管理学常识.docx

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管理学常识

行政管理;行政组织;行政执行;行政监督。

第一节行政管理

1.行政管理的概念：

广义的行政管理是指国家行政机关为主体的公共组织实体，对政府事务和社会事务的组织管理活动。

狭义的行政管理是以国家行政管理的活动为研究对象为了社会公共的利益和目的，以公共权力和法律为基础对社会的管理活动。

行政管理的定义基本上包括以下几层含义

（1）行政管理的主体是政府

（2）行政管理的客体。

（3）行政管理的基础是国家公共行政权力。

（4）行政管理活动的根本原则是依法管理。

2.行政管理的特点

（1）政治性与社会性的统一

行政管理既执行统治阶级的意志，又执行着一切社会的公共管理职能。

（2）理论性与应用性的统一

行政管理作为一门独立的学科，有自己的理论体系，有自己的原理、概念和范畴。

（3）学科的综合性

行政管理学是在政治学、管理学、法学等基础上，并与经济学、统计学、社会学等学科相结合而发展起来。

3.行政职能的概念：

是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，是国家职能的具体执行和体现，行政职能的行使受立法机关的监督;反之，行政职能发挥的程度又制约和影响其他国家职能的实现程度。

4.政府的基本职能

政府的基本职能主要涉及政治、经济、文化和社会服务职能四个方面。

（1）政治职能：

政治职能是政府对社会管理的阶级统治职能，一般是通过行政的强制力直接控制、约束和保卫国家的正常秩序，创造良好的内部和外部环境，其核心在于维护和巩固国家政权。

主要包括保卫职能和民主管理职能。

（2）经济职能：

经济职能是政府在国家经济行政管理中的职责范围和应发挥的作用，对社会经济生活进行管理的职能。

它是对市场调节局限性与不足的一种补充。

主要体现在以下方面：

宏观调控职能、市场监管职能、国有资产管理的职能。

（3）文化职能：

政府的文化职能是国家行政机关对全民的思想道德建设以及教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视、文学艺术等方面的管理。

它是围绕着提高社会的文明程度和人们的整体素质展开的，主要表现

①发展科学技术的职能。

制定科学文化事业的发展战略和规划，并负责实施。

②发展教育的职能。

颁布教育的发展政策、法令和规定;指导、监督、协调各地区各部门与教育发展的关系。

③发展文化事业的职能。

进行文化体制的改革，提高全民的思想道德素质。

④发展卫生事业的职能。

改善全民的生活质量。

（4）社会服务职能：

社会服务职能是指政府为社会提供各种服务和搞好社会保障，搞好诸如环境保护、医疗卫生、城市规划、旅游娱乐以及建立健全养老保险制度和待业保险制度，逐步完善社会保障体系等。

主要包括以下几方面：

劳资协调职能;公共建设职能;社会保障职能;社会服务职能;优抚安置职能。

5.行政改革

（1）行政改革的概念：

行政改革是指政府为了适应社会环境，或者高效公平地处理社会公共事务，调整内部体制和组织结构，重新进行权力配置，并调整政府与社会之间关系的过程。

（2）行政改革应坚持的原则

①行政改革必须改革内部体制和组织机构，重新配置行政权力;

②行政改革必须正确处理政府与社会之间的关系;

③行政改革必须进行科学而严密地论证和规划，慎重开展;

④行政改革必须以保持社会稳定为前提;

⑤行政改革要以改变观念为先导，以体制创新为核心，以高效、公平、廉洁为目标;

⑥行政改革必须有政治保障和法律保障;

⑦行政改革以理顺关系、转变政府职能为重点，以适应社会环境为取向，以精简机构为取向，以调整组织结构为取向，以调整权力关系为取向，以人事制度改革为取向。

（3）我国行政改革的内容

20世纪末的行政改革，按照发展社会主义市场经济的要求，根据精简、统一、效能的原则，进一步深化、拓宽行政体制改革，其内容包罗万象，涉及到国家行政组织行政执行活动的各个方面。

转变政府职能，实现党政分开、政企分开、政事分开、政社分开，进一步理顺行政组织与各种社会组织之间的关系，合理界定政府的地位、职能和权限，充分发挥社会组织的功能。

加强和改善宏观调控，通过制定经济社会发展规划和宏观经济政策，运用经济手段、法律手段以及行政手段等，保持宏观经济稳定，促进经济结构的战略性调整，保障国家经济安全。

加强行政决策的科学化、民主化和法律化的建设。

建立行政决策和行政执行相分离的决策机制，完善科学的决策程序并使其制度化，保证决策和决策执行符合人民利益，提高行政执行的效率。

调整行政组织机构，按精简、统一、效能的原则，配置机构，确定人员编制，使之资源优化配置，充分发挥人员的工作积极性，以提高效率和效能。

在政府管理体系内部，划分各级政府的管理权限，重点明确中央政府与地方政府的事权划分，发挥中央与地方的积极性，同时调动中央和地方两个积极性，加强中央和地方的协调与配合，共同开展工作。

进一步完善国家公务员制度，以《公务员法》实施为契机，加强对公务员的入口、考核和出口管理，不断提高公务员素质，造就一批政治与业务素质高、事业心强、结构合理的公务员队伍，从而使中国各级政府有活力、效率和积极性。

加强市场管理和监督，建立中介组织自律机制，发展和完善市场体系。

规范行政行为，完善行政运行机制，保证行政管理体制的高效和协调运转。

实行政务公开，转变机关作风，加强廉政建设，克服官僚主义，提高办事效率。

加强行政体系的法制建设，完善行政立法，严肃行政执法，依法治国，依法行政。

（4）当代中国行政改革的核心问题

当代中国行政改革的核心问题，是国家行政权力的重新定位和划分问题。

①行政权力与政府职能：

从政府履行国家的社会职能即实施公共行政管理的层面分析，政府的职能主要是指政府的社会公共管理的职能。

②行政权力与依法行政：

依法行政的缘起及核心问题，就在于防止公共行政权力被滥用。

强调依法行政并以此规范政府的行政行为对我国政府尤其是地方各级政府来说已经刻不容缓。

6.政府职能

（1）政府职能转变的必要性

政府职能的转变是机关体制改革和社会主义市场经济发展的必然要求。

政府职能的转变是实现行政职能体系合理配置的根本途径。

政府职能的转变是机构改革的重要前提和基础。

（2）政府职能转变的基本内容

政府管理内容的调整变化是发展社会主义市场经济和实现政府职能优化及管理科学化的客观要求。

职能重心的转变:

工作重心本应该转移到以经济建设为中心的轨道上来。

职能方式的转变:

由运用行政手段为主转变为运用经济于段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合。

（3）政府职能转变的重点

①政企分开：

政府主要管行业的规划、政策、法规，行业组织则对企业进行约束和内部协调。

政府的职能应集中在保护产权，以及维护市场经济秩序，促进公平竞争方面。

企业不再在行政上隶属于专业部门，把属于企业的权力放给企业。

②政市分开：

在规范的市场经济当中，政府的作用主要在于增进市场的作用，也就是主要通过制定和执行规则来维护市场秩序，保持公平竞争，为市场机制正常发挥作用创造条件。

凡是通过市场机制能够很好解决的问题，政府就不必插手，而通过市场机制不能解决的问题，政府则必须负起责任，二者之间实现一种有效的平衡。

需要政府发挥作用的领域主要是三个方面:

一是制定并执行规则，包括产权的界定与保护，监督合同的执行以及公正执法等;二是进行宏观经济的总量调控，进行收入再分配，防止收入差距过大，维持稳定的经济和社会环境;三是提供公共产品，政府应当围绕创造一个有效率的市场环境，行使好调控、培育、维护、监督和服务的职能。

③政社分开：

行政管理的价值取向要由"政府本位"走向"社会本位"，政府职能也相应地从"全能政府"的包揽一切，向有所为有所不为的"有限政府"转变，从而构建新型的政府与社会的关系。

第二节行政组织

1.行政组织的概念：

行政组织专指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的重要组成部分。

根据我国宪法的规定，我国的行政组织是指国务院、省（直辖市、自治区）、市（地）、县、乡（镇）等各级政府及其职能部门、办事机构和派出机构等。

2.行政组织的基本妥素和类型

（1）行政组织基本要素

组织目标。

是行政组织赖以建立和存在的前提和基础，也是行政组织活动的出发点和归宿。

机构设置。

是行政组织的实体，也是履行行政职能、达成组织目标的载体。

人员构成。

组织是由人组成的，组织目标的实现和组织任务的完成都离不开组织成员的共同努力。

权责体系。

是行政组织内部权力分配、权责关系、指挥系统、运行程序、沟通渠道及各种机构，各个岗位在组织中的地位、作用及其内在联系的具体体现。

法规制度。

是行政组织依法行政的根本保障。

物质因素。

指行政经费、办公场所、办公设备、物资、用品等进行行政管理活动所必需的物质条件。

（2）行政组织的类型

行政组织是一个庞大复杂的组织体系，其组织类型可以从不同角度来划分。

按照各种机关的功能和作用范围，行政组织大体可分为以下几种类型:

①首脑机关：

首脑机关亦称领导机关，是政府的指挥、决策和督导核心，是行政组织的中枢或统率，是政府效能的关键。

首脑机关在多数国家称为内阁，在形式上一般是指由政府首脑召集主持的内阁会议、部长会议或国务会议。

首脑机关的职能是对辖区内的重大行政问题进行集中领导和决策，并督导决策的实施。

②职能机关：

职能机关隶属于领导机关或行政首长之下的机构，执掌一定专业行政事务，进行实际实施。

例如，我国国务院所属的各部、委、办及各地方政府负责专业行政管理的厅、局、处、科等，大部分行政机关都是职能机关。

③辅助机关：

辅助机关也称办公机关，是为行政首长或为自身机关服务的机构，通常指协助行政首长处理日常事务的综合性办事机关。

辅助机关可分为综合性或专业性、政务性或事务性几类，它对各专业职能部门没有直接的指挥和监督权力。

各级政府的办公厅（室）就属于综合性的辅助机关。

④咨询机关：

咨询机关亦称参谋机关，通常指汇集专家学者和有实际经验的政府官员的专门为政府出谋划策、提供论证和较佳政策议案的行政机关。

咨询机关在我国表现为各级政府的政策研究部门等。

⑤派出机关：

派出机关是政府或政府职能部门根据政务管理需要，按管辖地区授权委派的代表机关。

其权力是委派机关的延伸，不构成一级政府行政机关，主要职能是承上启下实行管理，以委派机关授权的性质、程度和范围为转移。

3.行政组织的特点

（1）行政组织是无须参与竞争的社会组织。

（2）行政组织是依法进行公共管理和公共服务的社会组织。

（3）行政组织是不能创造自身运行所需经济收入的组织。

（4）行政组织是具有合法强制性公共权力的社会组织。

（5）行政组织有其特有的运作规律。

（6）行政组织规模呈扩大趋势。

4.行政组织设置的依据

（1）法律依据

行政组织必须依法设置，其法律依据包括:

宪法、宪法相关法律及其他法律授予的自由裁量权。

首先，行政机构必须按法律规定的原则设置。

其次，行政机构要按法律规定的程序设置。

最后，行政组织的编制必须依法审定。

（2）职能依据

设置行政机构，除了要严格依法进行以外，还必须与政府的职能相适应，必须根据社会政治、经济和文化发展现状的要求进行。

5.行政组织设置的原则

（1）服务原则

服务原则是指政府机关要为自己的管理对象服务，为发展生产和改善人民生活服务，为基层和企事业单位服务，为人民群众服务。

（2）目标原则

任何组织的存在都有其目标，行政组织亦是如此。

行政组织目标是行政组织设置的唯一根据。

目标原则要求:

根据组织目标设立相应的机构。

依据组织目标的难易程度确定组织结构。

根据目标的发展变化适时地调整行政组织。

（3）完整统一原则

完整统一是现代各国政府组织的主要特征之一。

在一个国家或一个地区只能有一个政府行使行政管理权，政府组织机构必须是完整统一的。

它要求做到如下几点:

政府职能要完整统一;行政目标要完整统一;机构设置要完整统一;领导指挥统一。

（4）精简原则

我国《宪法》规定"一切国家机关实行精简的原则"。

这是行政组织机构设置必须遵守的一条原则。

行政机关只有精简，才能实现高效廉洁、精干效益的目标。

精简原则要求行政组织做到以下几点:

行政机构要精简;行政人员要精干;办事程序要精简。

（5）法制原则

行政组织机构设置必须有一定的法律程序。

它必须根据宪法和政府组织法以及其他有关法律设置。

各级政府行政机构设置的数量、性质、地位、职权、编制、隶属关系、行政程序、行为规范等都必须由有关法律予以规定。

6.中央人民政府机构

（1）国务院办公厅

国务院办公厅是协助国务院领导同志处理国务院日常工作的机构。

（2）国务院组成机构

这是国务院机构的主体部分。

它们负责领导和管理政府某一方面的行政事务，并相对独立行使某一方面的国家行政权力，工作中的方针政策、计划和重大行政措施，应向国务院请示、报告，由国务院决定。

根据法律和国务院的决定，在本机构权限内发布命令、指示和规章。

各组成机构的名称都冠以"中华人民共和国"字样，它们的设立、撤销、合并，需经总理提出，由全国人大或全国人大常委会决定。

（3）国务院直属机构

这是由国务院直接领导的职能机构，负责领导和管理某一方面的行政事务，其业务具有独立性和专门性，在一定范围内能发布文件。

它们的设立、撤销、合并，由国务院会议决定。

各直属机构的名称为"直属局"，凡涉外的机构，都冠以"中华人民共和国"字样，其机构的行政级别一般为副部级。

（4）国务院办事机构

这是协助总理办理专门事项，其工作直接向国务院总理负责的机构。

这些机构只是就某一方面的事务负责调研、进行政策分析、提供建议、组织协调有关工作，以及承办上级交办的有关事宜，没有独立的行政管理权，也不能独立发布文件，为国务院起草文件、命令、指示。

其机构的行政级别未作统一规定，一般为直属局级，也有的属正部级。

（5）部委管理的国家局

部委管理的国家局是国务院组成部门管理的、主管特定业务、行使行政管理职能的国务院行政机构。

它具有相对的独立性。

部委管理的国家局根据工作需要，可以代拟其业务范围内的法律和行政法规草案，在报经主管的组成部门审核同意后，由组成部门报国务院审议;国家局可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在其权限内拟订部门规章、指示、命令，经主管的组成部门审议通过后，由组成部门或局发布。

部委管理国家局的设立、撤销或者合并程序与国务院直属机构相同，其行政首长人选由国务院决定。

（6）国务院行政序列外机构

国务院非常设机构。

其设立需经国务院常务会议讨论决定，一般由国务院各有关常设部门的领导同志组成，如国家禁毒委员会、国务院军队转业干部安置工作小组等。

国务院直属事业单位。

指不直接担负政府行政管理职能，但所从事的精神生产或物质生产的基础工作，与国务院的工作有着直接关联的单位，如新华通讯社、中国科学院、中国社会科学院、国家行政学院、国务院发展研究中心等。

7.地方各级人民政府机构

地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。

地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。

民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。

（1）省级政府机构

省级政府机构，包括省、自治区、直辖市人民政府及其所属行政机构。

在行政级别上，省级政府与中央政府的组成部门相当，统称为"省部级"，是地方最高一级政府机构。

有些国务院设立的职能部门在省级政府所辖行政区域内设立，但由国务院主管部门垂直管理与领导，不列入地方省级政府的行政序列，如民航局、铁路局、邮电管理局等。

我国现在由23个省（包括台湾省）、5个自治区、4个直辖市组成省级政府机构。

（2）市级（地区、州、盟）行政机构市级行政机构共333个，包括282个地级市（含副省级城市）、18个地区、30个自治州、3个盟。

（3）县级政府机构

"县级"与"处级"是平行的，有时并称为"县处级"。

县域是具有独立性和完整性的基础行政区域，是整个国民经济和社会发展的基础层次。

我国有2861个县级区域，包括845个市辖区、374个县级市、1470个县、117个自治县、49个旗、3个自治旗、2个特别区、1个林区。

（4）乡镇级基层政府机构

"乡镇级"与"科级"是平行的，有时并称为"乡科级"。

乡镇是农村的基层政权组织，乡镇机构设置总的要求是，围绕农村经济建设这一中心，健全功能，强化服务，精兵简政，提高效率。

从2003年开始，第一轮全国范围内的乡镇撤并工作开始。

据民政部门公布的数据，2003年全国撤并乡镇950个，2004年撤并956个。

截至2004年底，全国乡镇总数为37334个。

（5）特别行政区政府

特别行政区，就是指根据我国宪法和法律的规定，在我国行政区域内，专门设立的具有特殊法律地位、实行特别社会政治和经济制度的地方行政区域。

《宪法》第31条规定"国家在必要时得设立特别行政区。

在特别行政区内施行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。

"香港特别行政区和澳门特别行政区直辖于中央人民政府，是享有高度自治权的地方行政区域，中央人民政府负责管理有关的外交事务和防务。

特别行政区的行政长官是特别行政区的首长，代表特别行政区。

特别行政区行政长官依照《基本法》的规定对中央人民政府和特别行政区负责。

第三节行政执行

1.行政执行的概念

行政执行是在行政决策完成之后，将决策所规定的内容变为现实的过程，是为实现决策目标而重新调整行为模式的活动。

行政执行，就是指行政管理机构在其权力和职责范围内依法实施行政决策方案以实现行政决策目标的过程。

2.行政执行的特征

（1）行政执行是由行政管理机构进行的

（2）特定的行政管理机构只能在其特定的权力与职责范围内从事行政执行工作虽然行政管理机构具有行政执行的权力，但并不是所有的行政管理机构对任何行政决策都具有行政执行的权力。

（3）行政执行活动必须在行政决策的指导下进行

行政执行活动的目的是实现行政决策目标，其全部工作内容是围.着实施行政决策的方案进行的。

因此，行政执行的全部活动必须在行政决策的指导下进行。

（4）行政执行过程是行政管理机构对人、财、物的有机组合过程在任何一个行政执行过程中，都离不开人、财、物这三个基本要素。

行政管理机构围绕着实现行政决策目标对人、财、物进行有机组合，构成了行政执行过程的基本内容，从而使行政执行过程成为一种客观的操作过程。

（5）行政执行具有经常性

行政部门不仅要贯彻执行某种特定的决策，还要执行大批的例行性决策和程序性决策，而且大量的活动都是属于例行性和经常性的，各种行政机构日常所做的繁杂的具体工作都属于行政实施之列。

（6）行政实施具有连续性

在行政工作中，决策执行反馈再决策再执行再反馈是一条不断循环反复的锁链，不可将其割裂开来。

我们把实施抽出来单讲，是为了研究的必要。

（7）行政实施带有时效性

行政实施必须做到迅速、果断，其时间性比较强，高效、及时地实现行政决策的目标是对行政实施的起码要求。

（8）行政实施具有灵活性

行政实施是把决策目标具体化的过程，这就要求因时、因地制宜，具体问题具体分析，切忌千篇一律的"一刀切"。

（9）行政实施具有层次性

这是由行政任务的层次性和决策目标的层次性所决定的。

一般说来，上层的实施重在指挥，基层的活动主要是具体操作。

3.行政执行的原则

（1）强制原则

行政是国家意志的执行，行政执行更是国家意志的具体实施。

因此，国家意志的强制力决定了行政执行是一种具有显著强制性的管理活动。

（2）准确原则

贯彻准确原则，应体现在以下几个主要方面z必须准确地贯彻执行政党的路线、方针和政策;必须准确地贯彻实施行政目标;必须准确地依法实施行政管理活动。

（3）迅速原则

在行政执行中贯彻迅速原则，主要应从以下几点去理解z行政决策的迅速特征决定了在行政执行中必须贯彻迅速的原则。

现代社会科技和经济发展加快，竞争日益激烈，更需行政执行雷厉风行，尤其是在社会主义市场经济条件下，行政执行越迅速、敏捷，越有利于争得市场，在激烈的市场竞争中占据优势。

在行政执行中贯彻迅速原则的主要内涵包括:

①行政执行要按行政决策要求的时间和节奏进行的。

②行政领导者和工作人员都必须迅速稳妥地临机处理各种事务。

③坚持行政执行的迅速原则，是以执行的及时、准确、高效为前提的迅速;不等于操之过急、简单图快、草率从事。

（的灵活原则

行政执行必须遵循灵活原则，这既是行政管理富于创造性活动的规律性反映，也是准确圆满实现行政决策目标的操作要求。

4.行政执行的过程

（1）准备阶段

准备阶段的主要工作内容包括:

对决策整体目标进行分解;计算并筹划人力、物力、财力;确定实施步骤、方法及有关的制度、规定等。

制订实施计划要做到z切合实际，各项安排要具有较强的可操作性，从组织上、思想上和物资上做好充分的准备;要有灵活d性，留有一定的变化调整余地;要顾及全面，统筹安排。

（2）实施阶段

实施环节主要包括行政指挥、行政沟通、行政协调、行政控制等。

（3）总结阶段

总结阶段要对整个执行情况进行全面的衡量评价，以肯定成绩、找出不足、总结经验、提出下一步工作设想。

主要内容包括:

对行政执行任务的完成情况进行全面对照检查;对行政执行的单位和人员进行考核、奖惩;提出经验教训。

总结工作有几种基本方法:

第一，民主的总结方法，可以广开言路，集思广益;第二，自下而上和自上而下相结合的总结方法;第三，领导亲自动手的总结方法。

5.行政执行中存在的问题及原因

（1）行政执行环节中存在的问题

行政执行者对政策有抵触情绪，或受到了局部利益的驱动而采取某种"对策'气由于执行者素质不高而导致对政策的理解偏颇;行政执行中的教条主义，即教条机械地对待上级政策，不能立足于本地实际，缺乏想象力、

创造力;在政策执行中存在消极被动、敷衍塞责、互相推语、官僚主义等低效现象;存在行政执行中的寻租行为，即政府机构及其工作人员，在局部利益或个人利益的驱使下，用自己掌握的职权资源与社会个别利益交换以获取私利的行为;行政执行过程中的形式主义和弄虚作假;行政垄断问题，即政府和政府部门滥用行政权力限制正当竞争的行为。

（2）造成这些问题的主要原因

政策本身有漏洞;局部利益的驱动;缺乏有效监督;领导权威不够或缺乏领导能力;执行者素质不高;机构部门职能重叠，人浮于事;缺乏奖惩、激励机制。

6.行政沟通

（1）行政沟通的概念

行政沟通是在行政管理活动中，行政组织与外界环境之间，行政组织内部各个部门和各个层级之间，以及各种人员之间所进行的信息交流与传递。

（2）行政沟通的类型

按沟通渠道划分，有正式沟通和非正式沟通。

正式沟通指通过正式的组织程序，按组织规定的线路和渠道所进行的信息传递与交流。

如我国行政组织中的会议制度、汇报制度、文件的下传与呈送、组织之间的公函往来等。

非正式沟通指正式沟通渠道之外的信息交流传递，即建立在日常人际关系基础上的一种自由沟通，没有明确的规范和系统，不受正式组织体制的约束，不受时间和场合的限制，没有固定的传播媒介，形同信息流通的"自由市场。

如组.成员的私下交谈，非正式的机会，各种谣言、传闻、小道消息等。

按信息流向划分，有下行沟通、上行沟通和平行沟通。

下行沟通指上级机关按照隶属关系自上而下进行的沟通，主要用于对下级传达政策、下达任务与目标，提供关于组织程序和行动的情况，即"上情下达"。

上行沟通指自下而上的信息交流，即"下情上达"，也称反馈。

平行沟通是指统计部门和人员之间进行得的信息传递和交流，即横向沟通。

按沟通的路线划分，有单向沟通和双向沟通。

单项沟通指无反馈的沟通。

如发布公告、通知、指令、决定和下级的上报材料等。

双向沟通指有反馈的信息沟通，这是行政组织应重视的沟通方式。

按沟通媒介划分，有口头沟通、书面沟通、机械沟通和体态沟通。

按结构模式划分，有链式、轮式、环式、全通道式和丫式沟通。

（3）行政沟通的障碍

行政沟通要取得良好的效果，就要弄清影响沟通效果的障碍，分析其各自的成因、程度，以便对症下药，找出消除障碍的办法。

行政