行政权力事项清单编制规范.docx

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行政权力事项清单编制规范

行政权力事项清单编制规范

江苏省审改办

1.总则

1.1为贯彻落实党的十八届三中、四中全会和省委十二届七次全会精神，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，深入推进简政放权，加快转变政府职能，强化权力运行监督，推进政府治理能力现代化，对各级政府及其部门的行政权力事项进行全面清理，正确编制行政权力事项清单，统一清单编制的范围、方法、标准、形式，保障行政权力清单制度有序推进，制定本规范。

1.2本规范依据《立法法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》、《法规规章制定条例》等法律、行政法规和《中共江苏省委江苏省人民政府关于进一步简政放权加快转变政府职能的实施意见》（苏发[2014]14号）制定。

1.3本省各级政府具备相应主体资格且行使相应行政权力事项的工作部门、部门管理机构、依法承担行政管理职能的单位和组织、列入党群工作机构序列但依法承担行政职能的部门或者单位，应当依照本规范的规定编制行政权力事项清单。

2.词语解释

2.1行政权力事项

依据法律、法规、规章、规范性文件和部门职责分工（以下统称法规文件）的规定，由法定行政机关或者组织实施，对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的具体行政行为。

2.2外部权力事项

实施对象为特定的公民、法人或者其他组织等行政相对人的行政权力事项，属于外部权力事项。

2.3内部管理事项

实施对象为相同层级的行政机关（包括其所属的事业单位，下同）之间、不同层级的上级行政机关和下级行政机关之间、以及行政机关内部的行政权力事项，属于内部管理事项。

2.4实施主体

2.4.1实施主体是指依据法规文件，具备相应主体资格且行使相应行政权力事项的行政机关、法定授权组织或者依法委托的组织，包括政府工作部门及部门管理机构、具有行政主体资格并依法承担行政管理职能的事业单位、列入党群工作机构序列但依法承担行政职能的部门或者单位。

2.4.2法规文件规定的实施主体为各级人民政府的，实施主体标注为具体承担该项工作的政府工作部门及部门管理机构。

2.4.3法规文件规定的实施主体非政府工作部门及部门管理机构的，实施主体按照法规文件规定的名称确定实施主体。

2.4.4法规文件规定的实施主体为议事协调机构、临时机构等（如xx办公室、xx委员会等）的，实施主体标注为具体承担该项工作的政府工作部门或者部门管理机构，并在备注栏内注明“（议事协调机构或者临时机构）授权”。

2.4.5法规文件规定的实施主体有行政委托情形的，应当写明受委托的行政机关或者组织的名称、委托的依据，并在备注栏内注明“（委托行政机关）委托”。

2.5权力类型

2.5.1行政权力事项按照其性质分为行政审批（含行政许可、非行政许可审批）、行政处罚、行政强制、行政征收、行政征用、行政奖励、行政确认、行政给付、行政裁决和其他行政权力，共10类。

权力名称表述应简洁、清晰、准确、规范，尽可能避免使用“管理”、“组织”、“推进”、“会同”等词语。

2.5.2行政许可

2.5.2.1行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。

2.5.2.2行政许可应当同时具备4个要素：

（1）事前同意；

（2）设定依据为法律、行政法规、地方性法规以及国务院决定。

具有地方立法权的地方人民政府可以设定临时性行政许可，临时性行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规；

（3）需根据公民、法人或者其他组织的申请而为；

（4）申请人通过批准获得某种资格或者从事特定活动的权利。

2.5.3非行政许可的行政审批

2.5.3.1非行政许可的行政审批是指不属于行政许可法调整的行政审批。

非行政许可的行政审批具有以下特点：

（1）属于事前审查批准；

（2）行政相对人不限于公民、法人或者其他组织，也可以是行政机关；

（3）通常不具有法律、法规依据。

2.5.3.2现列举7种主要情形作为参考：

（1）对政府投资的项目、下达的计划、方案、指标的审批。

如：

重要商品年度计划审批，政府出资的投资项目审批，借用各类国外借款使用方向审批等。

（2）税费减免、使用政府基金或者享受政府财政优惠待遇的审批。

如：

城镇土地使用税困难减免审批，亏损补贴事项审批以及申请各类专项资金、产业引导资金的审批等。

（3）有关社会事务管理的审批。

如：

购置弩审批，宗教团体和宗教活动场所接受国（境）外捐赠宗教书刊等涉及民族宗教、意识形态等敏感事项的审批。

（4）人员从业资格和机构资质认定审批，其中有些性质上应当属于行政许可，但因设立依据不充分等原因未列入许可。

如：

大型焰火燃放作业单位资质、人员资格证明核发，介绍外国文教专家来华工作的境外组织资格认可，道路运输经理人资格认定等。

（5）涉及社会、经济、文化等公共领域需要通过审批方式管理的事项，以及其他需要由政府通过审批方式确定的事项。

如：

参加和举办大型和重要的文化方面的国际比赛等。

（6）为履行国际公约或者合作协议实施的项目审批。

如：

林业国际合作与交流项目审批，1000平方米以下国际科技展览审批。

（7）实施事前审查批准的审查、备案、验收、核准等。

如：

个人携带、邮寄美术品进出境审查，文物系统风险单位安全技术防范工程设计方案审批和工程验收，省外施工承包人进入本省承接工程项目资格（资质）的核验和备案，游戏游艺机市场准入机型机种核准等。

2.5.3.3部分非行政许可的行政审批事项与行政确认、行政裁决、行政给付及政府内部管理事项难以区分的，应当综合分析事项的性质、行使的形式、运行的流程及对行政相对人的影响等因素，研究确定相应的处理决定，但一个事项只能在一个权力类型中编列。

2.5.3.4依据《国务院关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》（国发〔2014〕16号）的规定，对列入非行政许可的行政审批事项，应当区分情况，分别作出处理，并不再保留非行政许可的行政审批这一类别：

（1）有充分的法律、法规依据，且确需保留的，调整为行政许可事项；

（2）依据不充分但确需设定为许可的，应当通过法定程序调整为行政许可事项，或者由具有地方立法权的人民政府依法设定临时行政许可。

确需保留且可以通过改变管理方式达到管理目的的，应当调整为其他类型的行政权力事项；

（3）依据不充分，或者虽有依据但不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要的非行政许可的行政审批事项，应当立即予以取消或者提请修改法律、法规、国务院决定后取消。

2.5.4行政处罚

2.5.4.1行政处罚是指具有行政处罚权的行政机关或者法定组织为维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益，依法对行政相对人违反法律、法规、规章但尚未构成犯罪的行为给予法律制裁的具体行政行为。

2.5.4.2行政处罚的种类包括：

（1）警告；

（2）罚款；

（3）没收违法所得，没收非法财产；

（4）责令停产停业；

（5）暂扣或者吊销许可证，暂扣或者吊销执照；

（6）行政拘留；

（7）法律、行政法规规定的其他行政处罚。

2.5.5行政强制

2.5.5.1行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。

行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。

2.5.5.2行政强制措施的种类包括：

（1）限制公民人身自由；

（2）查封场所、设施或者财物；

（3）扣押财物；

（4）冻结存款、汇款；

（5）其他行政强制措施。

行政强制执行的种类包括：

（1）加处罚款或者滞纳金；

（2）划拨存款、汇款；

（3）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；

（4）排除妨碍、恢复原状；

（5）代履行；

（6）其他强制执行方式。

2.5.6行政征收

2.5.6.1行政征收是指行政机关或者法定组织根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政相对人强制地、无偿地征集一定数额金钱或实物的具体行政行为。

2.5.6.2行政征收具有强制性、无偿性、法定性的特征。

2.5.6.3行政征收的种类包括：

（1）税收征收；

（2）资源费征收；

（3）建设资金征收；

（4）排污费征收；

（5）其他法律、法规规定的征收内容。

2.5.6.4根据国务院规定，以有权机关批准文件为依据的考试培训费、检测费等有偿服务性收费不列入行政征收范围。

2.5.7行政征用

2.5.7.1行政征用是指行政机关或者法定组织因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序强制性临时使用行政相对人的动产、不动产或者劳务，在使用后返还行政相对人，并给予合理经济补偿的具体行政行为。

2.5.7.2行政征用具有以下特点：

（1）行政征用的后果是行政机关或者法定组织暂时取得被征用方财产的使用权，不发生财产所有权的转移；

（2）行政征用的标的包括动产、不动产和劳务；

（3）行政征用一般应是有偿的，行政主体应当给予被征用方以相应的经济补偿。

2.5.7.3行政征用与行政征收的区别在于：

（1）行政征用不改变财产的所有权，行政征收同时变更财产的所有权；

（2）行政征用是暂时性的、有偿的，相对人是不可预知的，而行政征收是永久性的、无偿的，相对人是可预知的。

2.5.8行政奖励

2.5.8.1行政奖励是指行政机关或者法定组织依照法定条件和程序，对为国家、人民和社会作出突出贡献或者模范地遵纪守法的行政相对人，给予物质的或精神的奖励的具体行政行为。

2.5.8.2行政奖励具有以下特点：

（1）行政奖励的主体是行政机关或者法律、法规授权的组织；

（2）行政奖励的目的在于表彰先进，激励和推动后进，调动和激发广大人民群众的创造性和积极性；

（3）行政奖励的对象是贡献突出或者模范遵纪守法的组织或者个人；

（4）行政奖励的形式包括物质奖励和精神奖励，二者大多合并采用；

（5）行政奖励是不具有强制执行力的具体行政行为；

（6）行政奖励是一种法定的行政行为。

2.5.9行政确认

2.5.9.1行政确认是指行政机关和法定组织依照法规文件规定的权限和程序对有关身份、能力、资格、法律事实、法律地位或者法律关系等进行甄别，通过确定、证明等方式决定行政相对人法律地位、法律关系或者权利义务的具体行政行为。

2.5.9.2行政确认具有以下特点：

（1）行政确认是要式行政行为。

行政机关或者法定组织在作出行政确认行为时，应当按照一定的技术规范要求以书面形式作出；

（2）行政确认是羁束的行政行为。

行政机关或者法定组织进行行政确认时，只能严格按照法律规定和技术规范进行操作；

（3）行政确认应当尊重客观事实，且不具有处分性。

2.5.9.3行政确认主要形式有：

确定、认可、证明、登记、批准、鉴证、行政鉴定等。

如对交通事故等级的确认，身份证核发，户籍等级，居住证、暂住证核发，对非现役军人伤残等级的认定，对革命烈士的认定，对享受民政优抚和救助待遇的认定，收养登记，婚姻登记，无公害产品产地认定，对事故的技术鉴定，对医疗事故等级的鉴定，产权登记，抵押权登记，对著作权属的确认等。

2.5.10行政给付

2.5.10.1行政给付是指行政机关或者法定组织依法向符合条件的申请人提供物质利益或者赋予与物质利益有关的权益的具体行政行为。

2.5.10.2行政给付具有以下特点：

（1）行政给付以行政相对人的申请为条件；

（2）行政给付是一种行政行为，主体一般是行政机关，但是也包括法律、法规授权的组织；

（3）行政给付的内容是赋予行政相对人以一定的物质利益或者与物质利益有关的权益；

（4）行政给付的对象是处于某种特殊状态之下的行政相对人。

2.5.10.3行政给付的形式包括：

（1）抚恤金；

（2）生活补助费；

（3）安置；

（4）救济；

（5）优待；

（6）社会福利。

2.5.11行政裁决

2.5.11.1行政裁决是指行政机关或法定组织依照法律法规、规章的规定，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的具体行政行为。

2.5.11.2行政裁决具有以下特点：

（1）行政裁决的主体是行政机关；

（2）行政裁决的对象是特定的民事纠纷；

（3）行政裁决在形式上具有准司法性；

（4）行政裁决在效果上具有强制性。

2.5.11.3行政裁决的主要情形如：

交通责任认定，征地补偿安置争议裁决，专利强制许可的裁决，林权争议的裁决等。

2.5.12其他行政权力

2.5.12.1其他行政权力是指行政机关或者法定组织依照法规文件的规定实施，对公民、法人和其他组织的权利义务产生直接影响，又难以准确界定为上述10种权力类型之一的具体行政行为。

2.5.12.2凡属于过程性管理或者事后管理性质，又不依附于上述10类行政权力的事项，可以列入其他行政权力类。

如备案、认定、检查、考核、评定、资质核验、组织评审、验收等。

2.6权力状态

2.6.1根据行政权力事项近三年（2011年、2012年、2013年）的行使状况，将行政权力事项分为常用权力和非常用权力。

2.6.2近三年中行使过的行政权力事项应当列为常用权力；个别行政权力事项因有明确行使期限要求，近三年中未行使的，可以列为常用权力；2013年和2014年新增加的行政权力事项，虽未行使过，也可以列为常用权力事项。

2.6.3除列为常用权力的特殊情形外，其他近三年未行使过的行政权力事项列为非常用权力。

2.6.4非常用权力需要使用的，实施主体应当报同级人民政府编办和法制办备案。

2.7行使层级

2.7.1按照权力行使主体的层次和级别不同，分为省级行使和属地行使。

2.7.2除只能由省级及以上部门行使的行政权力事项，行使层级标为省级行使外，其他均标注为属地行使。

2.8处理决定

2.8.1处理决定是指依据法律、法规、规章、国务院决定、省政府决定以及行政审批制度改革相关文件要求，经审核对各行政权力事项提出的处置的结果，包括保留、取消、下放、转移、转变管理方式等。

2.8.2保留：

符合改革要求，依据充分且确需继续行使的行政权力事项，处理决定为保留。

2.8.3取消：

依据不充分或者虽有依据但不符合改革要求的行政权力事项，应当立即取消，或者提请修改法规文件后予以取消的行政权力事项，处理决定为取消。

2.8.4下放：

依据充分，确有必要保留，且直接面向基层、面广量大、由基层管理更方便有效的经济社会管理类的行政权力事项，除法律、法规、规章对行使层级有明确规定的事项，涉及国家安全、公共安全、公众健康、生态环境保护、资源开发与利用等领域需要由省级部门统筹协调的重大事项，以及涉及跨区域、跨流域需要共同的上级主管部门行使的行政权力事项外，按照方便公民、法规或者其他组织办事，提高管理服务效率，便于监管的原则，一律下放管理层级，实行属地管理，处理决定为下放。

2.8.5转移：

依据不充分或者虽有依据，但交给协会、学会、商会等社会中介组织更为有利的行政权力事项，处理决定为转移。

2.8.6转变管理方式：

确需保留且可以通过改变管理方式达到目的的，应当调整为其他类型的行政权力事项，处理决定为转变管理方式。

2.8.7处理决定仅在编制和审核过程中使用，对外公布时不公布此项内容。

2.9行政权力事项清单

2.9.1行政权力事项清单是以表格形式对经审核确认予以保留的各类行政权力事项进行汇总的系列表单。

2.9.2行政权力事项清单的内容包括：

序号、权力名称、实施主体、权力依据、审批对象、权力状态、行使层级、备注等。

2.9.3行政权力事项清单可以针对不同的权力类型，划分为不同类型行政权力事项相对独立的清单，如行政许可类事项清单、行政处罚类事项清单等。

3.清单编制范围

3.1除3.3、3.4和3.5所述情形外，所有法规文件规定的外部权力事项均应当列入行政权力事项清单。

3.2涉及保密的行政权力事项应当列入行政权力事项清单，但不向社会公布。

部分依据涉密的，不应当列为保密事项，但在公布时不公布涉密的依据。

判断是否涉密的依据是设立依据是否为密件。

如设定依据不是密件，仅申报件、批复件涉密的，不能认定为密件，相应事项也不应认定为保密事项。

对于保密事项，审核过程中应当注意保密。

3.3行政复议、常规性或者行业性监督检查（如巡查、抽样等）作为各部门共有的行政权力事项统一列入清单，各部门不作为单独的事项列入清单。

3.4以下情形的行政权力事项不列入清单：

（1）政策制定、规划编制、标准制定、政策调研等属于部门履行宏观管理职责的事项；

（2）内部管理事项；

（3）其他属于履行法定义务的事项；

（4）除产业引导资金外，其他各类资金项目统一列入资金类清单。

3.5以下情形的行政权力事项不作为单独的行政权力事项列入清单：

（1）与实施行政许可相关但其本身不是行政许可的授权或者委托；

（2）属于行政许可后续管理环节和相关监管措施的变更、延续、撤销、注销等；

（3）单独的责令（限期）改正（整改、缴纳）、证据先行登记保存等过程性行政措施；

（4）在行使行政许可、行政确认、其他行政权力事项中依法收取的工本费、考试培训费、检测费等有偿服务性收费。

4.清单编制基本要求

4.1形式和格式

4.1.1属于本规范“3.清单编制范围”内的行政权力事项，应当按照统一格式编列，采用excel文本形式。

4.1.2原则上以一个具体行政行为编列为一个行政权力事项。

相同权力类型的多个具体行政行为相近或者类似的，可以合并为一个行政权力事项编列。

4.1.3编列的行政权力事项应当具备以下要素：

（1）有充分的依据；

（2）是特定而具体的管理事项；

（3）有明确的主体。

4.1.4相同类别的行政权力事项编列在一张表中。

4.1.5只有项目没有子项的，一个项目占一行；项目下需要分列子项的，每个子项占一行，同时对项目行进行合并。

4.2各列内容的填写要求

4.2.1序号用于标明项目的顺序，按照项目排列次序依次排列。

项目下设有子项的，按照子项排列次序，在子项名称前加序号。

4.2.2权力名称

4.2.2.1权力名称是对行政权力事项的概括，一个权力名称对应一个行政权力事项。

4.2.2.2权力名称的编写应当以所依据的法规文件为依据，尽量使用法规条文的文字，或者用法规条文的文字进行组合，并力求简明、准确，能够反映法规文件条文的本质特征。

合并的行政权力事项的名称应当对各子项的名称进行概括。

4.2.2.3权力名称一般采用“权力规范对象（名词或名词性词组）+权力行使方式（动词）”的形式编写，权力行使方式前可以加“的”。

具体名称要求见本规范“5.各类行政权力事项的具体编写要求”。

4.2.2.4实施主体按照本规范“2.4实施主体”的规定填写。

4.2.3权力依据

4.2.3.1权力依据应当引用实施具体行政行为所依据的法规文件的具体条款和内容，由上级部门下放的行政权力事项，应当写明下放的法规文件依据。

所引用的法规条文应当准确、完整，并选取直接对应的内容，不应当使用省略号。

款下分若干项，且需按项列为不同事项的，仅需引用对应的项。

4.2.3.2权力依据的效力按照限权性行为和赋权性行为分别确定。

对于限权性行为，原则上要求规章以上；对于赋权性行为，要求规范性文件以上。

具体依据要求见本规范“5.各类权力事项的具体编写要求”。

4.2.3.3一个行政权力事项需要引用多个法规文件依据的，按照法规文件的位阶从高到低的顺序排列。

同一个法规文件需要同时引用多个条文的，按照条文的序号排列。

4.2.3.4引用的法规文件的名称应当使用全称，名称前应当分别用“法律”、“行政法规”、“地方性法规”、“规章”、“规范性文件”标明位阶。

4.2.3.5立法法实施前经国务院批准的国务院部门令，作为行政法规。

未采用“xx令”形式的政府决定，位阶标注为“规范性文件”，但效力分别按照行政法规或者政府规章确定。

4.2.3.6标准、规范、规程的位阶标注为“规范性文件”。

4.2.3.7引用的法律和地方性法规名称后不需加年份、令号或者公告号等内容；行政法规名称后需加“（国务院令第…号）”；规章名称后需加“（年份+颁发主体名称+令第…号）”；规范性文件名称后需加文件号。

4.2.3.8条文与法规名称之间另起一行，并空两格；条与条之间、款与款之间、款与项之间均另起一行。

4.2.4权力状态

权力状态按照本规范“2.7权力状态”的规定分别填写“常用”或者“非常用“。

4.2.5行使层级按照本规范“2.7行使层级”的规定分别填写“省级行使”或者“属地行使“。

4.2.6审核意见按照本规范“2.8处理决定”的规定填写相应的审核结论。

4.2.7备注栏填写清单编制和审核过程中其他需要补充说明的问题。

4.3各类行政权力事项的编写示例见附件。

5.各类行政权力事项的具体编制要求

5.1行政许可类

5.1.1法规文件（如国务院令第412号）中对行政许可事项的名称有确定的表述的，直接使用法规文件中的名称；法规文件中没有确定表述的，一般采用“…（事项名称）的许可（核准、审查、审批、认定等）”。

如“煤矿企业开办许可”、“货物进出口许可证核准“、“开办外籍人员子女学校审批”、“建设用地审查“、“全省性社会团体成立登记”、“粮食收购资格认定”等。

5.1.2除临时性许可外，必须有法律或者法规依据，规章及规范性文件只能作为实施法律、法规规定的行政许可事项的补充或者具体规定。

法规、规章、规范性文件的规定不符合《行政许可法》规定的，相应部分的内容不得作为依据。

5.2行政处罚类

5.2.1原则上以一个违法行为作为一个事项。

同一个条款中包括有多个违法行为的，原则上以一个条款作为一个事项，确需分开的，可以分为多个事项。

同一条分为若干款，且为不同的违法行为的，宜每款作为一个事项。

同一条或者同一款下分多个项，且各项为不同违法行为的，宜分为多个事项。

同一违法行为的不同情形应当合并为一个事项。

5.2.2同一条款中与具体的处罚种类并列出现的责令（限期）改正（整改），与具体的处罚种类共同列为一个处罚事项；单独的责令（限期）改正（整改）不作为单独的处罚事项列入清单，证据先行登记保存作为过程性措施也不作为单独的处罚事项列入清单。

5.2.3名称一般采用“对…（违法行为描述）的处罚”。

如“对擅自从事信息网络传播视听节目服务的处罚”、“对擅自迁移、拆除不可移动文物的处罚”、“对挪用住宅专项维修资金的处罚”等。

5.2.4依据应当为法律、法规和规章，规范性文件只能作为法律、法规、规章规定的处罚种类和幅度的补充和具体规定。

5.2.5一个行政处罚事项引用多个法规文件，且上、下位法之间对处罚的种类和幅度规定不一致的，以上位法规定的处罚种类和幅度为准；法规、规章和规范性文件规定的处罚种类和幅度不符合《行政处罚法》规定的，相应部分内容不得作为依据。

5.2.6同一条款中同时规定有行政处罚和行政强制的，应当分别在行政处罚和行政强制中同一条款分别编列事项。

5.2.7多个部门对同一违法行为均有处罚权的，各部门应当分别编列事项。

5.2.8法律、法规、规章中未明确处罚实施主体的，必须补充提供处罚实施主体的依据，否则不得列入清单，也不得实施。

5.3行政强制类

5.3.1名称一般采用“对…（违法行为描述）的…（行政强制种类）”。

如“对违法生产、经营种子的封存、扣押”，“对拒不补种树木或者补种