制度环境下城市设计治理的对照研究.docx

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制度环境下城市设计治理的对照研究

制度环境下城市设计治理的对照研究

摘要：

文章说明了“注重实效”的城市设计在我国城市计划中兴起的缘故和借鉴国外体会成立本土性城市设计运作机制的必要性。

重点论述了“制度环境”不同对不同国家采纳不同城市设计治理模式的阻碍和制约作用。

通过对照研究中英美三国制度环境的区别，提出如何合理借鉴英美等国外城市设计的运作体会，成立适用于我国国情的城市设计治理体制。

　　关键词：

城市设计；制度环境；城市设计治理

　　Abstract:

Thisarticlediscussesaboutwhythepragmatisticstudytrendofurbandesignispaidsomuchattentiontorecently,andthenecessarytobuildupadaptiveurbandesignmanagingmechanisminChina.Thediffidentinstitutionalenvironmentsindifferentcountriesleadtodifferentmanagementmethodsofurbandesign.ThroughthecomparisonofdifferentinstitutionalenvironmentofUK,USAandChina,thepaperpointsouthowtolearntheurbandeignexperiencefromdevelopedcountriesandhowtosetupourownurbandeignmanagingmechanism.

　　自西方现代城市设计理论与实践方式慢慢引入我国以来，国内城市设计研究慢慢实现了从理想到现实、从静态到动态、从简单到复杂、从单学科到多学科融合的转变。

城市设计进展经历了50年代打算经济时期“计划”与“设计”不分的初期时期；80年代现代城市设计观念、思潮引进和实验的探讨时期；和90年代后城市设计国际招标兴起，实践项目普遍开展，城市设计理论日趋繁荣等几个重要时期。

但是我国城市设计在取得长足进展的同时，也面临愈来愈多的“门坎”、难点。

城市设计停留在编制时期难以付诸实际、城市建设治理失序、城市设计作用异化为“形象招牌”等突出问题引发了许多专家学者的试探，因此在城市设计的美学主义、功能主义、人文主义等各个研究取向中，“注重实效”的研究走向最受关注，成为最近几年来众口纷纭的热点议题。

　　1“注重实效”与成立城市设计治理体制的必要性

　　“注重实效”的城市设计取向在西方兴起于70年代（专门是在北美）①。

那时的城市设计由关注城市空间美学、环境、特色等转移到加倍注重与实施衔接的问题和成功运作。

“注重实效”的城市设计取向，其特点在于重视城市设计的实施与可操作性，研究“常常回避意识形态问题，如‘应该做什么？

’‘什么是对的？

’‘意义是什么？

’等；偏向解决如‘必需完成什么？

’‘什么能够完成？

’‘谁得利？

’等实际问题（WayneAttoe，1995）”。

巴纳特（JonathanBarnett，1974），胥瓦尼（HamidShirvani，1990），约翰朗（JohnLang，1994），彭特（JohnPunter，1999）等都是探讨城市设计运作实效的代表，他们别离通过《都市设计概论》、《城市设计作为公共政策》、《城市设计程序》、《城市设计——美国的体会》、《美国城市的城市设计导那么》等高作，从项目组织、人员参与、资金来源、方案编制、分期实施、治理操纵等众多角度分析了城市设计的实践进程，提出一系列城市设计运作的重要策略。

我国城市设计在经历二十连年理论与实践的探讨后，繁荣背后的实效问题一样突出。

因此最近几年来许多学者对此著文讨论（卢济威、金广君、唐子来等），一系列高作也慢慢面世（扈万泰、庄宇、王世福、陈纪凯等）。

　　由于城市设计不能仅仅是一个内向封锁的技术质量提高进程，曾经卓见成效的“技术革新”对城市设计领域带来的庞大推力已经开始减弱。

城市设计需要在治理、制度等新层面开拓创新，以实现计划、设计和治理之间的有效衔接。

从国内环境来看，我国目前正处在社会变革、政治经济转型的大背景下，改革使得我国的社会进展处在不断的变更当中，这计谋略研究和政策制定提出了挑战；另一方面，改革也为新制度、新秩序的成立提供了契机，因此把握我国城市计划的转型机缘，在变革中探讨成立适宜我国国情的城市设计治理体制必要而又紧迫。

　　2两类典型的城市设计治理体制

　　本文讨论的“城市设计治理体制”是城市设计运作机制的重要组成部份，是城市设计实现其方案、导那么、实施方法的重要环节。

发达国家城市设计的研究起步较早，积存了许多运用城市设计工具引导和调控城市建设进程的体会，专门典型的有美国和英国等。

美国严格的区划与英国的设计许可审查制度是计划治理中两种重要的制度分支，迥异的计划模式使得城市设计治理也各具特色，对我国具有较强的学习借鉴价值。

1994年第20期的《建成环境（BuiltEnvironment）》杂志对欧洲各国的城市设计治理体制进行了专题研究和系统归纳，其中一幅漫画（见图1）恰如其分地说明了英国与美国城市设计治理体制的不同②：

　　美国——与区划（zoning）相结合的城市设计治理。

美国各州乃至各个城市的计划体制并非相同，城市设计治理体制也不一致，但总的来讲，城市设计技术性地介入区划是美国城市设计治理最显著的特点，分区奖励、开发权转移、计划整体开发单元和管制专门区等已经大大拓宽了区划的大体概念（JohnPunter，1999）。

同时美国还有一千多个城市中实施了城市设计治理与审查许可制度（林钦荣，1995），这些方法充分保证了城市设计的实施途径和执行力度。

如漫画所示，美国的城市设计治理准那么通常会直接告知开发者，如何的设计是许诺建设的，如此开发者能够通过成心识制定知足要求的方案来取得开发许可，这就好似面对一个目标明确的圈起跳。

　　英国——结合“审查许可”的城市设计治理。

英国城市设计的实施是借助设计操纵的审查体制进行的，中央国土与经济打算的指引、地址进展与地址打算当局对开发申请案的计划许可制度是实施城市设计的重要工具（唐子来，2001）。

城市设计由于是颁发计划许可的重要考核内容因此能够取得具体落实。

与美国相反，英国城市中各类层次的城市设计治理准那么往往不能直接告知开发者什么样的设计最终能取得许可，所有开发案必需通过计划治理部门的评议后才可得知建设许诺与否，因此治理准那么对设计的操纵是弹性、原那么的，开发者需要蒙着眼睛跳过一个方向不那么明了的圈。

　　在这两种代表性体制中，英国城市设计治理中的“审查”制度老是成为极富争议的话题，它使得城市设计操纵太过弹性。

而在美国，过于僵化的城市设计导那么常常被抱怨为制造性设计的抑制因素。

因此库林维斯指出，二者目前的改良都是在朝对方的方向上迈出一步③。

3英美城市设计治理体制的体会借鉴

　　国内针对英美城市设计运作体制的研究总结出了大量改善我国城市设计治理方式的建议，综合起来能够归纳为以下几方面。

　　设立机构：

在政府计划治理部门中成立专门的城市设计治理机构或专题小组；

　　完善程序：

制定必要的城市设计编制程序（内容、层次、深度）及审批治理程序；

　　法规保障：

通过必要的法律法规、政策法令等确信城市设计的法律地位及实施保障；

　　操纵引导：

将设计功效转化为可操作的政策导那么等，通过操纵与引导相结合的方式治理城市建设；

　　设计审查：

成立城市设计审查体制，使城市设计要求成为项目开发建设的许可条件；

　　公众参与：

确保市民对城市设计的普遍参与，确保城市设计能表现和保护公众利益；

　　评判体系：

成立科学的设计评判体系，让专家、公众、利益集团等多方一起参与设计的评判、审定和实施、监督。

　　结合这些理论探讨，深圳、广州等城市还开展了相应的探讨性实践。

但事实证明，要将这些建议变成现实总因要面对市场、体制、程序、人员等诸多方面的阻力而鲜见成效，许多方式策略在现时期实现尚存在专门大的难度。

可见，慢慢推行城市设计治理体制的变革和完善，还必需充分熟悉考察我国特殊的社会、政治、经济背景，考察国内外城市设计运作的环境不同，在制度环境的约束中寻觅适合我国国情的城市设计体制改革的冲破口及其时期步骤。

　　4制度环境下的中美英城市设计治理体制对照研究

　　梁鹤年曾经指出，借鉴国外体会时需要考虑“背景迁移（shift-of-context）”，把甲地的体会做法转移到乙地的时候，必需考察其运行背景的吻合程度及体会改良的可能性（梁鹤年，2005）。

也有学者指出，“探讨都市设计的实施制度与应用都必需回归到各国对土地利用与开发管制的大体体制不同，和各国国情与社会环境进展背景的不尽然一致上，以至进展出各自不同的都市设计实施方式（林钦荣，1995）。

”若是将阻碍城市设计运作的各类相关要素简要归纳成“技术性因素”与“制度性因素”两方面，其中各国制度环境的不同及约束对城市设计如何运作实施具有重要的决定作用。

制度是从社会、经济、政治等各方面标准人行为的规那么和准那么（North，1994）。

而“制度环境”那么指一系列用来成立生产、互换与分派基础的大体的政治、社会和法律整体框架，其实质是一国的大体制度规定，它的约束力具有普遍性特点（Davis,1994）（见图2）。

具体来讲，决定城市设计治理体制的制度环境约束要紧有国家政治体制，经济法律环境，城市治理制度，城市计划体制，土地开发方式乃至所有权等多个方面，城市设计治理体制的成立必需与这些环境规那么相适应。

对照中英美三国城市设计运作的制度环境如表1。

　　通过比较能够看出，在地址分权、土地私有、权利制衡的美国，城市设计的实施治理要紧依托具有法律效劳的区划得以实现，能够称之为城市设计的标准性治理；而在以中央集权、土地开发权国有为主的英国，城市设计的整体策略依托于设计审查，通过治理进程中自上而下与自下而上的互动，慢慢贯彻、落实、实施，对此也能够称之为城市设计谋略指导下的个案治理。

我国以公有制为基础，中央集权与地址分权相结合，经济正处在慢慢市场化的转型时期，计划治理要紧依托行政审批，通过以城市整体计划为依据的行政许可治理城市建设。

由于城市设计在城市美学、空间关系熟悉和明白得等方面有很高的专业要求，关于适应通过颁发“一书两证”来落实城市整体计划的治理模式来讲，其要求已远远超显现有治理人员的知识水平和专业素养，因此编制相应的计划、制定有关的标准，成立必然的委员会等来辅助城市设计的实施似乎已成为必要的选择。

因此，我国城市计划改革的一个当务之急确实是要研究如何使得城市设计取得良好的运作实施机制，使之既适应于我国目前的制度环境，又不游离于现行计划治理制度之外。

　　5制度环境约束下我国城市设计治理体制的建设思路

　　约束和治理具体建设行为的城市设计制度是一种公共干与，制度设计的目的是为了对“市场力量决定城市以后社会、政治、经济、环境秩序”的进程设定限制条件。

由于缺乏踊跃有效的城市设计治理机制，目前我国城市设计的概念和实践内容还处于一种随意、自发、混沌的状态中。

而制度环境的不同使得他国的城市设计体会无法直接应用到我国。

成立适合我国国情的运作治理机制，需要依照国家法律、治理环境、政治经济状况及城市设计本身的特点从以下几点着手：

　　处置好城市设计与城市计划的彼此关系。

在我国，城市设计与城市计划的关系始终不够明确，二者在实践操作进程中常常显现交叉、重叠或分离的现象，致使城市设计乃至城市计划治理的失效。

因此只有明确二者关系才能具体深切探讨城市设计的运作方式和城市设计的地址化、标准化等诸多问题。

从现时期来看，城市计划从法律、计划编制程序到审批治理等制度都已大体成形，是城市设计运作的基础。

就本钱与收益关系来看，城市设计应当在《城市计划法》确信的制度体制内运作实施，而不是另起炉灶成立一套全新的城市设计治理体系，以最大限度地减少建设新制度需要的昂贵本钱④。

因此，进展城市设计治理体系是完善我国城市计划体制的重要内容，城市设计治理须从属或依托于已有城市计划体系。

　　城市设计治理制度的成立应当走地址化道路，表现地址特色。

由于我国幅员辽阔，地域进展不均衡，东中西部城市所处的经济进展时期和城市建设状况各不相同，城市设计的任务和时期目标也不相同，因此现时期城市设计治理体制的成立应当在国家整体进展政策的指导下，研究城市计划与城市设计的制度关系，从区域到地段、从政策指导到法律约束、从方案竞赛到建筑设计，由弱及强地确信从城镇体系计划、整体计划到详细计划不同层次计划治理中城市设计的约束作用。

据此，咱们应从地址动身，踊跃鼓舞地址城市计划治理部门依据各地的城市特点和具体进展需求确信不同的治理方式及方法，而非期望成立一套从中央到地址，自上而下、科学严谨的城市设计治理体制，和“国家——省——地址”不同层次的城市设计政策（或导那么）体系。

走地址化道路能够有效借鉴美国的城市设计运作体会，整个国家不囿于统一模式，各地彼此取经，反而衍生出许多机动灵活、可操作性强的实施运作方式，更好地表现出城市设计灵活丰硕，集艺术性、制造性、科学性于一体的个性特点。

　　探讨“非正式”途径结合“正式”途径的城市设计治理体制创新⑤。

面对我国城市设计的混乱局面，很多人呼吁城市设计要像法定计划一样，通过国家法律法规来明确城市设计的编制主体、编制内容和审批程序等，将城市设计制度化以保证其有效实施。

这种通过法律途径将城市设计完全固化的做法固然简单明了，但城市设计也会因此失去艺术的优势；加上空间质量难于科学气宇而僵化，患上同整体计划一样难缠的部份顽症。

故而咱们需要探讨在现行治理制度下，借助“非正式”与“正式”两种途径来实现城市设计谋略的贯彻实施。

较好的做法是通过国家法规等“正式”途径，落实好不同层次城市设计的审批程序和与不同层次城市计划的法律关系，使得城市设计切实成为提高城市空间环境品质的计划治理手腕和项目审批的重要依据。

而城市设计方案编制的灵活性（诸如竞赛、竞标、概念设计等）与多层次性（包括城市设计总图、外部空间设计等）应当视为“非正式”计划或设计研究的一部份予以维持，不做过于硬性的规定；在功效形成、达到共识以后，可依法定程序纳入相应层次的法定计划进行治理。

这与英国结合计划许可制度实施城市设计的做法类似。

另外，也可借鉴美国的区划体会，各城市在城市设计总图、局部地段城市设计及相应技术方式中增强定量研究，增进城市设计实施治理依据的科学性，以降低城市计划治理中建设项目审查的技术难度，辅助计划决策及实施。

完善城市设计作为地址“公共政策”的治理属性。

城市设计作为公共干与具有两种大体方式，别离是形态的和规章的（唐子来，2002）。

我国现有的城市设计工程名目繁多、形式各异、内容千差万别，但整体上城市设计往往被看成实现优质物质空间形态的技术工具，城市设计的公共政策属性老是受到冷遇。

但城市设计不仅要设计良好的城市空间形象，还要为城市政府提供吻合城市制度环境的各类“政策”，如此才能将理想蓝图转化为引导、治理城市建设的可操作性依据。

因此改变城市设计重物质形态功效、轻政策引导的现实状况，是提高城市设计可操作性的必要途径。

　　参考文献：

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城市设计的触媒.台湾创新出版社，1995，73.

　　[2]Broadbent,inUrbanSpace&FNSpon，1990.

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一种实效的城市设计理论与应用探讨.中国建工出版社，2004/11，12.

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创兴出版社，1990.

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TheAmericanexpierence，NewYork：

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概念与缘故，财产权利与制度变迁.上海人民出版社，1994.

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理论·实践·评判，[博士论文]，清华大学，2000（有书）.

　　[17]唐子来，李明.英国的城市设计操纵.国外城市计划，2001/02，3-5.

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