中国民航业改革发展的新阶段.docx
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中国民航业改革发展的新阶段
七、民航篇
——中国民航业改革发展的新阶段
民航改革问题，是近几年来社会舆论关注的重点。
1998年民航票价搞活和全行业亏损，以及1999年的机票“禁折令”，引起舆论的广泛批评，同时也引起理论界对民航行业垄断问题的注意。
民航的问题但是，这只是反映了我国民航业内现存问题的一小部分。
我国民航运输业的高速发展是有目共睹的，行业内的竞争也是有目共睹的，其中一些优秀的企业已经开始崭露头角。
但是，中国民航作为一个大系统，它的内部确实存在一系列问题，其现行体制和管理水平，和一个高度现代化的行业的要求，确还有很大距离，亟需进行改革和结构调整。
民航作为现代交通运输的重要部门，和国家的整体利益息息相关。
所以民航改革和行业的结构调整问题，始终受到国家有关部门的高度重视。
2001年，新一轮改革和结构调整的整体方案即将出台，并分步组织实施。
1990年代中期以来，我国民航运输企业的市场环境，已经从卖方市场转向买方市场，原有的粗放发展模式已远远不能适应新的环境。
21世纪初，我国民航业的发展正处于关键时期。
从国际民航市场看，经济全球化加速了世界航空运输业自由化和联盟化的进程，随着我国加入WTO的日益临近，和国际民航界“天空开放”的大趋势，中国民航面对国外众多强大的竞争对手的挑战。
为了在应对即将到来的激烈的国际竞争，民航系统面临着加强全行业竞争力的艰巨任务。
时不我待，必须加快民航改革进程，要求在发展战略、经营管理理念、行政和监管体制、市场体系和企业制度等各方面，进行系统调整和改革。
非如此，不能适应新形势下国际化竞争。
20世纪的新兴交通运输业——民航
现代的基础交通运输业
民航是现代基础交通运输产业。
对任何国家来说，一个完善的民航体系已成为综合国力的重要组成部分。
民航运输业是20世纪的新兴运输产业，至今只有70年的历史。
大型喷气式运输机投入商业运营仅50年。
现代民航业以高速度、大规模、大跨度运输的优势，大大加快了全球经济、政治生活的节奏（半个多世纪前以日、周计算的运输周期，现在仅以小时计算），缩短了各大洲之间的距离，从根本上改变了人类生活的面貌。
可以说，航空运输技术和信息技术的革命，同为20世纪全球经济进步的最重要技术物质基础。
今天，以世界各大城市为节点，已经形成全球性航空运输体系。
截止到1996年末，国际民航组织定期航空公司在役的商用飞机为16160架。
全球约有790家航空承运人提供定期航班运输，其中720家提供定期航班旅客运输，70家经营定期全货运航班运输，机队平均规模约为28架。
现全世界共有机场约1.4万个，其中美国的现有民用机场就有5600多个。
民航在国民经济中的地位和作用
民航的发展和国民经济整体的发展密切相关。
从长期看，民航运输量的增长是世界经济平均增长速度的大约2倍。
尤其是发展中国家，还有很大的发展潜力。
航空运输业与宏观经济波动呈现高度正相关关系。
繁荣时期航空运输市场旺盛，增长加快；衰退时期则需求下降，增长缓慢。
国际局势的动荡、世界油价的变化，也可以加大或减小民航运输业的波动幅度或改变其运行的方向。
民航业的联带效应很大。
民航业的快速发展可有效地促进旅游业及相关产业的发展。
随着民航运输成本的下降，将使社会交易成本大幅度下降。
根据世界民航组织报告，1990年全球航空公司运输货物2200万吨，约占全世界出口制品总价值的1/4；年业务量产值约为2000多亿美元，约占世界GDP总值的1%，并带动了约5000亿美元的间接和诱发收入；为12.5亿旅客提供了服务。
在我国，民航运输业属于高增长弹性的朝阳产业。
根据1978-1997年间数据测算，GDP每增长一个百分点，民航运输总周转量、旅客周转量分别增长1.92和1.95个百分点，1997年，民航全行业最终服务收入（含总局直属企业和地方民航企业）约700亿元，若按照民航直接收入与间接收入（旅游、保险、邮政收入等）之比，间接收入在1500-2000亿元。
航空运输业的基本特点
民用航空运输是广义运输业（航空、铁路、公路、水运、管道）之一，又是一个相对独立的空中交通体系。
民航是由现代各前沿科学技术（航空、电子信息）支持的高度复杂的空中交通运输网，是由空中交通管制、机场、航线、航空运输公司、营销及结算系统，以及各类后勤、服务企业等组成的有机整体。
所以，航空运输业的基本特点是高科技、高投入、国际化，兼有基础性和赢利性两种属性。
对于民航业的投资者来说，它的特点是投资大，回报周期长，较低和较稳定的收益。
随着民航业的发展，需要改善航班和地面服务，需要不断更新飞机和修建机场。
1990年代中期，全世界平均每年订购民用喷气飞机662架，约380亿美元。
我国自“九五”以来，每年仅机场投资就在100亿元以上。
民航一般不允许高利润率，世界前100家最大航空公司的平均利润率约5%，世界民航运输业平均利润率在1.6%左右。
所以世界上许多国家的航空运输企业，或为国有，或国家控股。
由于航空运输对安全性和精确性有很高的要求，所以运行的各环节（从飞机的维护、机场服务、航班及空中交通管理，以及企业管理）的管理水平要求非常高。
航空运输关系到国家领空主权，故具有准军事性质；作为国家的一个基础交通网，又具有一定的公共服务性质（比如规定的航班，不论乘客多少都必须准点起飞），和基础设施性质。
从国家角度看，不论赔赚，都要大规模投资于机场和空管设施。
也就是说，在民航运输业引进竞争机制的同时，还要兼顾基础建设和普遍服务。
民航发展的区域性
按照ICAO的划分方法，世界分为北美、欧洲、亚太、中东、拉美、非洲6个统计区域，各地区空运发展的差异是显而易见的。
其中，北美、欧洲和亚太部分地区为世界的经济重心区。
与此相适应，世界上的主要空运大国均分布于此，在空运总周转量的构成中，这3个地区分别占37.9%、27.2%和24.8%。
这说明经济发达地区航空运输也是相应发展迅速的地区。
我国由于东西部经济发展的不平衡，表现在航空运输领域则是东部、中部地区航线网络密集，航班频率高，机场等地面基础设施比较完备。
一方面东部、中部快速发展的经济对航空运输的进一步发展起到了积极的推动作用，另一方面，航空运输的发达对该地区资金、人员和物质的流动提供了必要的物质支持，进一步支撑了该地区经济的快速发展。
从我国现有的民航系统划分来看，华北、华东、中南地区旅客周转量比较大，该地区的各机场是民航旅客的集散地，而这又与该地区国内生产总值及人均消费能力相平衡的。
20年来中国民航的发展及增长潜力
我国航空运输业的加速发展是1980年代初开始的。
29世纪80年代前，我国民航业规模很小，发展也很慢。
从“六五”时期开始，国家大力解决交通运输业滞后的问题，对民航尤其高度重视，给以优惠政策扶持发展（如降低飞机、航材进口关税，允许收取机场建设费等），对基础设施不断加大投资力度。
1980年以来，我国民航运输业务就以每5年翻一番以上的速度超常发展，“八五”时期，民航的发展速度等于整个交通运输业的3倍。
近20年中，民航主要运输指标—客运量、货邮量、总周转量分别从1980年的343万人、8.9万吨、4.29亿吨公里增长到1998年的5755万人、140万吨和87亿吨公里。
三项指标18年的平均增长速度分别为18.76%、17.44%和16.70%。
1980年，我国民航运输总周转量在世界排名第35位，1996年即已升至第10位，旅客周转量由第33位上升到第5位。
全民航运输企业的业务收入，从1980年的4.5亿元增加到1999年的642.7亿元。
表7-11978`1998年我国民航全行业主要生产指标
旅客运输量
（万人）
增长%
货邮运输量（万吨）
增长%
运输总周转量
（亿吨公里）
增长%
1978
231
6.39
2.99
1980
343
8.89
4.28
1985
747
19.50
12.71
1989
1283
30.96
20.56
1990
1660
29.4
36.98
19.4
24.99
21.5
1991
2178
31.2
45.20
22.2
32.06
28.3
1992
2886
32.5
57.53
27.3
42.85
33.7
1993
3383
17.2
69.40
20.6
51.18
19.4
1994
4039
19.4
82.84
19.4
58.41
14.1
1995
5117
26.7
101.12
22.1
71.44
22.3
1996
5551
8.5
114.92
13.6
80.56
12.8
1997
5630
1.4
124.66
15.8
82.59
2.6
1998
5755
2.2
140.06
10.9
87.20
5.6
资料来源：
《从统计看民航1999》p7-10
1978年，中国民航拥有的固定资产总共只有3亿元，而1997年民航直属公司所有资产已达1557亿元。
现民航业硬件设施已经大大缩小了和国际先进水平的距离，网络技术也已经得到较广泛应用。
目前，我国共有从事客运的民航运输公司24家，其中总局直属10家航空公司约占总营业额的86%。
1998年底，全国民航飞机总数1004架，其中运输飞机523架（其中波音系列飞机256架，麦道系列61架、空中客车系列71架）。
航线布局日益扩大。
1978年中国民航共拥有各类航线162条，国际通航城市15个，航线总里程仅14.89万公里；1998年航线数达到1122条，其中国内航线983条，国际航线131条，国际通航城市达到57个，航运里程达到218．26万公里。
基础设施不断完善。
到1998年，全国有航班使用机场142个。
1981～1998年，民航基本建设和技术改造（不包括飞机购置或租赁）投资共计525亿元。
可以看到，“九五”以来民航基础设施建设有很大的发展，“九五”时期投资已超过前15年的总和。
表7-2“六五”以来民航完成投资情况（亿元人民币）
总计
其中基本建设
其中技术改造
1981-85
13.09
10.17
2.93
1986-90
37.06
27.73
9.32
1991-95
182.96
122.09
60.87
1996
92.63
59.85
32.78
1997
86.62
64.13
22.48
1998
112.46
86.99
25.47
资料来源：
《从统计看民航》1999年，p215
20年来，中国民航通过融资租赁飞机、国外优惠贷款、企业境外上市和外商直接投资等各种方式利用外资175亿美元。
目前，中国民航已有各类外商投资企业62家，涉及飞机、发动机维修、培训和零备件支援、航空食品、航油供给、航空地面服务等领域。
经过10多年持续高速的发展，随着国民经济的调整，特别是1997年亚洲金融危机、国内进入经济紧缩时期，中国航空运输业也进入了增长速度放缓的调整期。
估计经济恢复原有速度后，中国民航运输业还会继续以较高速度发展。
无论从哪方面看，我国民航运输市场，有很大发展潜力。
目前我国民航运输总周转量占世界总额的2.5%～3%。
作为发展中国家，我国民航运输业在世界范围内中所占份额还是很小的，尤其在国际航线方面。
从世界平均水平看，世界航空运输业务量占世界总GDP的1%；客运量占世界总人口的20%（1990年）；而我国航空运输业务为GDP的0.7%；客运量占总人口的不足5%（1999年）。
与先进水平比，我国GDP总量约为美国的1/7，航空运输周转量仅相当于美国的1/14。
据国际权威组织对1998～2018年世界航空市场的预测：
世界航空运输量年均增长4.7%～5%，亚洲市场年均增长6.7%，中国市场年均增长将为7.5%～9.3%。
现行体制及主要问题
改革开放前，我国民航运输业由民航总局统一管理和经营，集航空运输、机场、航空管制等功能为一体。
1980年，根据邓小平同志“民航一定要企业化”的指示，我国民航运输业从军队中分离出来，改为商业航空运输，民航总局由空军领导改归国务院领导，民航内部实行政企合一。
从1984年开始，民航系统内部进行了较全面的机构调整，按政企分开的原则，实行航管、机场、航空运输公司分立，并在市场准入、航线进入、机场建设、飞机购置等方面逐步放松管制。
1987年实行航空运输公司改革，原中国民航独家经营改为多家经营，航空运输业初步引入了竞争机制。
下面简要介绍当我国前民航管理体制的情况和存在的主要问题：
行政管理机构
目前我国民航行政管理机构，包括民航总局、大区和省三级管理机构。
存在管理层次多，民航总局和地区管理局直接经营管理机场，省局与机场合一等问题。
近20年来，中国民航经历了从大一统体制走向航管、机场、运输公司分立、鼓励多家设立航空公司以形成竞争的过程。
这个过程还没有走完。
当前，民航总局除负责飞行安全、科技规划、飞行标准、适航、运输计划等行业管理职能外，还负责直属航空运输公司及各级机场的管理，存在职能交叉、政企不分的情况。
空中交通管理体制
空中交通管制是保证空中运输通畅安全的指挥中枢。
目前，我国空中交通管制实行的是统一管制、分别指挥的体制，即在国家空管委员会领导下，全国飞行由空军实行统一管理；军、民航空器分别由空军（海军航空兵）和民航分别设施指挥，空军和中国民航各自划分管制区和飞行指挥区。
普遍反映这样的空管体制存在着如下弊病：
·军航民航的飞行管制区域划设不统一，空域结构不够合理，且多数空域由军方独享，使得我国丰富的空中资源，不能得到充分、合理、有效的利用；不利于航空公司营建航线网络（特别是辐射式航线网络）；民航运输企业的经济效益也受到影响（如民航飞机不能在最经济的高度飞行，浪费油料）；不利于通用航空事业的发展。
·飞行指挥不统一，在一个空域由多家指挥，航空器遇到紧急情况，需要临时改变飞行状态时，因请示层多，有时得不到及时答复，容易失时误事，酿成事故；
·航空设施建设不统一，设备老化，管制手段落后，程度不同地影响了空中交通的通畅和效率。
这说明过时的空中管制体制已成为影响我国民航业发展的障碍，重新划分空中资源的军用、民用、军民合用的航空权势在必行。
“八五”时期开始的航路改造一期工程已经完成，更新了一批通信、导航、气象设施设备，提高了空管保障能力。
随着空管体制的调整，空管设施的现代化改造将大规模进行。
航空运输企业，直属公司和非直属公司
航空运输企业是民航系统的主体，是实现经济效益的中心环节。
我国现有从事航空公共运输的航空公司24家，其中民航总局直属企业10家，其余14家为1984年后地方和部委建立的非直属航空公司（非直属航空公司在业内也统称为“地方航空公司”）。
由此可见，我国民航运输企业的体制是“一个系统，两种制度”，这种状态已经延续了十几年。
10个直属民航运输企业（另外包括中航油、中航材等总局直属后勤服务企业）和总局的关系，基本上沿袭了传统的国有企业体制，各企业的人事管理、财务、投资等等决策权由总局掌握（或拥有很大干预权）。
而各类“地方航空公司”则呈现多种产权形式（有地方政府独资企业，也有股份制企业，如海南航空公司已在国内外上市）。
非直属航空公司的规模普遍较小（14家地方航空公司中，拥有运输飞机超过10架的地方航空公司有上航、川航、海航、厦门航、武汉航及山东航6家），所有非直属航空公司的业务量只占全民航的15%左右。
从行业整体上看，我国航空公司规模偏小。
下表是1999年运输总周转量在1亿吨公里以上的13个航空运输公司的情况。
表7-3中国运输总周转量在1亿吨公里以上的航空公司（1999年）
航空公司
运输总周转量（万吨公里）
中国国际航空（集团）公司*
295485
中国南方航空（集团）公司*
196199
中国东方航空（集团）公司*
184627
中国西南航空公司*
62667
中国北方航空公司*
60438
中国西北航空公司*
41824
云南航空公司*
40992
新疆航空公司*
32351
上海航空公司
30317
海南航空股份有限公司
26310
四川航空公司
19536
中国新华航空公司
13502
深圳航空公司
11833
（带*号者为总局直属公司）
航空运输公司的“一个系统，两种制度”局面，是1980年代民航体制改革的产物。
当时将独家“中国民航”拆分，并允许地方和部门建立航空公司，率先走出了打破行业垄断的路子。
但总局直属公司的企业体制深化改革的工作，没有继续进行下去。
今天，总局直属企业（包括航空运输公司和航油航材等直属公司）的“大锅饭机制”还远没有打破，其结果是经营管理水平低，总体运行状态不如人意（后面还要详细分析）。
一个不可忽视的事实是，十几年来，众多“地方航空公司”（其中包括地方国有独资公司）由于断了总局的“父爱”机制（如亏损补贴）的后路，在激烈的国内竞争中，经过优胜劣汰，兼并重组，出现了若干“小强人”，其独到的经营和管理的优势，正在展露头角，受到业内外的高度重视（如海南航、厦航、川航等）。
我国民航运输业长期维持这种“一业两制”状态，其弊病是显而易见的。
首先是总局既作为行业管理部门，又是直属公司的“总公司”，一身二任，纯属政企不分。
在航空运输企业的管理方面，面对“亲儿子”和“地方航空公司”，很难做到“一碗水端平”。
例如直属公司历来有班次安排上的优先权，又比如在全行业范围统筹收取的费用（总局结算系统建设费、民航建设基金），以及建设基金的使用苦乐不均等等。
当然，“直属系统”也指责“地方航空公司”受到地方政府的特殊保护，从另一角度责难竞争条件的不平等。
总之“不从体制上进行改革，老是抱着自己那一头，本位主义，区域主义，民航就没法发展”。
舆论界常把不得人心的1999年计委、民航总局发布的机票“禁折令”和其后的民航“百条航线联营”措施，归咎于民航的“行业垄断”。
确实，民航是需要高度集中管理的行业，而反竞争行为也往往用“行业管理”的旗号得以推行。
不过从“禁折令”所反映出我国民航运输业的毛病，并非简单的“行业垄断”，应该说问题出在“不对称竞争”上。
定价体制和票价水平
按现行体制，民航客票价格由国家计委物价局定。
自1990年起，民航折扣票价（即和对外国人的“公布票价”对应的国内票价）年年上调。
1997年7月1日起，国内两种航空运价并轨，境外旅客乘坐国内航班在国内购票，与国内旅客同价。
90年代的10年中，民航票价上调幅度达257%，同期人民币汇率下调40%，铁路客运价上调幅度约200%。
表7-490年代中国民航旅客票价的变动单位元/客公里
年份
90
91
92
93
94
95
96
97
公布票价平均水平
0.32
0.35
0.41
0.51
0.78
0.85
0.94
0.94
折扣票价平均水平
0.21
0.24
0.27
0.35
0.41
0.46
0.66
0.75
资料来源：
《民航管理》1998年
不少文章说中国民航票价比国外高，但实际情况并非如此，我国1997年公布、至今仍执行的票价合9美分/客公里，目前外国国内航线平均公布票价水平约为20美分/客公里。
1998年美利坚公司公布票价，每客公里23.9美分/客公里（按提前三天订票价为16美分/客公里）。
所以1990年代的“官价”上扬，可以说是向国际水平的靠近。
这里要讨论两个问题：
一是票价折扣率的科学性，二是如何确定符合我国国情的民航运价水平。
关于票价折扣。
国外民航运输公司票价一般实行多种折扣制度，这在民航业内称为“收益管理”。
提高客座率是所有交通运输行业赚钱的关键要素，而民航客座的特点是所谓“易腐性”，必须在起飞前把座位尽可能地卖出。
民航的收益管理就是通过科学预测优化，使企业经营的某条航线（航段）以最合理的价格出售全部座位。
世界各大航空公司已形成一套管理方法，如提前订票、多级票价结构、流量预测超订等。
因此，国外民航票价的折扣率是经过精确计算和检验的，是一种重要的经营手段；一般情况下，国内短途票价水平高过国际长途票价，定票时间越早、越确定，折扣越多。
国外公司有的国际航线出于竞争目的，也由于规模效益，折扣票价就要比我便宜得多（如北京——米兰航线，中国民航公司7000元，法航3500元）。
而我国的票价机制，就显得过分呆板和缺乏科学性。
要改革这种过时的定价机制，需要与深化企业改革、提高企业管理水平同步进行。
关于我国民航运价水平。
我国民航票价，受到国内低收入市场需求的限制和国际化成本（飞机租金、航材、航油、维修等成本占总成本70%）的双向挤压，是“风箱里的耗子，两头受气”。
这就对我国民航运输企业的成本控制水平，提出了很高要求。
民航业内关于票价水平问题，有两种不同意见。
不同意价格调高的理由：
（一）市场供大于求；
（二）中国的低收入国情“决定我国民航不能实行高运价…只能是在努力降低成本的前提下，实行较低的运价和较高的客座率、载运率”。
主张票价调高的理由：
（一）航空运输业的特点是国际化，我国民航票价成本中70%与国外接轨甚至略高，而只有劳动成本低；而目前我们票价水平只有国际水平的一半；
（二）我国民航客源主要成分仍是公务、商务旅客，价格弹性低。
但是，中国民航运输的需求弹性尽管低，毕竟受到地面运输竞争的挑战。
占30%的非公务商务客源中，旅游需求占了很大比重。
前些年随着高速公路的大发展，一些短途航线（石家庄——太原，成都——重庆）很快萎缩。
中国的低收入国情，确对民航构成现实的制约。
1999年禁折令后，旅游客源明显被铁路公路吸引过去，据报道当年损失了5%的客源，以致民航总局不得不调整价格政策，对旅游组团放宽。
目前情况，在供大于求的现状下，民航运输企业自身有“打折”动力，这说明当前的“官价”接近国内市场均衡点，也说明多数民航运输企业，目前成本可以承受这样的价格，而且还有降低成本的潜力。
销售和结算体系
民航机票的销售，分为直销和销售代理体系两个部分。
直销体系原为民航总局下属的各个售票处，1990年后划归各航空公司，各公司之间可以互相代理销售。
此后经过航空公司的充实与发展，现在已分布于国内和海外通航的众多城市。
中国民航销售代理业出现在1980年代中期。
到1997年，各类代理企业超过5000家，其中一类销售代理有280家。
销售代理业务不仅包括国内容货运输，还有国际客货运输及包机销售等服务项目，已占据民航销售的70%以上的业务。
航空运输销售代理业的发展是必然趋势。
但我国机票代理市场，也存在着部门分割、划地为牢的毛病。
各公司在各城市重复设点竞争，代理机构过多，成份混杂，甚至有尾大不掉之势。
1998年价格大战中，各航空公司为争夺市场，多擅自提高代理费率，代理商乘机“吃完原告吃被告”，两头捞好处，严重侵蚀航空公司的收入，消费者也没有得到多少实惠。
1999年后经大力整顿，情况才有所好转。
值得指出的是，航空运输企业和各销售代理企业之间（包括航空公司的互相代理）的往来结算，因航班繁复、票款核对追索工作量大，再加上代理商的业务水平和信誉不一，是一个非常繁琐和细致的工作，需要有十分严格的规章制度，更需要员工的高度责任心。
因款项拖欠、业务拖延而造成收入流失的情况决非个别，对企业效益影响不小。
所谓“以财务为中心的管理”，最终还是要落实到收入管理上。
这是可以反映企业的总体管理水平的。
业内人士指出，节约销售费用的根本的出路是采用新技术，推广使用电子机票可以节约75%的流通费用，可以方便异地订座和结算，减少中间流通环节和各种人为因素所带来的不确定性。
现民航已
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