烟草行业改革简要回顾.docx

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烟草行业改革简要回顾

一、烟草行业经济体制改革工作的简要回顾

自1949年中华人民共和国成立以来，我国烟草行业在改革过程中得到了不断的进步和发展。

从经济体制改革的角度来看，这种过程大致可以划分为以下三个阶段：

（一）恢复发展和初步建立集中统一管理体制时期（1949年10月—1966年5月）

解放初期，我国烟草行业和当时整个国民经济形势一样，处于百废待兴、百业待举的状态。

通过接收外商烟厂和公私合营等政策措施，全国烟草行业很快恢复了生产经营活动，并开始逐步实行了专卖体制。

1951年，在《东北解放区烟酒专卖暂行条例》等政策法规的基础上，中央人民政府财政部颁布实施了《专卖事业暂行条例实行草案》，以后又对烟草及其制品的生产、销售作出了一系列的规定，开始逐步实行高度集中的计划管理和专卖管理体制。

特别是在1953年至1962年期间，由于当时特殊的历史条件，全国烟草行业也实行了统购包销体制。

后来，国家除对烟叶原料统一收购管理外，又对烟叶、卷烟盘纸、铝泊纸等烟草制品的辅助材料进行了统一收购管理。

1954年底，全国完全建立了国家计划内卷烟制品全部由烟草专卖公司统一收购和销售的管理体制。

60年代初期，国家针对烟草业务管理部门过多、地方烟草企业严重分散经营的状况，成立了中国烟草工业总公司，对烟叶及其制品的生产、收购、销售等重新进行统一管理，并比较成功地试办了工业“托拉斯”。

从管理体制和改革的角度来看，这种“托拉斯”为80年代以后实行的专卖管理体制奠定了直接的理论和实践基础。

（二）实行分散管理体制时期（1966—1980年）

在“文化大革命”和70年代末期，我国烟草行业处于分散管理和盲目发展时期。

尤其是在“文化大革命”期间，中国烟草工业总公司被撤销，烟草企业全部被下放。

小烟厂盲目发展，计划外烟厂增加到300多家，而且多数是由县或县以下社、队开办的。

烟草产销矛盾十分突出，整个行业管理非常混乱，卷烟质量和经济效益大幅度下降。

（三）实行集中统一管理、建立全面烟草专卖体制时期（1982年以后）

1982年1月1日，中国烟草总公司正式成立，这标志着我国烟草行业开始进入一个新的发展时期。

1983年9月23日，国务院发布了《烟草专卖条例》，1991年9月29日，七届人大常委会通过了《中华人民共和国烟草专卖法》，1997年7月3日，国务院又颁布了《烟草专卖法实施条例》。

这些法律、政策的出台、实施，为我国烟草行业建立“统一领导、垂直管理、专卖专营”的烟草专卖管理体制奠定了坚实的基础，保证了我国烟草行业的持续、快速、健康发展。

在这一时期内，根据形势变化的需要，烟草行业还不断地对经济体制进行改革。

比如，在卷烟流通体制改革方面，先是实行“计划分配与自由选购相结合”；后又推行“二级批发全国放开，三级批发全省放开，毗邻地区按传统习惯进行业务往来”；最近几年又在全国和省级两级卷烟批发市场、积极下伸卷烟批发网点和推行送货制上取得很大进展，使改革不断深化。

在价格体制改革方面也取得了积极进展，卷烟价格已经全面放开，烟叶调拨价格也已逐步放开，初步建立了市场形成价格的机制。

1981年5月，党中央、国务院在认真总结历史经验的基础上，借鉴了世界上几十个国家实行烟草专卖的历史经验，明确提出了对我国烟草行业实行专卖管理、成立中国烟草总公司的重大决策。

1982年1月1日，中国烟草总公司正式成立，1983年11月国务院决定成立轻工业部烟草专卖局，1984年1月，国务院决定将轻工业部烟草专卖局改为国家烟草专卖局，与中国烟草总公司一套机构、两块牌子，这标志着我国烟草行业国有企业改革工作进入了一个新的历史阶段。

在这一阶段，烟草企业基本上实行的是集中统一管理体制。

1.高度集中统一管理时期

这一时期，大体上指80年代初至90年代初，其主要特征是在烟草企业的计划、价格、投资、劳动工资等方面实行高度集中统一管理。

比如，在烟叶的种植、收购和调拨方面，烟叶收购计划必须由县级以上地方人民政府计划部门根据国务院计划部门下达的计划下达，其他单位和个人不得变更；在卷烟生产方面，要开办烟草制品生产企业，必须经国务院烟草专卖行政主管部门批准，烟草制品生产企业的生产计划必须严格按照国家下达的生产计划进行生产，不得随意突破；烟草制品生产企业如果要扩大生产能力而进行基本建设或者技术改造，必须经国家烟草专卖行政主管部门批准；除了极少数工资收入没有上划的省市以外，绝大多数烟草企业的劳动工资制度必须按照国家烟草专卖局的统一要求执行。

国有烟草企业的这种管理体制较好地适应了当时的国内经济形势和烟草行业的集中统一管理制度，有利于使全国烟草行业形成一盘棋。

但也不同程度地存在着统的过多、过死、企业缺乏灵活性的问题。

2.以简政放权为主要内容的企业改革

这一时期主要是指90年代初至1997底为止。

其主要特征是我国烟草行业在国家有关法律、政策的要求下，结合烟草行业的实际情况，根据市场变化的规律，及时地改革了烟草企业管理体制。

为了改变烟草行业统的过多、过死而使企业缺乏一定的独立性、自主性和创造性的问题，进一步适应市场经济发展的要求，国家烟草专卖局一直探讨市场经济条件下如何搞好国有烟草企业的问题，这种探讨在当时也有一定的政策和法律基础，是和全国企业改革的基本形势相一致的。

1992年国务院通过和发布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，接着党的十四大又明确提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，1993年又制定和实施了《企业财务通则》、《企业财务准则》、《中华人民共和国公司法》等，这不仅为企业财务制度与市场经济接轨提供了财务制度基础，而且成为企业进入市场的根本大法。

特别是1995年十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，进一步为我国烟草企业的改革指明了方向。

在这些法律、政策的约束和要求下，我国烟草企业与全国国有企业的改革总体形势一样，进入了一个把专卖制度与市场经济相结合、适当放权让利的新阶段，先后对企业的计划、价格、财务、投资、劳动人事制度等进行了改革，促使烟草企业逐步走向市场。

比如，为了解决全国卷烟计划不能很好适应市场变化要求和卷烟计划与财税基数紧密联系的问题，国家烟草专卖局按照从实际出发、事实求实的原则，在坚持专卖管理和指令性计划的前提下，注意发挥计划和市场两种手段的长处，对卷烟总量实行严格的控制，但对具体品种、具体牌号的生产则交给企业按照市场需要自主安排；在承认和保留各省、区、市1993年计划基数的基础上，计划的增量部分向名优产品倾斜，同时根据市场发展需要和实际生产情况，按照自愿互利的原则，及时对卷烟计划进行了有偿性质的调整。

这不仅推动了大企业在市场经济扩张中对计划增加的需要，而且也较好的照顾了计划调减企业的经济利益，还增加了全行业的总体经济效益。

1994年调整省际间卷烟计划52万箱，增加效益52亿元，1995年调整55.5万箱，增加效益60亿元以上，1996年又调整省际间卷烟计划108万箱，增加效益90多亿元。

过去全国烟叶价格是由国家计划部门会同国家烟草专卖局统一制定的，后来就改革成为根据不同的生产区域和烟叶品质而把全国划分成几个不同的价格标准，从而使烟叶价格具有更好的灵活性、适应性和科学性；在卷烟零售价格方面，也采取了由国家有关部门仅确定主要品牌的计税基价、由企业自行确定零售价格、全国卷烟零售价格基本上全面放开的做法。

在深化企业改革方面，各级烟草专卖局（公司）、企业也都进行了许多有益的探索和实践。

在人事、劳动、分配三项制度改革等方面都取得了很好的效果。

3.以建立现代企业制度为主要内容的企业制度创新阶段

建立现代企业制度是我国国有企业的改革方向，所有国有企业都要朝这个方向努力，烟草企业当然也不能例外。

但是，由于烟草行业具有一定的特殊性，不能简单照抄照搬其他行业建立现代企业制度的做法。

所以，在其他行业已经纷纷建立现代企业制度的情况下，烟草行业建立现代企业制度的工作从总体上说落后了。

但这种落后不等于烟草行业没有去积极探索、积极试点。

事实上，自1994年底十四届三中全会提出建立现代企业制度以后，烟草行业在1995年春天就召开了有关会议。

1998年开始，全国烟草行业加大了以建立现代企制度为主要内容的企业制度创新工作。

1998年5月，国家烟草专卖局组织部分省、市烟草专卖局和大型企业的有关部门负责人，召开了现代企业制度工作会议，研究和部署了烟草企业建立现代企业制度问题。

7月，又下发了《国家烟草专卖局关于进行现代企业制度试点的通知》，确定了常德卷烟厂、遵义卷烟厂等10家卷烟企业为烟草行业建立现代企业制度试点单位，并要求在1999底以前基本上完成实施任务。

4.工商分离

实施省级烟草机构工商管理体制分开，着力打破烟草市场的地区封锁。

在过去较长的一个时期内，地区封锁是困扰烟草行业发展的突出难题。

因此，如何切实打破地区封锁，真正形成全国统一大市场，便成为烟草行业改革首先要突破的重点。

2002年底，国家局研究决定，以实施省级烟草机构工商管理体制分开为突破口，积极稳妥地推进烟草行业改革。

工商分开的主要做法就是在符合条件（主要是卷烟产量超过500亿支）的省份成立省级中烟工业公司，承担烟草制品生产和销售、烟草物资、烟机零配件的经营和相关多元化生产经营业务，与本省烟草专卖局（公司）脱钩，省级烟草专卖局（公司）与省级中烟工业公司实行机构、职责、人员、财务“四分开”。

实施工商管理体制分开，把原有省级烟草专卖局（公司）负责管理工业的职能分离出来，形成工业、商业两个独立的主体，其主要目的就是为了打破原来拥有所属行政区域内卷烟市场“独家销售权”的省级烟草专卖局（公司）对本省卷烟工业的保护和对外省卷烟工业的封锁，从而有效促进全国统一大市场的形成。

国家局对实施工商分开改革坚持“先试点、后总结、成熟一个开展一个”的工作方针，提出把“地方封锁是否有所缓解、市场环境是否有所改善、企业来自市场的压力是否有所增大”作为检验工商分开是否取得实效的主要标志。

2003年3月，安徽省级烟草单位率先实施了工商分开。

4～11月，广东、湖南、川渝、河北、浙江、云南、江苏、贵州、湖北、陕西、广西、福建、河南、山东、江西省级中烟工业公司相继成立。

兰州卷烟厂、哈尔滨卷烟总厂等8家单位所在省份未成立省级中烟工业公司的卷烟工业企业，于2004年11月统一调整为中国烟草实业发展中心管理。

上海烟草（集团）公司继续保持原有体制。

工商分开之后，全国共成立了16家省级中烟工业公司，中国烟草实业发展中心和上海烟草（集团）公司具备省级中烟工业公司的职能。

5.理顺行业资产管理体制，建立完善公司法人治理结构

资产管理体制没有理顺是长期困扰烟草行业改革发展的重大难题。

2005年，在国家有关部门的支持下，烟草行业在广东卷烟工业、云南卷烟工业和四川烟草商业开展了理顺产权关系的试点，通过对国有资产的上划下投，在总公司与省公司之间建立起母子公司体制。

2005年11月，国务院办公厅印发有关文件，明确提出中国烟草总公司依法对所属工商企业的国有资产行使出资人权利，经营和管理国有资产，承担保值增值责任。

按照这个文件精神，国家局制定印发了《57号文件》，用以指导和进一步规范行业经济体制改革。

全面理顺了资产管理体制，在卷烟工业环节形成总公司与省级中烟工业公司两级母子公司体制（部分省份目前仍为三级）、在烟草商业环节形成总公司、省级公司与地市级公司三级母子公司体制。

2007年，财政部制订印发了《中国烟草总公司投资收益收取和使用管理办法（暂行）》、国家局修订印发了《中国烟草总公司国有资产管理规定（试行）》和《国有资产经营管理考核办法》等一系列政策文件，烟草行业初步形成了符合现代产权制度要求的资产管理体制。

在理顺资产管理体制的同时，烟草行业积极推进企业由工厂制向公司制的转变。

2007年，国家局制订印发了《关于省级工业公司建立董事会工作的指导意见》、《省级工业公司董事管理暂行办法》等规范性文件，按照“在探索中起步，在实践中完善”的要求，在广东、浙江、湖南、湖北四个省级中烟工业公司开展了建立董事会试点工作，在把上述公司改制为有限责任公司基础上，组建了由7名董事组成的董事会，其中总公司选派3名，省公司领导层产生3名，职工代表1名，初步形成了符合现代企业制度要求的公司法人治理结构。

6.推进卷烟工业企业和品牌结构的战略性调整，大力培育“10多个重点骨干企业”和“10多个重点名优品牌”。

针对卷烟工业企业和品牌数量多、规模小、布局散的状况，国家局在2003年明确指出：

在未来几年内，卷烟工业企业战略性调整能否取得实质性进展，真正形成一批核心竞争力强的大企业、大集团，决定着中国烟草的成败。

因此，要把大力推进和加快企业调整作为行业体制改革的关键认真抓好落实。

国家局在2003年印发了《10万箱以下卷烟工业企业组织结构调整规划》和《50～150亿支卷烟工业企业组织结构调整意见》。

2004年，国家局进一步提出要把“深化改革、推动重组、走向联合、共同发展”作为烟草行业的主要任务，提出了在3年或更长一个时期内把全国卷烟工业企业调整至30～50家的战略性目标，同年印发了《关于进一步推动卷烟工业企业组织结构调整工作的指导意见》。

在推动卷烟工业企业联合重组的同时，国家局强调要充分发挥品牌的支撑作用，通过卷烟品牌的规模扩张实现卷烟工业企业的规模扩张。

为此，国家局先后印发了《卷烟产品百牌号目录》、《中国卷烟品牌发展纲要》、《关于卷烟品牌定向整合的指导意见》等一系列政策文件，全力培育一批重点品牌。

为进一步推进企业和品牌结构调整，国家局2006年明确提出了要重点培育“10多个重点骨干企业”和“10多个重点名优品牌”的战略部署，在2007年提出要推进卷烟工业企业实现由省内市场依赖型向面向全国统一大市场跨越、由立足国内市场向面向国际市场跨越。

经过五年多的努力，全国卷烟工业企业和品牌结构调整取得了历史性的重大突破，先后平稳关闭了52家小烟厂，50家中小型烟厂和5家重点工业企业实现了联合重组，卷烟品牌大幅度精减整合。

2007年底，全国卷烟工业企业为31家，比2002年减少了92家；卷烟品牌为173个，比2002年减少了585个。

在推进卷烟工业企业组织结构调整的同时，烟草行业还全面关停了挂杆复烤企业，积极推进打叶复烤企业结构调整和转型改制，目前全国60多家烟叶复烤企业基本都已实现了公司制改革。

7.转变各层级烟草公司的职能定位，建立健全中国烟草统一的分销机构

在国家烟草专卖制度下，烟草商业系统是中国烟草统一的分销机构，其主要职责是推进全国统一大市场建设，构建全国统一完善的卷烟销售网络，为卷烟工业企业提供公平竞争的市场环境，优质高效地完成中国烟草的分销工作。

烟叶产区的商业公司同时负责烟叶生产经营管理。

在烟草商业系统的组织架构中，全国烟草商业在国家局、总公司的统一领导下，依照行政区划，在省、地、县三级均设立烟草公司，并与当地烟草专卖局“政企合一”。

过去一个时期，各个层级的烟草公司都在搞卷烟的批发销售，都是独立的市场主体和利益主体，由此带来了经营环节多、交易费用高、流通效率低等问题，各种不规范的经营行为时有发生。

为有效解决上述问题，推动烟草商业系统切实履行好中国烟草统一分销机构的职责，近年来，烟草行业在强化各层级烟草专卖局的专卖行政管理和加强市场监管的同时，围绕构建全国统一大市场、建设高水平的卷烟销售网络、营造公平竞争的市场环境的任务要求，积极推动各层级烟草公司的职能转变，不断深化商业流通体制改革。

主要举措是：

取消县级烟草公司法人资格，把其改为地市级烟草公司的分公司，不再从事卷烟经营；把地市级烟草公司培育成为烟草商业系统唯一的市场营销主体，实现订单统一采集、货源统一采购、卷烟统一配送；推动省级烟草公司退出经营领域，集中精力抓管理、抓监督、抓资产经营，不再直接从事烟叶、卷烟和相关多元化经营活动。

至2007年底，全国已累计取消县级烟草公司法人资格1680家，400多家地市级公司的市场营销主体地位基本确立，绝大部分省级公司已退出经营领域。

国家局、总公司的职能也进一步明确，主要是在加强专卖行政管理和市场监管的同时，搞好宏观调控、战略管理、政策研究、资产经营和队伍建设，不直接干预企业的生产经营活动。

在推进各层级烟草公司职能转变的同时，烟草行业近年来还对总公司直属专业化公司进行了职能调整，中国烟草物资公司更名为中国烟草投资管理公司，重点负责烟草行业多元化经营工作的归口管理；中国烟草进出口（集团）公司更名改制为中国烟草国际有限公司，主要承担烟草类国营贸易、进出口业务的集中统一管理和行业境外投资管理职能；中烟烟草交易中心更名为中烟电子商务公司，调整充实了电子商务平台建设、物流建设和有关信息建设的职能；中国烟草实业发展中心承担相当于省级中烟工业公司的职能，负责管理所在地没有成立省级中烟工业公司的卷烟工业企业。

8.改革卷烟交易方式，实行按客户订单组织货源和组织生产

在坚持国家烟草专卖制度前提下，通过引入竞争机制，促进烟草要素资源的合理流动和优化配置，切实提高烟草市场化水平，是深化烟草行业改革的根本取向。

为探索提高烟草市场化水平的路径和形式，2005年，烟草行业在深圳、大连、杭州三个城市开展了“按客户订单组织货源”试点工作，把传统自上而下的计划分解型卷烟交易方式改变为自下而上的需求拉动型交易方式。

2006年，按订单组织货源扩大到浙江、山东、山西三个省，2007年扩大到全国所有重点城市，2008年将在全国范围内全面推广。

随着按订单组织货源的不断推进，整个烟草行业的组织运行模式发生了重大而深刻的变化，体现市场真实需求的零售客户订单成为业务流程的起点和终点，烟草商业企业按零售客户订单组织货源，卷烟工业企业按烟草商业企业订单组织生产，烟叶生产目前正在积极探索按卷烟工业企业需求组织开展。

2007年，国家局进一步制订相关政策措施，推动实现卷烟品牌在全国范围内放开衔接、适度引导、定向整合、促进发展，在严格执行国家计划管理前提下，通过定向整合方式，实现有订单无计划品牌对有计划无订单品牌的生产替代和市场置换，不断提高卷烟品牌适应市场的能力和水平。

对烟草行业而言，按客户订单组织货源和组织生产是一场非常深刻的革命，它极大地改变了卷烟品牌交易方式和整个行业的组织运行模式，初步探索出一条既符合国家烟草专卖制度要求、又能发挥市场机制作用的有效途径和实现形式，有效提高了烟草市场化水平。

当前，这项意义重大的改革正在从广度和深度上不断向前推进。

9.“卷烟上水平”的全面提升阶段

2010年提出“卷烟上水平”，国家局编制了国家局认真组织编制了《烟草行业“卷烟上水平”总体规划》。

，提出532和461战略，全面建设现代烟草，全面提高中国烟草整体竞争实力。

二、人事改革：

四定和用工分配制度改革

在2007年全国烟草工作会议上，国家局对深化用工分配制度改革提出了“分类管理、科学设岗、明确职责、严格考核、落实报酬”的总体要求，随后印发了《关于进一步深化烟草行业收入分配制度改革的意见》（204号文件），明确了改革的指导思想、基本原则和主要内容。

三、企业文化建设，推动人心融合、管理融合

见《行业企业文化建设调研报告》。