横溪镇调研课题农村主职干部任职年限对农村经济社会发展的影响研究正2.docx

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横溪镇调研课题农村主职干部任职年限对农村经济社会发展的影响研究正2

关于农村主职干部对当地经济社会发展的影响研究

——以浙江省仙居县为例

吴建军李建振董阿林

农村基层干部是贯彻执行党在农村各项方针政策的中坚力量，是团结带领农民脱贫致富奔小康、建设社会主义新农村的主力军。

农村主职干部是加强农村干部队伍建设的关键，建设好一支综合素质高、致富能力强的主职干部队伍更是推动农村经济社会发展的重要组织保证。

当前，农村正处于经济结构调整、体制转轨和社会转型时期，农业和农村经济发展进入新阶段。

随着市场经济的发展和城市化进程的推进，经济成份多样化日益凸显，农村青年劳动力流动加速，农村老龄化现象趋向严重，农村集体经济发展滞后，农村社会矛盾复杂多变，对农村基层干部尤其是主职干部队伍建设提出了更高的要求。

造就和培养一支年龄结构合理、战斗力较强的农村主职干部队伍，不仅是加强农村基层干部队伍建设的需要，更是在新形势下加强党的执政能力建设和先进性建设的迫切要求，也是当前基层党建工作中急需解决的一个重要课题。

一、农村主职干部任职的政策现状

改革开放以来，随着经济社会的深入发展，政治体制的不断完善，我国的干部人事制度逐渐走上了规范化、法制化的轨道。

中共中央办公厅印发的《党政领导干部职务任期暂行规定》第三条明确规定“党政领导职务每个任期为5年”，第六条明确规定“党政领导干部在同一职位上连续任职达到两个任期，不再推荐、提名或者任命担任同一职务”，第二条专门明确了本规定的适应范围为县处级以上党政领导干部。

《浙江省乡镇党政领导干部选拔任用工作实施办法》第三十七条明确规定“乡镇党委、政府领导成员在同一职位上任职满两届的，应当交流”。

农村主职干部主要是指村党组织书记和村委会主任。

但从政策规定来说，中央及地方党委对村级党组织书记任职却没有任职届次或年限限制的，可以连选连任。

如2013年浙江省村级组织换届选举对候选人（自荐人）明确规定了五种不能当选的情况人员，仙居县根据上级文件精神，在“五种情况人员”不能当选的基础上，提出了十种不宜当选的情形，但是均没有涉及到村级党组织书记任职届次或任期年限。

《村民委员会组织法》第十一条明确规定“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。

任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。

村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。

村民委员会成员可以连选连任”。

二、农村主职干部长期任职的问题表现

近年来，随着社会主义新农村建设的深入推进，农村基层干部队伍建设取得了显著的成效。

但随着农村经济社会的发展变化，社会转型时期农村主职干部任职期限较长逐渐成为了影响农村经济社会发展的问题之一，主要表现在：

1、长期任职人数较多。

由于农村主职干部任职届次和年限没有限制，在一定程度上造成了农村主职干部长期任职现象比较普遍。

2013年统计的仙居县753个村的60岁以上离职的村主职干部（不包括已去世的）中，任职年限10至14年的有552人，15至19年的有306人，20至24年的有253人，25年及以上的有243人，也就是说60岁以上离职的村主职干部任职10年及以上的合计1354人。

仅安岭乡23个省定经济薄弱村全部存在村主职干部长期任职的情况，60岁以上离职的村主职干部中有9人任职25年及以上，7人任职20至24年，10人任职15至19年，17人任职10至14年。

这种现象随着置身其中的个人利益的扩张和农村主职干部待遇保障的提高还大有上升的趋势。

2、缺乏干事创业激情。

随着农村农业现代化和城乡一体化建设步伐的加快，农村经济结构的调整，对农村主职干部不断提出了新的更高的要求，而大部分任职时限较长的农村主职干部，由于年龄较大、文化水平较低，适应能力较差，不能及时接受新鲜事物，仅用老经验、老办法，造成思想保守，缺少“敢闯、敢冒、敢试”的勇气，缺少创新和开拓意识。

创业、创新、创先意识不强，思想不够解放，直接影响农村经济社会的发展。

如横溪镇金村杨某某从1968年至1972年任村革领组长，从1972年至2008年任村党支部书记，任职时限长达42年，到2011年该村集体经济收入仅2000元，经营性收入为0，2010年度农民人均纯收入4073元，在该镇68个省定经济薄弱村中排名61位。

3、阻碍年轻干部培养。

个别致富能力较强、群众威望较高，得到群众的拥护从而长期任主职干部，有效推动了村集体经济的发展，这是无可置疑的事实，如横溪镇柯家村党支部书记柯良新、新罗村党支部书记金永奇。

但这样的事实也容易导致忽视对年轻后备干部的培养，使得农村优秀的主职干部后继乏人，青黄不接。

同时，大部分农村主职干部的长期任职，随着年龄的增大，使年龄结构趋向老化，在很大程度上挤压了年轻干部培养和锻炼的空间，使得新提拔年轻干部的发展余地也很少，造成了农村基层干部队伍缺少活力和战斗力，间接影响了农村经济社会的发展。

4、易发涉农经济犯罪。

农村主职干部长期任职容易产生权力膨胀，利用亲友宗族关系形成利益集团，形成一方霸主的局面，最后导致村民监督不足。

同时，长期担任农村主职干部也使他们更了解制度漏洞，知道如何规避村民监督，长期对外经营关系网，也使村干部往往牵连面广人多。

涉农经济犯罪往往发生侵害农村集体经济资产的现象，对农村集体经济资产造成严重的损失，也经常使得农村集体经济发展出现各种问题。

5、危害基层政治稳定。

令人瞩目的村级问题常常伴随着一个引人注意但却未被处理的现象，即问题村的党组织书记、村委会主任职务往往是长期被个别人物把持，时间达到20年、30多年，甚至40多年。

尽管基层不乏长期任职却坚持为民的村党组织书记和村委会主任，但长期任职的弊病是显而易见的，上述这些农村主职干部却容易演变成当地的“土皇帝”，从而把持权力、独断专行、欺上瞒下、贪赃枉法、鱼肉百姓，甚至勾结黑恶势力，暴力施政，造成严重的政治经济问题，使得农村基层群众十分不满意，对党在农村基层的声誉造成打击，直接影响农村基层政治稳定，从而不利于农村经济社会的又好又快发展。

三、农村主职干部长期任职的成因分析

农村主职干部长期任职不仅仅有客观层面政策上的原因，更有农村基层干部主观层面的原因。

出于经济、政治和社会等各方面利益和好处，村两委换届选举期间，也是农村社会矛盾最复杂的时期，农村中的各种纠纷、信访和举报等案件都将会急剧增加，农村主职干部已然成为农村各方势力相互竞争的对象。

因此，在任农村主职干部将积极为自身的继续留任创造各种有利条件，从而造成了农村主职干部长期任职。

究其原因，主要有以下几个方面：

1、政策上缺乏时限制约是根本缘由。

不管是农村党组织书记的任期，还是农村村委会主任的任期，在国家政策规定层面都没有时间的限制，农村主职干部可以连选连任，使得一些长期任职的主职干部，通过长时间的“经营”，散开了大面积的关系网，造成许多农村党组织演变成了家族式或家庭式组织，成为针插不进水泼不进的一股农村势力。

缺乏政策层面上的制约，农村主职干部任职时间过长现象普遍存在，为村官家长制的形成提供了有利条件。

2、个人经济利益驱动是主要原因。

随着城乡一体化的推进，农村小城镇建设也正加快发展的步伐，农村主职干部的隐性权力随之不断增大，很多炙手可热的生产要素，如土地、森林、水利、资金等开发利用权掌握在农村主职干部的手中，带来了巨大的经济利益诱惑，也成为了农村主职干部想方设法连任的主要原因。

而农村主职干部任职时间长，树立了一定的威信，容易形成说一不二、独断专行的局面，从而将个人利益参杂其中，把集体资产当作个人财产，以个人话语代替集体决策，在管理上搞家长制，在利益分配上贪、占、卡、要。

如农村主职干部对涉及所在村道路建设、土地征用、房产拆迁和房产开发等重点工程，利用自身“村官”职权，违法违规承包工程、索要好处等。

3、社会保障不断提升是重要诱因。

随着经济社会的发展和人民生活水平的提高，各级党委政府专注于农村主职干部激励保障机制的建设，不断提高农村主职干部的经济政治待遇。

仙居县2012年对现任的农村主职干部平均给予了10600元的基本报酬；对离任的60岁以上农村主职干部分类给予了相应的社会保障，随着任职年限的增加而提高，对曾任职10年至19年的给予800元/年的补助，对曾任职20年至24年的给予1000元/年的补助，对任职25年以上的给予1200元/年的补助。

社会保障的不断提高也相应增加了现任农村主职干部对职位的留恋度，从而想方设法打造“关系网”、“利益集团”和“家族化”，使得自身能够长期担任农村主职干部。

4、农村管理体制不完善是关键因素。

在现行农村基层组织管理体制下，由于农村党组织书记由党员大会选举产生，很多现任的农村党组织书记出于既得利益的考虑，想法设法从自身家族、宗族和派系中发展党员，从而保障自身能够长期担任农村党组织书记。

基于从农村村委会主任由村民选举产生出发，很多现任的农村村委会主任为实现长期任职，一方面发挥自身家族、宗族的作用，另一方面经营利益集团，结成派系团伙，实现利益共享。

这些现象的产生和长期存在，使得农村主职干部专注于发展自身势力，缺乏发展农村社会经济的动力。

四、农村主职干部长期任职的解决对策和措施

农村经济社会发展固然受到环境、交通、资源、区域等硬性条件的制约，但更为关键的是否有一支政治素质强、科学发展能力强的农村主职干部队伍。

为更好地推动农村经济社会发展，巩固农村基层政权，促进农村社会和谐，就是要从政策规定、队伍结构、绩效考核、党员管理和人才支撑等五方面入手，打破农村传统的利益格局，切实解决农村主职干部任职期限普遍过长的问题。

1、实行政策上的任期限制。

目前，解决农村主职干部任职期限问题的条件已经十分成熟，各级领导干部已经建立了有限任期制，并得到了良好的运作，这就为农村主职干部的奠定了政治和制度基础。

《党政领导干部职务任期暂行规定》规定县处级以上党政领导干部在同一职位上连续任职达到两个任期，不再推荐、提名或者任命担任同一职务；《浙江省乡镇党政领导干部选拔任用工作实施办法》规定乡镇党委、政府领导成员在同一职位上任职满两届的，应当交流。

这些规定明确限制了干部的任期不超过两届，并且有了丰富的实践。

如广东省出台的《加强村级基层组织建设五年行动计划》，就规定村党组织书记超过65岁或连续任职满三届，一般不再继续提名为候选人。

因此，在经济较为发达的浙江东部沿海，建议对农村主职干部实行任职届次和年龄限制，对任农村主职干部满三届或年满65周岁，不得再担任农村主职干部；或者将农村干部的任期改为五年一届，实现与乡镇党委任职年限同步，对农村主职干部满两届或年满65周岁，不得再担任农村主职干部。

届次和年龄的适当限制，既给予了连任的农村主职干部有宽裕的时间去思考发展，又便于选任精力比较旺盛的干部去带领村民发展致富。

但是，对于经济较为落后的农村，在农村主职干部后备人选紧缺的情况下，可适当扩大农村主职干部的任职届次和年限。

2、形成合理的年龄结构梯次。

由于不同年龄段的干部具有各自的特点和优势，农村“两委”班子成员应由不用年龄层次的干部组成，以形成适应农村工作需要、实现班子新老交替、保持班子生机活力的年龄结构梯次。

因此，建议各级党委政府在村级组织换届期间，要加强对农村主职干部及“两委”班子成员候选人年龄结构组成的指导，可将年轻农村干部配备比例作为硬性条件（或实行专职专选），既要大胆启用年轻有为的干部，选拔年轻干部作为“接班人”，又要发挥经验丰富的中年干部的作用，做好对年轻干部的“传帮带”，从而形成合理的年龄结构梯次。

唯有如此，才能更好地在实践中锻炼和培养优秀年轻的农村干部，才能解决好农村主职干部缺乏“接班人”而出现长期任职的问题，才能有利于农村主职干部的新老交替，平稳过渡，更好地一届接一届、一任接一任地为农村经济社会发展服务。

3、强化农村事业的绩效考核。

目前，仙居县全面解决了农村主职干部的基本报酬，充分发挥基本报酬的奖优罚劣、奖勤罚懒的激励作用，但是基本报酬中没有明确把农村经济社会发展情况纳入量化考核范围，没有建立相应的农村经济社会发展评价体系，这样使得农村主职干部缺乏发展壮大村级集体经济的压力和动力，也造成了没有任何发展业绩的农村主职干部能够长期连任，容易导致产生相当数量长期任职的闲散的农村主职干部群体。

因此，建议将发展壮大村级集体经济作为农村主职干部干事创业的硬性绩效考核指标，合理核定基本报酬组成，并适当拉大距离，对一事无成、得过且过的农村主职干部降低报酬，进行诫勉谈话，直至停职检查、免去现职；对敢于、善于干事创业，推动农村经济社会发展有力的农村主职干部，大幅度提升报酬奖励，可通过设立类似县长、镇长奖励基金的方式进行激励，也可采取固定股份收益的形式，将农村主职干部收益与农村集体经济发展相挂钩，提高农村主职干部干事创业的积极性、主动性，将农村主职干部为农村经济社会发展的外在激励转化为自身的内生动力。

4、规范农村党员发展和管理。

党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础，是落实党的路线方针政策和各项工作任务的战斗堡垒。

农村党组织是农村基层政权建设的关键。

鉴于农村党员发展普遍存在的家族化、宗族化和派系化的现象，为进一步理顺农村党员干部管理体制，建议按照控制总量、优化结构、提高质量、发挥作用的总要求，实施农村党员发展“312”周期记分管理，即在党员发展质量上注重政治标准，针对农村党员发展中出现的唯亲是举、暗箱操作和家族化倾向，以及部分党员综合素质不高等问题，建立黄色、橙色和红色三级预警机制；对三级预警机制实行12分周期制，一年为周期，一周期12分，对违反党员发展有关规定措施的农村党组织书记进行记分管理，使农村党组织书记遵循正确的党员发展方向，实现发展党员从选人唯亲向选人才、选能人转变，努力打造一支规模适度、结构合理、素质优良、纪律严明、作用突出的党员队伍。

同时，要从解决农村党员队伍年龄结构、知识组成等方面出发，可实施村企党员“双推优双培养双管理”工程，即对优秀外出务工青年实行“一方开展团员青年推优，双方接收入党申请，三方联合认定培养，两地联手考察公示，一方发展团员青年入党，双方共同教育管理”，有效破解企业党员回村入户难的“中梗塞”问题，提高农村党员队伍的整体素质。

只有这样，才能从党员发展和管理两个方面，为解决农村主职干部长期任职问题奠定坚实的组织基础。

5、加大农村干部智力支持力度。

随着农村土地流转工作的不断推进，农民获得了相对自由的活动空间，出现了有文化、有知识的农村年轻人及能人外流，造成一定范围内的人才短缺。

建议各地因地制宜，从解决部分农村青年人才短缺的实际情况出发，多措并举，加大农村干部智力支持力度。

一方面，既要加大对农村后备干部的培养，尤其要从外出务工经商人员、回乡大学生、回乡青年致富能人中进行选拔，加强对他们的锻炼培养，适时选拔到村级领导班子，完善村级班子年龄结构；又要以定向培养的方式，通过在大中专院校设立农村经济发展专业课程，学习农村实用知识，打造一支有文化、有知识、有理想的农村专业干部队伍，并规定服务期内由财政发放相应的补助，解决他们的生活问题，一定的服务期满后，在国家机关事业单位招录考试中放宽政策或给予加分。

另一方面，既要选派年轻机关干部、大学生村官到经济薄弱村和青年人才匮乏，通过法定程序担任农村主职干部，利用他们的新知识、新的发展意识，提高村级组织的整体战斗力，推动农村经济社会发展；又要选派退居二线的老干部到经济薄弱村担任农村指导员或第一书记等职务，帮助农村理顺发展思路，转达农村集体经济。