公共管理学.docx
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公共管理学
第二章公共组织与公共管理者
第一节公共组织概述
一、组织与公共组织的概念
1、组织及其特征
（1）组织的定义
切斯特·巴纳德的观点：
“一个有意识地协调两人或两人以上活动与力量的系统。
”
赫伯特·西蒙的观点：
任何一个组织，其实质是“一个人类群体当中的信息沟通与相互关系的复杂模式”。
卡斯特和罗森茨韦克的观点：
组织是“
（1）有目标的，即怀有某种目的人群；
（2）心理系统，即群体中相互作用的人群；（3）技术系统，即运用知识和技能的人群；（4）有结构的活力整体，即在特定关系模式中一起工作的人群。
”
组织的定义：
组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。
（2）组织的特征
组织是人们在相互交往中形成的一定行为关系的集合；
组织有着某种特定的目标；
组织有一定的结构和行为方式；
组织有其内在的精神意识，这种精神意识并非自发形成，而是有意养成的，最终系统化为组织文化；
组织是一个开放系统，随着组织环境的变化而有机发展。
2、公共组织的含义
（1）学者们的不同观点:
戴维·H·罗森布鲁姆等的观点公共组织是“一个基于合作而组成的公共团体；其范围涵盖了行政、议会、司法三个政府部门与相关组织；在公共政策的制定方面发挥重要作用，因而是政治过程的组成部分；与民营部门管理在许多重要的方面存在明显差异；与民营部门或个人亦有密切之关系”。
张成福等人的观点：
“公共组织，从广义而言，凡是不以营利为目的，而是服务社会大众，提高公共利益为宗旨的组织；从狭义上来看，乃是行使行政权，达成公共目的的组织”。
陈振明等人的观点：
“公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括了第三部门组织。
而狭义的公共组织指的就是国家机关组织”。
（
（2）对公共组织内涵的4点理解：
其一，从组织目的来看，公共组织是国家为实现一定的目标，根据宪法和法律，将专职人员和若干部门按特定的结构形式组合起来，并依法对国家事务进行管理的系统。
其二，从与私人管理组织相区别的角度来看，“公共”是相对于“赢利的”、“私人的”或“企业的”的组织来说的．亦即公共组织是公共（public）部门或公共服务机构而不是私人企业或私人机构。
其三，从公共组织管理范围上来看，公共组织有广义和狭义之分，广义的公共组织既包括政府系统，也包括企业、事业单位中具有行政职能的组织；狭义的公共组织仅指国家的政府序列的管理组织。
我们所研究的组织是狭义的公共组织。
其四，从组织结构来看，公共组织包括行政人员、行政机关、行政机构等的职责、权限、活动程序等有关的条文、行政规章及其他规章制度。
公共组织的定义：
公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。
其中政府组织是最重要的公共组织，除政府组织之外，非营利组织、中介组织、立法与司法机构等社会组织也都属于公共组织。
3、公共组织的特征
第一种观点:
7特征说
公务性合法性权威性广泛性层级性强制性系统性
第二种观点:
5特征说
公共性非营利性合法性组织性服务性
第三种观点:
6特征说
1.以增进公共利益为目的
2.公共组织的活动手法律的明确限制并具有权威性
3.公共组织受到高度的公共监督
4.公共组织的活动具有政治性
5.公共组织的目标形式上清楚但实际中模糊
6.公共组织具有一定的独占性
二、公共组织的构成要素
第一种观点:
12要素说（由12个要素构成）
1、组织人员7、权责关系
2、组织目标8、规章制度
3、职能范围9、团体意识
4、机构设置10、组织设计
5、职位设置11、支持硬件
6、权力与职权12、技术和信息
第二种观点:
物质和精神要素说
物质要素:
人员经费物资设备
精神要素:
目标责权结构
第三种观点:
9要素说（由9个要素构成）
1、组织目标6、职位设置
2、组织人员7、权责关系
3、物质要素8、规章制度
4、职能范围9、团体意识
5、机构设置
三、公共组织的类型
依据不同的分类标准，可划分多种类型：
1、根据组织权限范围大小分为:
（1）中央公共组织;
（2）地方公共组织
2、根据是否拥有行政权力及其大小分为:
（1）政府组织;
（2）非营利组织;（3）准政府组织
3、根据组织公共程度高低分为:
（1）政府组织;
（2）第三部门组织（非公非私）
4、根据管理公共事务的不同分为:
管理文化、科技、教育、国防、公安、外交等事务的各种公共组织
5、按财务——会计标准分类
按照美国注册会计师协会1978年发布的会计准则，公共组织大体可分为六种类型：
（1）政府机构
（2）教育组织（3）健康和福利组织（4）宗教组织（5）慈善组织（6）基金会
6、按公共权力标准分类
其一，强制型公共组织（主要指政府组织）
其二，半强制型公共组织（各种形式的仲裁委员会、消费者权益保障委员会、各种行业协会等准政府组织））
其三，非强制型公共组织（非营利组织，主要是各种院校、社区学校、研究所、基金会、医疗保健机构、慈善、教育、宗教、文化和科学技术团体、各种咨询服务机7、按权威与等级结构标准分类
公共组织划分为三种模型:
其一，古典模型
1937年，美国管理学家古利克和厄威克出版了《行政管理科学论文集》，提出了古典模型八项标准：
（1）使人员适应组织结构；
（2）承认一个高层经理为权威的来源；
（3）坚持统一指挥；
（4）使用专业人员和一般工作人员；
（5）按照目的、方法和领域进行部门划分；
（6）授权并使用例外原则；
（7）要使职责与职权相称；
（8）考虑适当的控制幅度。
古典模型的6个特点：
（1）组织具有四个基础：
目标、过程、顾客、领域；
（2）对于每个组织而言，上述基础中必须有一个被赋予优先地位；
（3）行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动；
（4）任何上级仅能有效监督数量有限的直接下属，即存在“控制范围”；
（5）行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构；
（6）垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分。
其二，官僚模型
官僚模型组织的基础是理性——合法权威，组织不是靠服从个体而是靠非人格化的规则来管理的，理性意味着效率。
纯粹官僚模型的6个特点:
（1）基于职能专业化的劳动分工；
（2）有明确的职权等级制；
（3）有与任职者和职责相关的规章制度；
（4）有处理工作的程序系统；
（5）人与人之间关系的非人格化；
（6）雇员的选择与提升以其技术能力为基础。
其三，第三部门行政模型
第三部门行政模型具有以下4个特点
（1）公共事务往往由多人的董事会或委员会进行管理，代表多元利益的候选人遍布其中；
（2）在很多方面政府成为“代理人政府”，许多政府工作通过合同委托给第三部门完成，政府官员在处理这些事务时再也用不上自己的等级权力；
（3）政府不可能轻而易举地监督组织之外的代理商，除非损害了该项目和所服务的公众利益，政府不能随意利用等级命令来取消合同；
（4）行政组织不是孤立地处理公共事务，它们往往与其他公共组织形成一个网络，通过组织互动来实现目标
第二节公共组织的结构和体制
一、管理层次和管理幅度
管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。
公共组织划分层次，目的在于区分工作任务和职权的轻重。
一般而言，公共组织具有三个层次:
高层、中层、基层。
高层侧重于决策，基层侧重于执行，中层起承上启下的作用
管理幅度是指一名上级管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。
管理幅度是衡量管理工作复杂性的重要标志，一项工作越复杂，管理幅度一般也越宽。
管理幅度多宽为宜并没有一个普遍适用的标准，只能是因人、因事而定。
二、公共组织的一般结构形式
1、直线结构
直线结构的特点是单一垂直领导，其结构简单，领导隶属关系明确，结构中每一层级的个人或组织只有一个直接领导，不与相邻个人或组织及其领导发生任何命令与服从关系。
直线结构具有信息传递途径单一，传递速度快等优点，但基层自主性小，且由于各职位工作程序固定，容易导致僵化。
直线结构主要为规模不大，工作较为简单的公共组织所采用。
2、职能结构
职能结构是相关部门在水平方向依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构。
在职能结构中，每个上级部门并没有单一服从自己的下级部门，同样每个下级部门也不只服从一个上级部门。
职能结构依靠水平分工领导，拓展了各层管理事务的范围，适宜于相对较复杂
3、直线—职能结构
直线—职能结构是在综合直线结构和职能结构基础上形成的一种组织结构形式。
各级部门间既有垂直领导关系，又有水平领导关系。
直线—职能结构形式加强了对水平层次领导部门的协调领导，有助于克服政出多门，同时，每个下级部门在只有一个明确上级领导的基础上，接受其他相关上级部门的指导和监督，有助于决策科学化、民主化。
但这种结构的一个潜在缺陷是，垂直领导有可能排斥水平领导，部门之间的关系更加复杂。
理工作，但下级部门由于多头领导，容易出现政出多门的情况，而领导部门如果相互缺乏协调，反倒会造成执行混乱的局面。
4、矩阵结构
矩阵结构是以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构。
与直线—职能结构不同的是，矩阵结构中垂直领导与水平领导是并重的。
矩阵结构是以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构。
与直线—职能结构不同的是，矩阵结构中垂直领导与水平领导是并重的。
三、我国政府组织的结构
1、纵向结构
其一，两级制（只有一种情况:
直辖市—区）
其二，三级制（包括四种情况：
（1）直辖市—区—乡、镇；
（2）直辖市—县—乡、镇；（3）省、自治区—地级市—区；（4）省、自治区—县、县级市—乡、镇）
其三，四级制（包括四种情况：
（1）省、自治区—地级市—县—乡、镇；
（2）省、自治区—地级市—区—乡、镇；（3）省、自治区—自治州—县级市—区；（4）省、自治区—自治州—县、县级市—乡、镇）
特别行政区一级:
香港特别行政区、澳门特别行政区
微观上的纵向结构是指行政组织内部的工作层次关系，如国务院各部委下设的司局级、处级和科级层次，省（自治区、直辖市）人民政府的厅局下设处级、科级等层次。
纵向结构根据行政管理的权限和特点，还可相对分为高、中、低和初级四个层次，体现在职位上，可分为高级职位、中级职位、低级职位和初级职位。
层次越高，责任和权力越大，工作的方式也相应不同。
2、横向结构
分工协作的来往关系。
横向结构中的各部门都有明确的工作范围和相应的权责划分横向结构又称分部结构，它反映的是同级行政组织之间和各行政组织构成部门之间，各部门之间是一种平行关系。
行政管理活动需要通过行政组织内履行不同职能的部门按一定的工作程序、原则相互协作而实现，这些部门一般可分为决策部门、执行部门、反馈部门、监督部门等。
我国的行政管理部门按职能大体可分为业务部门和辅助部门。
业务部门:
如国家发展计划委员会内设的产业发展司、投资司、国外资金利用司、地区经济发展司、基础产业发展司、价格司等机构
辅助部门:
如各级政府内设的负责日常事务保障的机关事务管理局（办公室）等机构
按照职能来划分部门，是最普遍的分部方式，政府机关成立时大都采用这种方式。
3、还应结合其他方式来进行划分
一是按地区划分:
对于行政组织活动分散在一个广阔的区域，中央中枢机关不易统一指挥的行政组织，这种划分较为有效。
如公安系统按省、市、县、乡等区域分别设立相应部门，处理辖区内相关事务；其他如铁路系统、工商行政管理、税务、邮政等情况大致相同。
二是按服务对象划分:
如国家外国专家局、老干部局、军队转业干部安置办公室、知识分子工作处等。
三是按行业和产品类型划分:
如国家部委管理的国家轻工业局、国家煤炭工业局、，国家冶金工业局、国家机械工业局、国家纺织工业局、国家建筑材料工业局、国家有色金属工业局、国家石油和化学工业局等。
四、行政组织体制的基本类型
按不同的标准可划分不同类型
1、根据行政组织中最高决策权所属人数划分:
首长制和委员制
2、根据行政组织构成单位的功能和性质划分:
层级制与职能制
3、根据行政权力的使用特点划分:
集权制与分权制
4、根据行政组织中同一层级各部门所受的指挥和控制划分:
完整制与分离制
第三节公共组织的过程与行为
一、组织权力及其运作
1、权力的来源
组织高层管理者权力来源：
（1）正式的职位
（2）所控制的资源
（3）对决策前提和信息的控制
（4）居于组织中心位置
中层领导的权力来源主要取决于组织设计时对他们的定位。
低层成员所处职位基本属于初低级职位，但他们常常表现出拥有相当大的权力，并有能力向上施加影响。
2、权力的运行
（1）自上而下的权力
（2）自下而上的权力（3）横向权力（4）逆向“反权力”
3、组织授权
组织授权包括外部授权和内部授权，外部授权指组织间的授权，如中央对地方的授权、政府通过合同授权企业提供公共产品与服务等。
内部授权指上级把权力委派给下属，让下属更加自主地完成任务
二、组织冲突与协调
1、组织冲突
（1）目标与顾客的冲突
（2）功能与领域的冲突（3）目标间的冲突
2、组织协调
（1）水平协调:
组织间水平方向上的合作
（2）垂直协调:
依靠组织的等级权威来完成协调
3、组织合作模型
组织合作模型主要特征：
实行小团体控制；
发展具有高参与性质的组织文化；
竞争以时间为基础，是效率的竞争；
成立自我管理团队等
组织合作模型重要作用:
可以有效克服冲突导致的精力分散和资源浪费，增强组织成员的团结，避免因激烈冲突引起的对组织问题判断力的减退，消除不主动承担责任反而积极寻找替罪羊的失败者效应，增进组组织合作的益处和冲突带来的损失，组织合作的益处和冲突带来的损失
合作的益处冲突带来的损失
1、提高工作效率1、精力的分散
2、雇员的团结和满意2、改变了判断力
3、组织目标的实现3、失败者效应
4、创新和适应4、协调不佳
三、个体行为与组织行为
1、X理论与Y理论
X理论和Y理论由美国管理学家道格拉斯.麦格雷戈总结提出。
（参见[美]丹尼尔.A.雷恩：
《管理思想的演变》，480-483页）他指出，根据人的本性的假定，人们采取两种不同的组织管理方式。
第一类假定称为X理论，它所代表的是“关于指挥与控制的传统观念”。
X理论的假定：
第一，人一般生来厌恶工作，只要有可能就想逃避工作；第二，对大多数人必须动用惩罚措施进行强迫、控制、指挥与威胁，以鞭策他们努力实现组织目标；第三，人一般愿意受人指挥，希望逃避责任，相对而言没有进取心，把安全看得重于一切。
Y理论假定：
第一，工作与休息实质上消耗的体力与脑力是一样的，一般人并非天生不喜欢工作；第二，外界控制与惩罚并非是导致向组织目标努力的唯一手段，人只要做出承诺去完成一件事，他就会自我控制、自我指挥；第三，对任务所作的承诺和完成任务后所得的回报成正比例关系，这将产生献身于组织目标的努力；第四，人一般都明白，在恰当条件下，不仅仅是接受责任，而且要寻求责任；逃避责任、丧失进取心、强调安全感通常是后天经验的结果，并非是人天生的本性；第五，在多数情况下，解决组织问题需要员工相对较高水平的想像力、发明和创造能力；第六，在现代工业生活条件下，一般人的智力潜能只是部分得到了利用。
因此，麦格雷戈认为Y理论表明个人目标可以与组织目标达成一致。
2、公共行政人员行为
●第一种是“成人发展模型”：
成人发展模型基于社会心理学关于人生发展阶段特征的观念。
●第二种是“文化行为模型”：
在不同的民族文化背景下，行政人员的行为各不相同。
民族文化包括五个维度：
权力距离，指社会接受组织机构权力不平等分配现实的程度；避免不确定性，指文化受到不明确性威胁的程度；个人主义——集体主义；刚性气质——柔性气质；长期取向——短期取向。
●第三种是“政治行为模型”：
政治行为模型通过政治因素来描述个体行为。
一种划分方式是把行政人员分为乡下型与都市型。
另一种主要的划分方式是将行政人员分为制式型官僚、专才型人员和混合型人士。
3、公共选择理论与组织行为
公共选择理论假定组织中的个体是“经济人”，个体行为具有“经济人”的特征：
其一，经济人是理性的，总是做出有利于自身利益的选择；
其二，经济人追求是的自身利益的最大化。
因而人们加入组织，目的同样是要通过组织实现自身利益的最大化。
第四节公共组织环境与变革
一、公共组织的生态环境
公共组织环境结构应至少包括以下子系统环境：
政治环境、经济环境、文化环境、科技环境
人力环境、教育环境、法制环境、资源环境社会环境。
每一子系统又包括若干下层系统环境，国际环境因素分别渗透于这些子系统环境及其下层系统中
二、组织环境的基本构成因素
1、政治环境2、经济环境3、文化环境4、技术环境
三、公共组织的变革与发展
1、公共组织生命周期
一般分为4个阶段:
（1）产生（创业）阶段
（2）集体化阶段（3）规范化阶段（4）精细阶段
2、公共组织变革的依据—传统科层制组织的缺陷与困境
（1）科层制组织的基本特征
创立者:
马克斯·韦伯（组织理论之父）
6个特征:
专门化等级制规则化非人格化技术化
（2）科层制方法的主要内容
3个主要内容:
组织标准化（分工专业化、工作指标化、人员统一化）
工作秩序化
管理规划化
公私分明化
（3）传统科层制组织的缺陷与困境
四个缺陷:
科层制管理造就了一种刚性的官僚系统
采用标准化管理和服务,忽视人的差异性和多样性
排除了竞争的必要和可能,组织成员照章办事,得过且过,不负责任
依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现的新老问题,导致机构不断膨胀,职能交叉重叠
三大困境:
从组织环境上,内外环境变化，官僚体制面临“内适应”和“外适应”困境
从组织结构上,严格的非人格化的金字塔结构,公职人员为了自身或既得利益集团的利益,导致行动偏离组织期望的目标
从组织方式上,行政控制（规则中央集权强制性）一方面扼制了组织成员的创新思想;另一方面组织的刻板性导致组织服务功能的减弱,增加用户既顾客公众的困境
3、公共组织变革的目标
三个目标：
第一，提高公共组织适应环境的能力
第二，提高公共组织自身的稳定性、协调性
第三，提高公共组织的工作绩效
4、公共组织变革的内容
五个内容：
第一，组织结构的变革
第二，公共组织权力关系的变革
第三，技术变革
第四，产品和服务的变革
第五，人力资源变革
4、公共组织变革的过程
一般分4个过程:
（1）对危机的感知
（2）变革方向的确定（3）变革（4）监督调整
5、公共组织变革趋势
（1）着眼于知识经济时代组织特征及内部个体作用的变化
（2）着眼于组织结构的变化
（3）着眼于组织功能的变化
第五节公共管理者的角色与技能
一、作为一般管理者的角色
1、亨利•明茨伯格（HenryMintzberg）的观点
管理者的10大角色：
其一，人际关系方面的角色3个:
（1）挂名首脑；
（2）领导者；（3）联络者。
其二，信息方面的角色3个:
（1）监听者；
（2）传播者；（3）发言人。
其三，决策方面的角色4个:
（1）企业家；
（2）故障排除者；（3）资源分配者；（4）谈判者。
2、奎恩等人的观点
●管理者的8大角色：
（1）导师
（2）促进者（3）监督者（4）协调者（5）指导者（6）生产者（7）掮（qian）客（指替人介绍买卖,从中赚取佣金的人）（8）革新者
二、作为公共管理者的特殊角色
1983年魏姆斯利（Wamsley）等人在“黑堡宣言”（BlacksburgManifesto）中，对公共管理者在民主社会治理中的角色的阐述，最具典范性。
5大特殊角色:
（1）执行与捍卫宪法的角色
（2）人民受托者的角色
（3）贤明少数的角色
（4）平衡轮的角色
（5）扮演分析者和教育者的角色
三、公共管理者的技能
5项主要技能:
（1）技术性技能:
技术与方法
（2）人际关系技能:
协作活动
（3）概念化技能:
宏观视野、整体考虑、系统思考、大局把握的能力
（4）诊断技能:
分析问题、探究问题、因应对策能力
（5）沟通技能:
收集和发送信息的能力
四、有效的公共管理者
波兹曼和史陶斯曼（BozemanandD．Straussman，1990，203—215）在《公共管理的战略》（PublicManagementStrategies）一书中，曾提出理想的公共管理者有7个基本特质：
（1）有效的公共管理者必须是一个良好的自我评估者
（2）有效的公共管理者必须是不令人讨厌的
（3）有效的公共管理者必须追求美好的意志与周全的政治感觉
（4）有效的公共管理者必须具有耐心
（5）有效的公共管理者必须具有多样化的工作经验
（6）有效的公共管理者必须以民众为导向
（7）有效的公共管理者必须善子分析与思考
五、面向未来的、具有前瞻力的公共管理者
著名的公共管理大师莫根（GarethMorgan，1988，1—15）在其《驾驭变革的浪潮》一书中，为变革时代的公共管理者如何进行有效的管理，提出了许多深刻而又具启迪的见解。
9大观点:
（1）未来的公共管理者必须发展他们解读和预测环境趋势的能力，他们需要一种“触角”，能够帮助他们感悟组织所面临的重大问题，并发现机会
（2）未来的公共管理者必须具备前瞻性管理的态度和技能，特别是“前瞻思考”、“由内而外”的管理能力
（3）未来的公共管理者必须开发自己的领导技能。
特别是他们应将领导视为一种“形塑”和“架桥”的过程，调动大家的能量和聚合大家的努力，因应环境的挑战和要求
（4）在信息社会中，组织的人力资源最为重要，公共管理者必须设法开发和调动组织中每一个人的知识、智慧和创造性潜能
（5）未来的社会要求组织和成员加强学习、创新和创造性
（6）组织结构的扁平化要求管理和控制的新路径。
随着层级控制的削弱，公共管理者将通过发展共有的价值，相互理解进行协调并在分权和控制之间寻求恰当的平衡
（7）信息技术将改变许多组织的性质和结构，以及组织产品和服务的性质与生命周期
（8）复杂性是管理棋局的代名词
（9）除了了解和因应已经出现的变化趋势，未来的公共管理者，特别是高层管理者，必须寻找改变这些趋势的方法以便于管理
第三章公共政策与政策分析
第一节公共政策与政策分析概述
一、公共政策的含义、类型和作用
1、公共政策的含义
美国学者伍德罗·威尔逊（Woodrew·Wilson）认为，公共政策是由政治家即拥有立法权者制定的，而由行政人员（国家公务员）执行的法律和法规。
哈罗德·拉斯维尔（HaroldD．Lasswell）在政策科学创立阶段曾经提出，公共政策是“一种含有目标、价值和策略的大型计划”。
美籍加拿大学者戴维·伊斯顿（DavidEasten）认为“公共政策是对全社会的价值作权威性分配”。
托马斯·戴伊（ThomasR．Dye）认为“凡是政府选择做的或选择不做的事情就是公共政策
罗伯特·艾斯顿（RobertEyestone）在《公共政策的思路：
对政策领导的研究》一书中指出，“
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