城市发展战略绩效指标手册范本.docx

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城市发展战略绩效指标手册范本

中国城市发展战略绩效指标手册

联合国人居署福冈办事处

金京焕

首席顾问

国汉城Sogang大学经济学教授

兼

威斯康星－麦迪逊大学

房地产与城市土地经济学客座教授

＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿

特别感Young-JoonPark对此项研究工作的协助

一．前言……………………………………………………………………………3

二．城市发展战略指标体系的概念框架…………………………………………3

2．1指标的概念……………………………………………………………………………3

2．2政策性指标体系例…………………………………………………………………5

2．3开发绩效指标体系：

一种自下而上的方法…………………………………………5

三．指标列表及指标定义…………………………………………………………6

3．1选择标准：

城市发展战略项目的重点………………………………………………6

3．2指标列表………………………………………………………………………………7

3．3指标定义……………………………………………………………………………12

四．数据收集、数据分析与数据应用指南……………………………………………37

4．1数据收集……………………………………………………………………………37

4．2展示和分析数据……………………………………………………………………38

4．3指标在城市管理中的应用…………………………………………………………38

参考文献………………………………………………………………………………39

附件……………………………………………………………………………………41

一．前言

世界银行已经通过“城市联盟”，对地区（包括市、株洲市和市）和市的城市发展战略（CDS）拟定工作提供了援助。

城市发展战略是当地的利益相关各方共同制定并拥有的一种过程，旨在通过全民参与的过程，制定本地城市的发展远景。

这一过程包括描述和分析城市社会经济发展的前景，确定投资和发展援助的重点，通过基于合作的方法实施这一发展远景。

因此，它既是一种过程，也是一种产品，旨在提高各自城市的竞争力、适于居住性、管理和银行可贴现性。

通过先前的联合国人居署“可持续的”项目和正在实施中的欧盟“可持续城市规划项目”以及后来在此基础之上的联合国人居署的“城市管理项目”，市（省）也接受了类似的援助。

这些城市的发展战略拟定工作使中国中央政府和地方政府的政策决策人和管理人意识到，需要对照明确的发展目标对城市管理加以监控，以便在城市发展形势发生变化时能够对城市的投资政策和发展战略作出适当的调整。

除此之外，发展战略决策界越来越认识到，在制定城市战略规划和管理过程中，必须更深入地理解并重视开发和应用绩效指标的程序。

由“城市联盟”资助的城市发展战略指标项目的目标是帮助长株潭城市群、和开发一套绩效指标，启动指标的应用，并且为这一指标体系建立一套长期的机制。

这项支持工作旨在推动一种基于需求的方法，针对通过这些城市的城市发展战略程序而确定的优先战略和运作问题，开发并使用相应的指标。

该项目的重点是帮助这些城市考察他们当前在确定和衡量市民生活水平提高程度方面的实践以及城市管理中关键领域的表现。

此外，该项目还要求对这些指标作为一种工具在帮助城市管理人员调整其政策、计划、项目投资计划和管理实践，实现城市发展战略确定的预期目标方面所具备的价值进行论证。

.

本手册是该项目的两大成果之一。

本手册旨在介绍绩效指标的概念框架，作为管理工具的指标体系的开发程序，并且为指标体系的开发和应用过程中的关键环节提供指南。

除前言部分外，本手册共包含四章。

第二章介绍了城市发展战略指标体系的概念框架。

第三章提供了指标列表以及各指标的定义。

第四章解释了有关指标的数据收集程序、对收集到的数据进行分析的程序，以及这些指标在城市管理中的应用程序。

二．城市发展战略指标体系的概念框架

2.1指标的概念

指标一词源于阿拉伯文的“点”一词。

它是一种衡量标准，可用作进行比较的参照或标准。

作为一种指示器，指标可以帮助我们确定我们在哪里，我们想到哪里去，以及我们如何到达那里。

指标与数据、统计和指数是关联在一起的，它们之间的关系如以下图1“数据三角”所示。

数据是指实际信息。

它们可以是历史信息，也可以是经计算或实验得出的信息（Fairfax2002a,ii）。

统计是大量数据的集合。

指数则是由不同指标组合在一起构成的数字。

例如，联合国人居署的城市发展指数指的是五个分指数（城市产值、基础设施、废物、健康与教育）的简单平均数，其数值围是0至100。

每一个分指数又是数个指标的集合。

（AuclairandKarl2002）

图1：

数据三角

来源：

亚洲开发银行

指标可以有多种不同的用途。

它们可以用来确定需要关注的领域，如犯罪率或环境污染，可以用来监控职能部门或私人承包商在提供服务时的表现，可以用来提升城市的形象，也可以用来与市民和媒体进行沟通。

国家政府机构可以使用一套具体的指标，指导对地方政府的拨款，监控地方政府的财政表现。

我们在这里要介绍的重点是与城市发展战略有关的政策性绩效指标。

在城市管理中使用指标与医疗活动中使用指标的情况是类似的。

医生在诊断疾病时需要获取病人的体温、脉搏和血压，然后再用这些数据进行诊断，最后开出治疗疾病的处方。

医生在治疗过程中还要监控病人的健康状况，不时地对处方做适当的调整。

在城市管理中，指标被用来评估当前的形势，找出问题，以及与目标的差距，然后制定出相应的政策、计划和项目，以期弥补这些差距。

在这些政策、计划和项目的实施过程中需要对它们进行评估，必要的时候，再利用评估的结果对它们进行适当的调整。

以下表格1是如何将指标应用于城市管理的一个示例。

在这个示例中，城市管理的目标是提高交通的安全性。

其结果是降低因交通事故造成的伤亡。

实现这一目标的措施之一就是加强交通控制。

测量产出的标准之一就是看新增设的或改进的交通标志的数量。

市政机构采取的行动是安装或改进交通标志。

完成这些行动所需要的投入便是资金和设备。

表格1：

在城市管理中应用指标的例子

阶段

含义

指标

目标

长期、广泛的提高

交通安全性提高

结果

产出的中间效果

交通事故造成的死亡人数下降

产出

提供的产品或服务

新增设或改进的交通标志的数量

活动

为将投入转化为产出而执行的任务

安装和维护交通标志

投入

财力、人力和物力资源

预算、人员工作小时数、设备

2.2政策性指标体系例

在城市发展战略中，绩效指标项目的重点是针对城市发展战略的实施，开发出一套可持续的政策性指标体系。

一个政策性指标体系需要参照具体的发展计划或政策文件来设计。

人居II＋5城市指标和亚洲开发银行城市数据手册指标就是两个这类指标体系。

由联合国人居署开发的人居II＋5城市指标，旨在衡量在《人居议程》于1996年城市峰会上通过之后的五年，为实现《人居议程》确定的目标所取得的进展。

它包括一套基本的23个城市指标和8个定性数据，以及一套扩展的146个指标。

这套基本的指标与《人居议程》在20个关键领域的承诺相对应：

住房（7个指标＋1个定性数据）、社会发展与消除贫困（4＋1）、环境管理（8＋1）、经济发展（3＋1）、城市治理（1＋3）、国际合作（0＋1）。

扩展指标由背景数据（人口、家庭、收入；9个指标）、住房（70，包括基本生活保障）、社会发展和消除贫困（14，包括卫生与教育）、环境管理（37，包括交通、资源利用和减灾）、经济发展（5）和城市治理（11，包括本地参与和透明度）组成。

亚洲开发银行城市数据手册指标（WestfallanddeVilla1999）是参照亚洲开发银行的城市战略而开发的。

这套指标体系包括120个指标，它们与亚洲开发银行的城市战略相对应，涉及到减轻城市贫困（10个指标）、提高社会基础设施的质量和数量（7）、城市生产力与竞争力（16）、城市土地与住房（28）、城市服务（水、电、卫生和固体垃圾管理）（11）、环境（8）、城市交通（8）和城市治理与管理（21）。

国际社会正在努力开发绩效指标，旨在实现“为成果而进行管理”（HatryandYasane2002）。

其中的一个例子就是为费尔法克斯县绩效衡量项目而开发的一套作为工具的绩效衡量标准（指标）。

这套衡量标准由投入、产出、效率、服务、质量和结果指标组成。

这些指标被整合到年度预算中，以确保相应的责任度，在资源与成果之间建立起相应的关联。

2.3.开发绩效指标体系：

一种自下而上的方法

根据不同的目标，我们可以采用自上而下或自下而上的方法开始一个指标体系。

现有的许多指标体系都是采用自上而下的方法开发的，这是因为这些指标体系旨在以一种标准化的格式产生相应的数据，用于国际或城市间的对比。

但是，中国城市发展战略指标项目遵循的是一种自下而上的方法。

之所以使用这种方法，一个主要的原因是由本地拥有这种指标体系对保证指标体系能够有效地应用于实际至关重要，同时对长期维持这样的体系也非常关键。

参与该项目的城市需要按照以下描述的每个步骤采取相应的行动，最终为城市发展战略的实施开发出他们自己的指标体系。

他们可以参照现有指标体系，但是最主要的指标思想是整个开发过程应当针对具体的需求来展开。

一个城市发展战略绩效指标体系可以按照以下步骤来开发。

（1）约定需要监控的结果：

从城市发展战略和其他发展规划开始，确定需要使用这些指标来监控的结果。

（2）选择关键的指标，用于监控成果；

（3）按照选定的指标收集基准数据，确定我们当前所处的形势。

（4）为指标确定切合实际的目标：

设计出我们如何实现预期目标的方法。

（5）使用指标监控绩效：

收集各指标的数据，将它们与预期的目标进行对比。

（6）汇报绩效监控的成果：

确定实际情况与预期目标的差距，提出存在差距的原因。

（7）利用监控成果进行相应的调整：

修订政策、规划和项目。

（8）强化监控体系。

三．指标列表及指标定义

3.1选择标准：

城市发展战略的重点

指标在合理的时间期限和成本限度应当是可测量的。

指标应当是灵活的，对政策环境的变化应当是敏感的。

应当保证那些收集数据、使用指标、城市外的其他相关利益人，包括普通市民能够容易地理解指标。

城市发展战略指标体系的重点是成为一种管理工具。

在开发指标体系过程中，应当从一开始就针对城市发展战略项目的目标和战略分配相应的指标。

事实上，每个指标是否合理，主要是看它与目标和战略是否有关联。

城市发展战略指标体系的指导原则是“不要制定没有指标的政策，不要开发没有政策的指标。

”因此，我们建议各城市第一步先列出城市发展战略报告或其他重大发展规划中建议的监控标准列表。

表格2、3和4汇总了长株潭、市和市城市发展战略项目的主要政策目标、战略和建议的监控标准。

各城市应当制定与这些监控标准尽可能相匹配的指标。

表格2：

城市发展战略：

－株洲－

目标

战略

标准

经济

提高这三个城市的经济竞争力

为以下领域的集中发展创造条件：

－交通设备与服务

－食品加工与制药

1．国生产总值的增长

2．人均国生产总值的提高

3．非传统型企业和新兴产业的发展

4．第三产业的增长和多样化

社会与文化

帮助贫困人口、国营企业下岗职工以及外来民工融入社会并获益于经济增长

－教育与文化

－信息技术设备与服务

1．下岗人员再就业的比例

2．维持充足的资金用于收入补助项目

3．进城务工的劳村人口获得就业的比例

建设独特的省文化，提高长株潭在教育和文化生产方面的实力

1．文化产品的产值与出口水平

2．外省大学生的比例

3．基于高等院校的研发水平

环境与基础设施

极改善城市环境

环境的改善

1．地表水质量得到改善

2．空气质量得到改善

3．城市环境得到改善

财政

以可持续的方式管理收支

开发并实施融合的概念

1．预算赤字得到降低

2．从商业渠道获取贷款的能力得到提高

3．有足够的资金用于操作与维护

表格3：

城市发展战略：

目标

战略

标准

经济

提高经济的竞争力

部改善

确保支柱产业的持续活力

1．国生产总值的增长

2．人均国生产总值的提高

3．非传统企业和新兴行业的增长

4．第三产业的增长和多样化

为非传统型企业和新兴产业的发展创造条件

继续实施促进第三产业，尤其是旅游业增长发展的计划，

社会

帮助贫困人口、国营企业下岗职工以及外来民工融入社会并获益于经济增长

改善信息与创新的获取渠道

1．下岗人员再就业的比例

2．维持充足的资金用于收入补助项目

3．进城务工的劳村人口获得就业的比例

确定和划分出专门的招商引资区

改进基础设施的规划、融资与管理

环境与基础设施

极改善城市环境

对外

改变的城市形象

1．地表水质量得到改善

2．空气质量得到改善

3．城市环境得到改善

开拓新的市场

招商引资

财政

以可持续的方式管理收支

影响其他政府的决策

1．预算赤字得到降低

2．从商业渠道获取贷款的能力得到提高

3．为操作与维护提供充足的资金

寻找开发合作人

表格4：

城市发展战略：

目标

战略

标准

经济

－提高经济的竞争力

－农业与新兴产业／高科技产业平衡增长

－加快在国有企业部建立现代企业制度，改革产权制度

－参与劳动力的国际化分配，利用国际投资

－提高农业抵抗灾害的能力

－改善产业结构，提高产品质量

－打破服务行业的垄断，提高工业化、现代化和国际化程度

－建立适应市场经济发展的科学与高新技术体系

－鼓励高技术产品的出口

－吸引更多外资

1．国生产总值的增长

2．人均国生产总值的增长

3．三大产业占国生产总值的份额

4．高新技术产业的增长

5．产品与服务的净出口增长

6．外国资本的增长

社会与居民

－减少城市贫困人口，降低失业率

－提高市民的教育水平，提高最低生活标准

－增加城市就业

－提高城市和农村劳动人口的收入

－提高退休金的领取率和失业保险开支，使之达到法律规定的要求

－培养高级人才和训练有素的人员

－改善农村的教育设施

－扩大住房建设，拆除简陋的居民房

－扩大住房贷款，提高居民的住房购买能力

1．人口增长

2．外来人口的增长

3．生活质量的提高

4．医疗设施的改善

5．教育环境的改善

6．城市居民可支配收入工资

7．住房购买与建造的开支

8．汽车、电脑和移动的数量

环境与基础设施

－改善城市基础设施和城市环境

－保证环保法规的落实，加强生态建设和环境保护

－提高土地使用效率，实施城市规划和城市分区

－改善供水、排水、供气以及污水和城市垃圾无害化处理的设备

－改善城市交通道路、设施和交通工具

－增加城市绿化带面积

－执行城市建设与管理方面的规章制度

－增加城市基础设施建设的资金投入和投资收益

1．公共交通网络的改善

2．绿地面积增加

3．污水处理与再利用的改善

4．地表水质量的改善

5．空气质量的改善

6．城市环境的改善

7．基础设施投资占国生产总值的份额

政府与财政状况

－促进政府职能的转变

－精简政府机构和人员

－鼓励公众参与城市发展规划与项目的制定和实施

－提高政府工作效率

－通过加速新兴产业的开发来增加财政税收来源

－将国有银行改制为商业银行

1．刑事案件的减少

2．交通事故与火灾的减少

3．政府收入的增加

3.2指标列表

如上所述，参与该项目的城市在实施城市发展战略的过程中可以在一定程度上自行选择他们自己的指标。

因此，各城市具体选择的指标、以及对指标的分组各有不同。

为了保持指标的一贯性，应当将各城市提出的指标进行汇总和重组。

我们将这些指标分成六大类：

经济生活、社会发展、生活质量、城市基础设施、环境管理和国际合作。

每一大类又分成了若干个项目。

表格5是所有指标的一个汇总清单。

表格的第一栏是各指标的代码，第二栏是各指标的名称。

后面三栏是分别是该汇总清单所涉及的参与该项目的各城市。

表格中的“-”符号表示该城市没有使用该指标。

某些指标的英文名称与原中文名称有一定的出入。

长株潭城市群的城市发展战略项目的主要目标之一是促进这三个城市经济的一体化。

衡量经济一体化可能使用到的指标参见单独的注释。

表格5：

指标汇总清单

序列号

指标

长株潭

第一章经济生活

国生产总值（城市产值）

1

国生产总值（GDP）

1

1

1-1

2

国生产总值增长率（按恒定价格计算）

4

2

1-1

3

人均国生产总值

5

3

1-1

4

人均国生产总值增长率†

-

4

-

产业结构

5

第一产业增加值†I

-

-

1-2

6

第一产业占国生产总值比重†

-

-

1-2

7

第二产业增加值

2

1

1-3

8

第二产业占国生产总值比重†

-

-

1-3

9

第三产业增加值ii

3

1

1-4

10

第三产业占国生产总值比重†

-

-

1-4

固定资产投资和需求总量

11

固定资产投资总额iii

6

5

1-10

12

房地产开发投资iii

7

5

1-10-3

13

消费品零售总额

8

6

1-9

就业

14

就业总人数†

27

-

-

15

第一产业从业人数†

-

-

1-2

16

第二产业从业人数

28

-

1-3

17

第三产业从业人数

29

-

1-4

18

城市登记失业率iv

30

27

3-29

高科技产业

19

高科技产品产值

11

-

-

旅游业

20

接待国外游客总人数

-

11

-

21

旅游业总收入

-

12

2-22

地方政府财政状况

22

地方财政收入

12

7

1-5

23

地方财政支出

12

9

1-6

24

人均地方财政收入

13

8

1-5

25

人均地方财政支出†

-

10

-

26

地方财政收入占国生产总值比重†

-

-

1-5

第二章社会发展

人口

27

总人口

-

-

2-1

28

市区人口

-

14

3-4

29

城市化水平

16

15

-

30

年平均人口

14

-

1-11

31

人口自然增长率

15

16

2-2

32

流动人口增长率

-

-

2-3

家庭

33

非农业家庭数

-

-

3-23

34

全市总家庭数

-

-

3-24

生命力与公众健康

35

出生预期寿命

19

18

2-4

36

65岁以上人口比例

-

-

2-5

37

（5岁以下）儿童死亡率

17

17

2-6

38

出生缺陷发生率

-

-

2-7

39

孕产妇死亡率

18

-

2-8

40

传染病发病率

22

-

2-9

41

每千人拥有医生数

20

20

2-17

42

每千人拥有病床数

21

21

2-18

教育与人力资源

43

大专及以上文化程度的人口占15岁及以上人口比重

24

-

2-11

44

从业人员中专业技术人员比重

25

-

2-12,21

45

15岁及以上人口平均受教育水平

23

19

2-10

46

科教文卫事业支出占总财政支出比重

26

-

2-13

47

教师与学生之比

-

-

2-14

48

从教人员比例

-

-

2-15

49

教育事业支出占地方政府支出比例

-

-

2-16

50

职工人数

-

-

3-30

51

年末离退休总人数

-

-

3-31

收入分配与社会安全网络

52

最低与最高人均可支配收入之比

43

-

3-20

53

最低生活保障金

34

-

3-21

54

享受最低生活保障金的人数（家庭数）

34

24

3-22

55

养老保险覆盖率

31

26

3-25

56

医疗保险覆盖率

32

-

3-27

57

失业保险覆盖率

33

-

3-26,28

第三章生活质量

家庭收入、支出与价格

58

职工年平均工资收入

-

28

3-3

59

城镇家庭年人均可支配收入

37

22

3-1

60

城市消费价格指数

42

22

3-2

61

恩格尔系数

41

23

3-19

62

人均食品支出

-

-

3-18

63

城镇居民人均消费性支出

38

-

3-2

64

人均交通和通讯支出

39

-

-

65

人均娱乐、教育和文化支出

40

-

3-9,11

66

调查户中人均住房支出

-

-

3-8

67

调查户中人均医疗保健支出

-

-

3-10

住房

68

城镇人均住房建筑面积v

44

32

3-6

69

房价与收入比

-

-

3-7

文化与通讯

70

每万人拥有图书量

-

-

2-19

71

国际互联网用户数

-

-

2-20

72

城镇电脑普及率

47

-

3-13

73

有线电视入户率

48

-

-

74

普及率

-

25

3-14

75

城镇移动普及率

46

-

3-15

安全

76

刑事案件犯罪人数

-

-

5-1

77

火灾发生数

35

-

5-2

78

火灾死亡人数

-

-

5-3

79

交通事故发生数

36

-

5-4

80

交通事故死亡人数

-

-

5-5

第四章城市基础设施

土地使用与土地开发

81

建成区面积

-

-

4-3

82

建成区人口密度

49

-

4-1

83

建成区户数

-

-

4-1

84

市区总户数

-

-

3-5

85

城市地区人均绿地面积

56

45

4-9

86

城市绿化覆盖率

57

46

4-8

水、电、气

87

城市地区人均生活用水量

45

-

3-16

88

年供水量

53

30

4-5

89

水资源总量

-

-

4-22

90

城市自来水普及率

52

-

-

91

城乡人均生活用电量

-

-

3-17

92

年供气总量

54

31

-

93

城市用气普及率

51

-

4-10

94

集中供热普及率

-

-

4-7

交通运输

95

机动车总量

-

-

4-4

96

私人汽车数量

55

-

3-12

97

每万人拥有公交车数量

55

33

4-4

98

公共汽车运营线路长度

-

34

-

99

使用公共交通上下班比例

-

-

4-23

100

上班路上平均花费的时间

-

-

4-24

101

全社会货运