招投标方式公开选取在遥感影像、地理信息数据库建设、地理信息系统开发方面有经验和实力的技术团队，进行扬州市地理空间框架数据更新及平台维护。
基于此，一方面说明不是所有的测绘地理信息生产项目都适合采用政府购买服务的方式进行，另一方面也展现了测绘地理信息相关生产环节采用政府购买服务方式来运作的可能性。
具体到全国的实践工作层面，创新测绘地理信息公益业务生产组织模式的关键之一，依然是推进测绘地理信息领域政府购买服务。
但是，由于各地生产力发展水平、市场经济成熟度以及财政支持情况等都不一，为此，根本是要结合实际情况，稳步推进测绘地理信息领域政府购买服务。
按照2013年9月份国务院印发的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）和2014年12月财政部联合民政部、国家工商总局印发的《政府购买服务管理办法（暂行）》，充分考虑本地和本单位关于财政体制改革的要求、财政资金投入状况、公益队伍力量情况等方面因素，研究确立适合本地本单位的政府购买服务领域或项目。
此外，从现阶段来看，主要还是在生产环节引入市场竞争机制，采用政府购买服务方式来运作，提高了工作效率，而在终端服务提供上仍以政府部门为主。
（二）不断强化测绘地理信息窗口链状式服务
长期以来，由于测绘地理信息成果的安全保密特性，被动窗口链状式服务模式在测绘地理信息部门对外提供服务模式中始终占据重要地位，江苏省的情况也切实反映了此现状。
纵使在互联网高速发展和大数据应用日趋成熟的时代背景下，这一服务手段相对落后、服务效率相对不高的服务模式，依然有其存在的必要性和必然性。
同时，围绕服务于国家总体安全观和提升测绘地理信息行政管理效率等方面，必须进一步优化窗口链状式服务程序。
比如，加快推出覆盖全行业、一站式的测绘地理信息成果目录服务系统，并建立定期甚至实时更新机制，利用实名制及必要工作信息等方式验证注册用户身份，同时依托这个平台开展涉密成果在线受理申请使用等方面的工作，包括受理申请的答复及成果提供时间的确立等，使在线受理申请与实地审核及直接提供数据或产品服务能够更好地衔接起来，切实节省用户的时间、物力、人力成本，不断提高窗口链状式服务的效率。
（三）大力推动测绘地理信息网络化在线服务
当前，加快大数据部署，深化大数据应用，已成为稳增长、促改革、调结构、惠民生和推动政府治理能力现代化的内在需要和必然选择[4]。
全球范围内，运用大数据推动经济发展、完善社会治理、提升政府服务和监管能力正成为趋势。
而促进大数据发展的前提是要实现网络化，实现数据和信息的互联互通。
因此，从提高政府信息化管理能力和效益的角度来说，首先要按照国务院印发的《政务信息资源共享管理暂行办法》的要求，加快构建数据共享交换平台，实现各部门与该平台的联通，并按照政务信息资源目录向共享平台提供共享的政务信息资源，从共享平台获取并使用共享信息。
可以说，测绘地理信息部门历年来着力推动地理信息共建共享的举措完全符合时代发展要求，同时江苏省的实际情况也切实反映了这一要求。
其中，扬州市政府办公室印发的《扬州市地理空间框架建设与应用管理办法》明确提出，扬州市地理空间框架原则上以提供在线服务为主要应用方式，一般不提供离线数据，这为今后实现扬州市地理信息的共建共享提供了有力的法制保障。
另外，受政务网络发展现状以及各部门对测绘地理信息认识不够等因素影响，推动地理信息共建共享在实践工作层面遇到不少难题。
为此，各级测绘地理信息部门无论是从贯彻落实政府要求还是加强测绘地理信息有效供给的角度出发，都应大力推动部门间地理信息的共享应用。
此外，对于经过保密处理后基于互联网提供的测绘地理信息服务，面对同类商业化服务带来的冲击，应充分利用市场机制推动公众版“天地图”建设，在体现政府公益性的同时，注重利用商业模式创新等推出更加满足社会公众衣食住行娱需要的服务。
（四）积极发展测绘地理信息按需前置定制服务
测绘地理信息按需前置定制服务是满足特定用户单位特殊应用需求的一种服务模式，江苏省的实际情况反映，目前应用较多的主要集中在公安等部门。
从根本上来说，这种服务模式主要存在于单位之间数据信息无法通过或不适合通过网络连接的阶段，基础地理信息数据能够得到安全应用，往往也能发挥重大作用和产生实际效益。
目前来看，仍十分有必要发展按需前置定制服务，应主动挖掘对测绘地理信息前置定制服务存在特殊需求的行业领域或用户单位，提供优质的公益保障服务。
-全文完-
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