城市规划的任务与法定制度doc.docx

城市规划的任务与法定制度doc.docx

《城市规划的任务与法定制度doc.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《城市规划的任务与法定制度doc.docx（5页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

城市规划的任务与法定制度doc

城市规划的任务与法定制度

一、城市规划的定义与本质

在社会主义市场经济条件下，城市规划作为公共决策，主要是政府对空间资源的管理，其核心是土地的空间利用和保护，配置的是空间资源，调整的是利益关系，维护的是公共利益、城市安全、公平和效率，处理的是整体与局部，近期与远期的关系，目的是保证城市健康、可持续发展，实现城市经济、社会、环境三个效益的统一。

城市规划的属性，决定了城市规划的重要性和复杂性。

二、城市规划法规体系

我国城乡规划法规体系构成，根据《立法法》规定，城乡规划法规体系的等级层次包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章（部门规章、地方政府规章）等，构成了完整的城乡规划法规体系。

城乡规划是政府的行政职能和行政行为，是政府指导和调控城乡建设和发展的基本手段之一，涉及城乡经济社会发展的各个方面，城乡规划不仅要严格按照《城乡规划法》及其配套的法规、规章依法行政、依法办事，同时，还要受到相关方面的法律、行政法规和有关部门规章等的制约。

比如《土地管理法》、《环境保护法》、《文物保护法》、《消防法》、《建筑法》、《行政许可法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等等。

城乡规划技术标准体系，既是编制城乡规划的基础依据，又是依法规范城乡规划编制单位行为，以及政府和社会公众对规划制定和实施进行监督检查的重要依据，我国城乡规划技术标准具有法律法规的属性。

三、城市规划法定制度

（一）集中统一的管理制度

我国城乡规划的管理体制，城乡规划法规定：

国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。

我国城乡规划实行的是集中统一管理的制度。

城市是一个完整的系统。

城市人民政府指导城市发展，全面的对城市空间资源管理和配置，正确处理平衡各种利益、近期建设与长远发展、城市建设与保护各种资源的关系，切实发挥城乡规划对城市土地资源和空间资源的调控作用，促进城市经济、社会和环境的协调发展，就必须由城市人民政府对城乡规划实行集中统一的管理，这是城乡规划法规定的管理体制。

城市规划的内在性质决定了实行集中统一管理的制度，这是世界上各个城市普遍的做法。

国家和省委、省政府历来都明确要求“各类开发区的城乡规划工作，由城市、县城乡规划主管部门集中统一管理”；“要加强规划的集中统一管理，城市规划区及其边缘地带的各类开发区和大学城、科技园、度假区等的规划建设，必须纳入城市的统一规划与管理。

一个城市只设一个规划行政主管部门，市一级规划的行政管理权必须高度集中，不得下放”。

城乡规划法和省城乡规划条例对此规定非常明确。

山东省政府决定在2013年开始实施省派驻城乡规划督察员制度，把各类开发区是否纳入城乡规划主管部门的集中统一管理列为城乡规划督察的重点内容。

（二）法定城市规划编制审批制度

城乡规划法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。

城市规划分为总体规划和详细规划。

详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。

城乡规划法对法定规划的编制、审批及相关程序都作了明确规定。

1、城市总体规划的编制和审批。

城市人民政府组织编制城市总体规划。

省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市（如潍坊市）的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。

其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。

地方人大对城市总体规划的审议。

城市、县人民政府组织编制的总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议，常务委员会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理。

城市总体规划的内容应当包括：

城市的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。

　规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。

　　城市总体规划的规划期限一般为二十年，城市总体规划还应当对城市更长远的发展作出预测性安排。

2、城市详细规划的编制、审批和备案。

控制性详细规划。

城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。

　　修建性详细规划。

城市、县政府城乡规划主管部门可以组织编制重要地块的修建性详细规划。

修建性详细规划应当符合控制性详细规划。

3、城市规划编制活动的管理。

对规划编制机关的管理。

城市规划组织编制机关应当委托具有相应资质等级的单位承担城市规划的具体编制工作。

　　城市规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城市规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。

公告的时间不得少于三十日。

　　组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。

（三）“一书两证”为核心的规划实施管理制度

《城乡规划法》规定，我国城市规划实施管理实行“一书两证”（选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证）的规划管理制度。

1、选址意见书核发。

按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书

2、建设用地规划许可。

在城市规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。

建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。

在城市规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。

未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。

以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。

规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回；给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。

3、建设工程规划许可。

在城市规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。

　　申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。

需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。

对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证。

　　城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。

4、对规划许可的限制。

城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。

　　建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。

变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。

城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。

建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。

　　城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。

5、临时建设的规划许可。

在城市规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。

临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。

　　临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。

（四）城市规划修改制度

近年来，不少地方出于局部的、眼前的利益需要和少数长官意志的要求，违反法定程序随意修改法定规划的现象比较普遍，这不仅导致了资源的不合理利用、环境的破坏，而且对公众的合法权益构成侵害，造成了社会不稳定因素。

针对这种情况，国务院提出了一系列明确要求和措施。

城乡规划法专门设立了“城乡规划的修改”一章，从法律上明确严格的规划修改制度，防止地方随意修改法定规划，以保证城乡规划的科学性和严肃性。

特别是社会各界普遍关注的控制性详细规划，城乡规划法明确规定：

修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。

修改后的控制性详细规划，应当依照城乡规划法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。

控制性详细规划修改涉及城市总体规划强制性内容的，应当先修改总体规划。

在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。

经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。

（五）城市规划监督检查制度

城乡规划监督检查贯穿于城乡规划制定、审批和实施的全过程，是城乡规划管理工作的重要组成部分，也是保障城乡规划工作科学性与严肃性的重要手段。

城乡规划法专门设立了“监督检查”一章，强化了对城乡规划的人大监督、公众监督、行政监督，以及各项监督检查措施，从法律上明确了城乡规划的监督管理制度。

从2006年开始，经国务院同意住房和城乡建设部建立了城乡规划督察员制度，向国务院审批城市总体规划的城市派驻城乡规划督察员。

2013年山东省人民政府也建立了省内全覆盖的城乡规划督察员制度，向省政府审批城市总体规划的城市（县城）派驻城乡规划督察员。

该制度是针对过去国家及上级政府对地方政府城市规划层级监督不够而采取的有力措施，城乡规划督察制度的核心内容是通过上级政府向下级政府派出城乡规划督察员，依据国家、省有关城乡规划的法律、法规、规章和相关政策，以及经过国务院、省政府批准的城市总体规划、历史文化名城保护规划、风景名胜区规划和相关国家强制性内容标准，对地方城乡规划的编制、审批、实施管理工作进行事前和事中的监督，及时发现、制止和查处违法违规行为，实现违法建设查处关口前移，做到事前预防和事中制止，减少损失和失误，避免城市建设发展过程中带来难以挽回的失误和遗憾，保证城乡规划和有关法律法规的有效实施。

四、法律责任和行政责任追究

法律责任是法律运行、实施的保障，是法治不可或缺的要素。

法律责任按违法行为的性质不同分为民事法律责任、行政法律责任和刑事法律责任三大类。

针对规划编制审批修改、规划行政主管部门、政府有关部门、违反规划编制资质管理、未取得建设工程规划许可证或违反建设工程规划许可证的规定进行建设的行政法律责任等，城乡规划法均一一进行了明确。

为了加强城乡规划管理，惩处城乡规划违法违纪行为，根据城乡规划法、行政监察法、公务员法等法律、法规的有关规定，2012年，监察部、人力资源部和社会保障部、住房和城乡建设部令第29号颁布了《城乡规划违法违规行为处分办法》，规定了对违反城乡规划、历史文化名城保护规划、风景名胜区总体规划的行为的市长、县长、局长及管理的工作人员、城乡规划设计单位及有关人员、相关部门及有关人员、建设单位及有关人员给予相应的行政处分，即责任追究。

该令已于2013年1月1日起施行。

城乡规划工作有很大的行政责任和风险，各级政府、各级城市规划行政主管部门及相关部门、城乡规划工作者要高度重视。

（因篇幅限制，本文未涉及城镇体系规划、镇规划、乡规划和村规划的编制、审批、实施、修改等内容）

昝龙亮

2014.10.13发表于潍坊日报