当前我国行政服务中心建设的问题与对策.docx
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当前我国行政服务中心建设的问题与对策
当前我国行政服务中心建设的问题与对策
[摘 要]本文在肯定行政服务中心建设的成绩并从中演伸出一个改革大思路的基础上,分析了行政服务中心面临的问题,继而从提高认识、明确服务中心法律地位、进一步解决中心和其它政府机构体制上的问题、加强中心内部建设、发展中心电子政务等方面提出了对策建议。
[关键词]行政服务中心;建设;对策
党的十六届五中全会指出,我国正处于改革的攻坚阶段,必须以更大决心加快推进改革,使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展。
并强调,要以转变政府职能和深化企业、财税、金融等改革为重点,加快完善社会主义市场经济体制,形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。
其中,加快行政管理体制改革,显然已是全面深化改革的关键。
行政服务中心是我国行政体制改革中出现的新事物。
以服务精神为指导,遵循便民原则,在群众要求最强烈的地方,开创了市场准入和基本服务方面政府改革的先河。
它已构成了服务型政府建设的突破口,起了某种强化政府服务功能的标杆作用。
现在,在深入开展行政体制改革的时候,总结各地行政服务中心建设的经验,找出其需要进一步解决的问题,研究深入改革的措施,并探索这些经验对其他一切行政机构改革的拖动作用和借鉴价值,显然有重要意义。
与公民间产生了某种张力。
这在政府与公众接触最多也最直接的行政审批方面更为突出。
近年来,公众对政府审批事项的意见越来越多,批一个项目盖几十甚至几百个公章的事屡见不鲜。
群众反映,政府部门是“门难进,脸难看,话难听,事难办”。
在这种情况下,行政服务中心应运而生。
它以行政许可事项为突破口,把公众需求最多、最迫切的服务集中在一起,转变以往的程序与方法,解决公众呼声最高的态度与效率问题。
它是社会力量、社会意志影响政府改革的一个典型例证,是按照服务型政府的要求,改革政府审批工作的一个创造。
从各地实践来看,我国行政服务中心建设已取得了很大成绩:
（1）我国大部分地方先后进行了行政服务中心的试建。
一般都是以政府为主要组织者,综合各部门的力量,把有行政许可职能的相关业务集中到一起。
也有的更进一步,把行政审批以外的一般服务职能也纳入大厅之中,如户籍管理、计划生育、各种民事服务等。
也有的地方把服务机构（或机制）延伸到了下属的镇、乡、街道办事处甚至居民或村民自治的社区、村民委员会,形成几级联动的局面。
（2）各地政府都十分重视,力度很大。
被抽调到行政服准确把握行政服务中心在改革中的定位与取得的成绩
现在的政府本质上是一个服务机构。
我国传统的以管制为特征的政府模式,不能适应公民的服务要求,于是在政府务中心的领导层和一般公务员都是工作能力较强的业务骨干。
人事上一般受原单位和服务中心双重领导,强调转变服务理念,保持良好服务态度,有效地为公民和社会各种组织服务。
（3）各服务中心都努力探索,改造了传统服务流程。
传的所有事项,而且很多地方都把最终审批权转到了服务中心。
当中心与各单位脱钩时,被转移走审批职能的某些部门可能产生生存问题,特别是那些审批职能占较大比重的部门更是如此。
在实际中,有些部门竟出现“转移走80%的职能和20%人员,而留下20%的职能和80%的人员”现象。
再考虑统行政体制依仗的政府文化强调服从,因此旧的行政程序基本上是以方便政府设计的。
中心成立之后,普遍进行了流程再造,从服务出发,按照便民原则,重新设计并规范了办事程序。
一般是,办事环节更少了,更方便群众了。
（4）各服务中心充分利用网络资源,建立了严格的监督
到服务大厅实行着全新的工作模式,而“后方”机构还更多地按传统方法办事,,形成深层次的改制度。
中心基本上都有较完善的网络系统,便于公众咨询、查阅、办事和监督;首先是开展网上办公,网上提出申请并办理各种事项。
同时,督制约机制,,,配,开展了网络评价活动。
（5）服务中心的影响已扩大到政府的一切部门,成了整实行“一门受理,并联审批,统一收费,限时办结”的运行模式,对于方便群众、提高效率、解决“政府权力部门化、部门权力个人化、个人权力利益化”问题,确实非常有效。
但正因为这一点,就必然会触及部门和个人的权与利,其阻力之深刻可想而知。
为了把这个问题解决好,各地政府既从思想教育入手,也从亮牌子（黄牌警告）、摘帽子、卡住票据源头等强硬措施上用劲,但仍然难如人意。
有的部门以各种借口,软拖硬抗,有的部门明进（大厅）暗不进,小进大不进,致使群众办事多头跑、重复跑;有的部门对窗口授权不到位,或选派的人员素质较差,致使窗口不能及时处置审批过程中的问题,重大项目和主体项目必须由原单位办理。
诸如此类的现象,都阻碍了行政服务中心作用的发挥。
（三）统一管理权与人事管理权归属的矛盾。
个改革的推进器,并揭示了一种新的改革模式。
从一开始服务中心就不是一个机构的建设问题,而是一种新体制的建设,即服务型政府模式。
人类的政府模式大概有三种,即统治型、管理型、服务型。
我国传统体制下的政府接近管理型,但随着我国改革的深入,服务观念的增强,我们正在向服务型转化。
在这种情况下,服务中心以服务为宗旨的流程再造就起了相当大的典型和榜样作用,推动着政府各部门群起效尤。
而这无形中又为下一步改革制造着新的张力,引导乃至迫使改革进入新的阶段。
这种从一个方面突破、推动其它部门进行相关改革、使改革逐步前进的思路,就是中国特有的一种增量改革模式。
从这个意义上说,行政服务中心的探索,是我国整个行政改革的试验田、突破口和推进器。
服务中心是由几十个窗口单位组成的,要想使服务中心真正发挥应有的作用,就要统一管理,形成一个有机整体。
窗口工作人员都要服从管理、接受监督。
而窗口人员是由各职能单位调配而来的,人事、工资等基本关系都在原单位,窗口工作时间一般又是一年或两年一换,加上各职能部门的业务都存在或多或少的差异,就使得绩效考核达不到预期效果,也造成中心整体效能差的问题。
为了尽可能将各窗口组合在一起,有的中心制定了统一的管理制度和措施,甚至相当严格,窗口工作人员觉得比原单位自由空间少,工作强度却大的多,因而对服务中心统一部署的任务和工作要求配合不紧,支持不力,甚至暗中抵触。
（四）行政服务中心的“收发室”倾向。
二、当前行政服务中心建设面临的问题
行政服务中心是市场经济逐步发展、政府改革逐步深入、不断强化服务功能的产物。
但由于受整个体制与各地客观条件的制约,它也像其他新生事物一样面临一些问题。
（一）改革创新与现有体制之间的矛盾。
建立行政服务中心是深化政府管理体制改革的有益探索。
但由于我国实行双重领导体制,一个职能部门既受同级政府管理也受上级职能部门的指导与管理,且进中心的职能部门较多,这样就使各级行政服务中心缺乏整体谋划和指挥,容易上下不配套,而且会增大改革创新的阻力。
不少地方在建立服务中心问题上认识不统一,导致各地行政服务中心的发展不平衡,有些地方政府还没有建立服务中心。
比如,各地的名称和服务内容都不一样,还存在归属不统一的问题。
一般情况下,服务中心几乎集中了政府职能中行政许可有的行政服务中心仅是形式上的简单组合,而不是审批权限、审批内容的有机结合。
一些政府部门没有向中心的工作人员充分授权,审批事项不能在一个场所内全部办结,很多还需拿回原单位审批,使中心成了一个新的窗口,只起“收发室”作用。
涉及多个部门的事如何协调也没解决好。
有些服务中心虽设了“驻厅首席代表”行使决策权和协调权,但他和后方的关系也还有许多地方值得研究。
（五）有关行政服务中心的立法严重不足。
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政治学与公共管理
我国行政服务中心的建设还处于探索阶段。
按照行政许可法规定,行政许可要由“具有行政许可权的行政机关”在其法定职权范围内实施。
“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”,在法定授权范围内也可实施行政许可。
此外,行政机关在其法定职权范围内,依照法律、法规、规章的规定,“可以委托其他行政机关实施行政许可”。
但行政服务中心属于什么组织呢?
是行政机关?
是事业单位?
是“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”?
还是行政机关“委托的其他行政机关”?
法律并没有给予明确定位。
在这种情况下,行政服务中心存在的唯一依据,里面的一句话:
政许可申请,。
这,“部门”,而仅是“联合办理”、“方式”。
正因为如此,各地对此有诸多不明确的问题,包括什么级别的政府需要设立服务中心,其设立的要求是什么,程序是什么,如何处理与原单位的关系,内部如何管理,又如何监督检查等,使目前行政服务中心的设立和操作存在着不规范性。
（六）地方行政服务中心的理论指导缺位,缺乏配套建
方面面都在呼唤良好的政务环境。
政府改革力度加大和市场主体的进一步成熟,迫使政府及其职能部门必须努力加快服务型政府建设。
行政服务中心以其禀持的“以人为本”的服务理念,规范、便捷、透明、高效的服务方式,在这方面取得了很大成绩。
但要使其成为服务型政府建设的一个样板,发展服务型政府的一个平台,则其本身的建设显然还有待于加强。
应采取的措施包括:
（）,不是一,,把中心建设放到转变政府职能、深化行政体制改革、建设服务型政府的高度来把握。
同时必须强调,这种强化政府服务功能的大势不仅在中国,在西方发达国家也是非常显著的。
他们一方面都由政府制定了旨在提高服务水平的各种计划、宪章之类,如英国的《公民宪章》、《下一步行动》计划,比利时的《公共部门顾客宪章》,法国的《公共服务宪章》,葡萄牙的《质量宪章》,意大利的《服务宪章》,希腊的《公民宪章》,爱尔兰的《优质顾客服务行动》,西班牙的以“公民第一”为口号的“公共服务改革行动”,芬兰的“质量与社区项目”,澳大利亚的《公共服务法案》等,另一方面,则是在服务体制与服务行动上采取了很多措施,包括成立许多“政务超市”、政府“便利店”、政务“电子亭”、各种“呼叫中心”、“一站式服务大厅”、“综合行政服务中心”等。
可见服务中心的发展已是一个世界现象,一种社会民主条件下政府的服务形式。
它超出了国界和社会制度的范畴,成为一种历史的趋势。
我们要从这样的高度来认识服务中心建设的意义。
当然,由行政服务中心建设带动整个政府改革是一个长期过程,在这过程中,我们还是坚持渐进策略,做好一系列配套工作;但思想上认识上却必须明确。
（二）改革行政机构设置,解决体制上的问题。
设。
有些地方并不清楚行政服务中心的指导理论和指导思想,致使中心办的极不规范,效果很不理想。
甚至有的服务中心成了地方乱收费的合法窗口,大量办着扰民的事情。
学术界、政策研究部门和地方党政领导对此也关注不够,这方面研究成果很少,更鲜有全面、深入而具真知灼见的论述。
这是行政服务中心建设缺乏理论支持的重要表现。
在配套建设上,有些服务中心办公场所不完善,设施、设备不到位。
有的技术保障方面差距较大。
（七）行政服务中心的思想教育工作急需加强。
工作人员的教育是一个应特别重视的问题。
中心的特色或存在依据就在于“优质服务”。
这是中心的灵魂。
但服务精神怎样树立?
服务行为怎样坚持?
在中心使工作人员杜绝“灰色收入”的情况下这问题就更为突出。
为此,几乎所有的地方服务中心都建立了党、团组织,结合各种活动对中心工作人员进行思想政治工作。
但大多数的服务中心对这方面的认识还不够,党团组织的建设还有待加强。
此外,服务中心的职能范围还需进一步确定。
服务中心一般是从行政审批开始,强调为投资者提供方便,实行“一条龙”服务。
但要否把其他的服务也纳进来?
在中央提出建设服务型政府的要求时,这问题更有研究的必要。
首先是解决行政服务中心的法律地位问题。
党的十六次代表大会上曾提出:
“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,继续推进政府机构改革。
”（这是党的最高决策机构制定的非常正确的改革战略,指出的正确方向。
其中,“精简、统一、效能”可以看成是对改革的要求和应达到的结果,“决策、执行、监督相协调”可以看成改革的思路和基本举措,因为协调的要求暗含着分置和分开,不分开就谈不到协调。
而三者分开则意味着很大的改革动作,深刻的体制变革。
当时有的城市曾想循此思路在全国先行试点,也提出了初步计划,但由于种种原因,并没有真正实行。
现在看来,这一改革思路应进一步研究并给予落实。
因为它很可能是突破目前我国政府改革瓶颈、使政府改革取得新进展的最基本举措。
如果按这一思路看问题,行政服务中心无
三、强化行政服务中心建设的建议
随着经济、社会的进一步发展,公民意识逐渐增强,方
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政治学与公共管理
疑就是决策、执行、监督三类机构分设后政府内部的一个执行类机构———有关市场准入和其它服务的决策权（包括标准、要求等）仍保留在其它部门,而具体的执行则归服务中心。
现在我们要做的是,尽快用法律把这一点规定下来。
当然这需要一定时间的研究和论证。
我们也可以采取一些过渡性措施,比如先由地方行政法规或地方行政规章予以明确,试行一段时间后再由全国统一立法。
但不管如何,使中心成为法定的独立行政机关,赋予明确职能和权威性,并使其运行更规范,却是目前非常迫切的事。
其次,服务职能需要转到中心来,,,而服更多执行性服务汇总到中心来,无疑是既减少了人员,减少了运行成本,而又提高了行政效率,满足了公民需要。
当然,也有可能又汇总出相对独立的新一类服务,这可能意味着又设一个新的服务中心,不过应掌握尽量少设的原则。
由此引发的新问题就是,保留在原单位的职能可能基本上都是决策职能了,而其工作量已不是很大。
这恰恰又构成了决策机构进一步合并的条件,迫使我们逐步把它们归为一个或几个单性质、宽口径、以调查研究见长、专司某类决策的综合机关。
按此思路改革,决策的不再执行,割断了执行中的利益诱导,可以使决策更科学,更专业,更符合公益原则;而执行的即使有单位利益考量,但决策内容已限制了它的行动,虽有其心也没有了机会。
再加之有独立的监督机构“看守”,政府服务之符合公民需求更有了保障。
从总的看,这种改革思路实际是一种由一点（服务中心）突破、站住脚跟后循序扩大战果、拖动其它一切机构逐步转变到服务型政府轨道上来的以增量改革为特征的渐进式改革模式。
其优点是阻力小,一切都是顺理成章地进行,不但没有大的震动,而且没有回头路。
我国经济体制改革实际上运用的就是这种模式,在行政体制改革中也完全有其运用价值。
再次,服务中心内部也要进一步实现规范化管理。
第一是文化建设,要提到非常重要的位置。
这是解决服务的动力机制和长效机制的唯一条件。
这方面,有些地方已总结了一些经验,值得推广。
其中包括长时间采取各种激励、诱导、鞭策、约束、学习、内省、互相研讨和寓教于乐的措施。
当然,它也需要整个社会文化建设的配合。
第二,进一步理顺中心内部的工作流程,要本着服务的精神,按政府正式部门的标准来设计。
各地由于行政服务中心的性质、地位不明,内部工作模式也各异。
随着中心性质的法定化,它应该成为一个政府内设的独立执行机构,其承担的任务、工作的程序、方式方法及如何监督,均要实行规
范化管理,保障“服务公民,群众满意”目标的实现。
这要求必须在打乱原来隶属关系和程式的基础上,重新设计。
第三,中心建设的关键在于有独立统一的人事权。
过去没有这种权力,基本人事权仍归原进驻部门,实际只是一种工作场地的变更。
现在中心成为独立机构,自然要对所有进厅人员实行统一管理。
要建立健全有效的人事调配职能,完善激励约束机制,,）,发展电子政务。
不是你喜欢不喜欢的问题。
但发展电子政务在不同国家走了不同的道路。
一种是在民主理念较强烈、制度较完善的国家,当信息技术出现后,首先看到的是它可以更好地与公民沟通和为公民办事的作用,因而把它纳入社会民主治理的轨道,使其成为更好的服务工具和更快捷的沟通管道;另一种则是旧的集权体制比较根深蒂固、民主体制刚刚起步的国家,主要把它看作提高政府办事效率的工具,因而首先开发其信息处理能力和对事件的反映能力。
这意味着,它首先是一种效率工具,而并不强调做什么。
后面这一种显然潜存着很大风险,因为它可能在花费大量金钱的同时,使电脑网络成了固化、强化、支持旧秩序的物质力量或“硬壳”。
在行政服务中心的信息化建设中,由于先进行了服务内容与程序的改造,这方面应没有太大问题。
但也必须仔细研究,更自觉地按强化服务的思路去设置。
第一是保证公民有更多机会和更方便地在网上申请,家里、大厅、大厅的派出点均可,国外政府发展各种“电子亭”就是这种考量;第二,是保障网上办公的快捷,特别是那些涉及多个部门办的事情,要利用网络的优势,尽量地减少串联方式而改为并联方式;第三,保证办事的公开和透明,不仅大厅各环节之间、各级领导应该知道工作的进展情况,服务对象和一般公民也应该查得到。
其办事结果更应是公开化的;第四,保证公民有更便捷的反馈、投诉和追究的渠道,当公民利益受到损害时,应得到合理的救济;第五,则是网络手续的简化和方便,因为我国公民熟练掌握电脑的人还是少数,大厅的对外电脑系统一定不要设计太复杂,否则等于把大多数公民拒之门外。
至于其它办公硬件,如场地、设施、设备,当然也应尽量完善,但也不能过分追求豪华,有时甚至还应提倡“因陋就简”精神。
因为服务中心办得好坏,公民主要看你有无良好的服务。
服务精神才是真正的“时代精神”。
少花纳税人的钱,才是公民更满意的。
责任编辑 马宝成
出师表
两汉：
诸葛亮
先帝创业未半而中道崩殂，今天下三分，益州疲弊，此诚危急存亡之秋也。
然侍卫之臣不懈于内，忠志之士忘身于外者，盖追先帝之殊遇，欲报之于陛下也。
诚宜开张圣听，以光先帝遗德，恢弘志士之气，不宜妄自菲薄，引喻失义，以塞忠谏之路也。
宫中府中，俱为一体；陟罚臧否，不宜异同。
若有作奸犯科及为忠善者，宜付有司论其刑赏，以昭陛下平明之理；不宜偏私，使内外异法也。
侍中、侍郎郭攸之、费祎、董允等，此皆良实，志虑忠纯，是以先帝简拔以遗陛下：
愚以为宫中之事，事无大小，悉以咨之，然后施行，必能裨补阙漏，有所广益。
将军向宠，性行淑均，晓畅军事，试用于昔日，先帝称之曰“能”，是以众议举宠为督：
愚以为营中之事，悉以咨之，必能使行阵和睦，优劣得所。
亲贤臣，远小人，此先汉所以兴隆也；亲小人，远贤臣，此后汉所以倾颓也。
先帝在时，每与臣论此事，未尝不叹息痛恨于桓、灵也。
侍中、尚书、长史、参军，此悉贞良死节之臣，愿陛下亲之、信之，则汉室之隆，可计日而待也
。
臣本布衣，躬耕于南阳，苟全性命于乱世，不求闻达于诸侯。
先帝不以臣卑鄙，猥自枉屈，三顾臣于草庐之中，咨臣以当世之事，由是感激，遂许先帝以驱驰。
后值倾覆，受任于败军之际，奉命于危难之间，尔来二十有一年矣。
先帝知臣谨慎，故临崩寄臣以大事也。
受命以来，夙夜忧叹，恐托付不效，以伤先帝之明；故五月渡泸，深入不毛。
今南方已定，兵甲已足，当奖率三军，北定中原，庶竭驽钝，攘除奸凶，兴复汉室，还于旧都。
此臣所以报先帝而忠陛下之职分也。
至于斟酌损益，进尽忠言，则攸之、祎、允之任也。
愿陛下托臣以讨贼兴复之效，不效，则治臣之罪，以告先帝之灵。
若无兴德之言，则责攸之、祎、允等之慢，以彰其咎；陛下亦宜自谋，以咨诹善道，察纳雅言，深追先帝遗诏。
臣不胜受恩感激。
今当远离，临表涕零，不知所言。
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