PPP的概念原理体系PPT版本1.docx

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PPP的概念原理体系PPT版本1

目录：

第一章PPP的概念原理体系

第二章PPP项目运作方式

第三章基础设施项目分类及应用PPP的方式

第四章PPP项目入库标准程序

第五章PPP项目实施全流程

第六章SPV公司运作简述

第七章北京京投公司轨道交通PPP操作案例

第八章固安工业园区新型城镇化项目

第一章PPP的概念原理体系

一、准确认识P1+P2+P3?

PPP为“Public-PrivatePartnership”的简写，中文可直译为“公私合伙制”。

PPP模式称为“政府和社会资本合作模式”，是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

P1------代表政府

·－－社会公共利益代言人，承担无限且不可推卸的公共服务责任；

·－－政策规则的制定者，PPP项目的发起人，追求“公平”，来满足社会公众的服务诉求。

P2------代表社会资本（包括银行等金融机构）

·－－追求合理的投资回报；利用自身的资金、技术、管理优势，参与政府公共产品和服务中来，获得利润报酬，具有逐利性。

·－－追求合理回报，无利可图时将会撤离；具有流动性。

·－－发现商机时会向政府提出项目建议，具有主动性，

P3------代表社会公众

·－－政府和社会资本利用各自的优势结合为社会公众提供公共产品和服务。

·－－作为公共产品的使用者和消费者，不付费或是少付费

·－－社会公众对公共产品和服务价格具有“天花板”的压力和诉求的话语权。

·ppp准确定义：

1、以项目为载体，政府、社会资本、社会公众三方联系在一起；

2、不同主体从各自的角度出发，对PPP项目的看法和期待不同；

3、借助于PPP项目的实施，实现政府、社会资本和社会公众“各有所求、各有所需、各有所得”的目标；

4、确保政府、社会资本、社会公众三方利益平衡是PPP项目的关键。

二、PPP项目中政府、社会资本各自的投入

1、政府的投入：

·投入公共资源，如土地、资金、特许授权、其他商业机会（排他性权利）；

·投入公共政策，如相关政策、规划、价格、金融、社会风险管理等；

·－－总体上，政府的投入集中于项目外部，侧重于市场规则的打造。

2、社会资本的投入：

·建设所需的资金、技术、项目管理等内部投入要素；

·运营所需的经验、能力、机制等；

·－－社会资本的投入以项目建设所需内部投入要素以及自身拥有的市场经营活动优势为主。

·PPP的关键之一，是融合政府与社会资本各自的优势及力量

三、政府、社会资本各自的利益、目标

1、政府的利益与目标：

·作为提供公共服务的责任主体，以完善公共服务水平和能力为目标；

·作为公共服务的提供者，PPP项目的收益不是直接的财政收益，社会公众的满意和诉求是PPP项目的主要目的；

·作为公共资源的管理者，政府关注外部效益而非内部效益；

·－－项目的社会效益和影响是政府追求的利益，核心是要兼顾社会公众和社会资本各自的利益

2、社会资本的利益与目标：

·作为投资人，资本的直接收益是核心利益；

·资本的收益不仅仅局限于项目本身还可衍生到项目辐射面的关联收益（如社会信誉度高、与政府的关系融洽、更多社会商机）；

·追求资本收益的同时要兼顾社会公众利益；

·－－财务收益是社会资本的核心利益，但受制于政府和社会公众。

四、PPP模式的应用条件和范围

1、内部条件——分清政府和社会资本责任：

·高效的组织管理机构（政府、社会资本）

·胜任的专业人才（四类人才：

项目专业人才、财务法律人才、工程技术人才、企业管理人才）

·合理的风险分担机制（最适宜原则、社会资本与政府风险公担的机制，投入、风险、收益一致性原则，不能风险责任一方全部偏薄）

2、外部条件——完善规则：

·良好的政策、法律体系

·－－国务院及部级制定的政策法规较粗、原则性多，省政府一级的政策法规只是套用转发国务院等部门的，地方市级别没有细则出台，所以政策法规存在粗细、空白矛盾）

·良好的市场竞争环境有利于社会资本的进入（流动性指标）

·良好的资本市场和信用担保体系（市场原则）

3、两个部门制定的PPP适用范围：

财政部主要侧重点在公共服务领域；发改委侧重于基础设施建设。

·财政部2016年10月11日，发布《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》财金[2016]90号，明确PPP项目适用领域：

在能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务领域，要严格区分公共服务项目和产业发展项目，

依托PPP综合信息平台，建立本地区PPP项目开发目录。

·发改委2014年12月下发《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号，项目适用范围用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。

燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。

各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。

五、PPP模式的限制条件

·地方政府的财政预算约束和财政承受能力（弥补可行性缺口的能力受限，不能过度举债、违规融资、违规变相购买服务。

）

·主要法规是财政预算法预算法第三十五条对地方政府债务融资的限定，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，国发〔2014〕43号对地方政府债务实行规模控制和预算管理；《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，财预〔2017〕50号，财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会；《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，财预〔2017〕87号，财政部，）

·各地方的市场环境和条件、社会环境和条件（公共品价格天花板作用明显）

·各地优势资源的市场价值（可用于市场化运作的价值量有限）

·——不是所有地方都可以应用PPP模式

·投资项目的基本属性（基础设施和公共服务项目的公共属性）（要依据财政部和发改委的两个文件投资指南）

·投资项目的财务收益水平（可行性缺口）

·——不是所有项目都可以应用PPP模式

·——两个方面的因素及相互叠加，对PPP模式的应用有相应的限制作用

严格控制地方政府债务融资地方政府的财政预算约束和财政承受能力（弥补可行性缺口的能力受限）主要是预算法第三十五条对地方政府债务融资的限定

·地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。

·经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。

举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。

省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。

举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。

·除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

·除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

·国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。

国务院财政部门对地方政府债务实施监督。

·－－法律对地方政府债务资金的筹措有严格限定

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，国发〔2014〕43号，2014年9月21日对地方政府债务实行规模控制和预算管理

·1、对地方政府债务实行规模控制。

地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。

地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准，分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。

2、严格限定地方政府举债程序和资金用途。

地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。

地方政府不得通过企事业单位等举借债务。

地方政府举借债务要遵循市场化原则。

建立地方政府信用评级制度，逐步完善地方政府债券市场。

地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。

3、把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。

地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。

地方政府各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。

或有债务确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理

《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，财预〔2017〕50号，财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会，2017年4月26日

·地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。

不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为；

·规范政府与社会资本合作：

·地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债，除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，财预〔2017〕87号，财政部，2017年5月28日

·政府购买服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，重点是有预算安排的基本公共服务项目。

——政府的基本定位

·严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。

严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。

严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。

严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。

——负面清单

·政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。

——强化预算约束

·严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。

——不得弄虚作假。

六、PPP项目的准备－－政府承担责任

·建立和完善相关政策体系，确立PPP项目规则（特别是地方政府）

·做好项目规划与储备，发挥政府主导作用（行政、资金、税收等手段）

·组建PPP实施机构，发起项目或接受社会资本建议（公共项目由政府负责）

·编制可研报告并专门进行成本测算与可行性缺口分析（项目前期论证）

·确定价格调整、政府补偿、市场化运作等机制（满足社会资本投资回报）

·编制、审查PPP项目实施方案，明确政府投资、财政承受能力、物有所值等关键问题（PPP特需）

·起草合同（协议）草案（依照财政部和发改委颁布的合同指南）

·向社会推介项目，吸引社会资本（用什么来吸引？

政策优惠、税收、价格等）

·择优选择合作伙伴（选择标准是什么？

）

（1）信用与信誉良好。

·投资人要有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力;重合同、守信用，具有社会责任感。

（2）具有建设营造、经营管理、运营维护同类工程的业绩、资质或经验。

·投资人或投资人组成的联合体要有良好的业绩与技术能力，必须具备相应的专业资质资格，经验丰富。

（3）资金充足，具有较强的财务与融资能力。

·投资人要具备良好的财务实力与融资能力，具有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力及同类项目成功的盈利模式和竞争模式。

（4）专业知识与技术力量雄厚。

·投资人要具备专业的PPP人才、技术人才、财经人才与管理人才团队。

（5）设备配置等要素实力良好。

·投资人要拥有专业的设备及完成服务所必须的其他重要要素资源。

（6）质量安全管理体系完善。

·近三年内没有发生过重大生产安全和质量事故，投资人主动防范的意识强、措施得力，合规性较好。

具有独立法人资格;能遵从合同合法合规运营。

·谈判并确定PPP项目合同（相互制衡、平衡）

·向社会资本移交项目（角色转换）

七、PPP项目需先行完成政府内部审查

·国家发改委和财政部的政策都明确规定，PPP模式的采用，建立在投资项目可行性研究的基础上；

·公共（产品和服务）项目因涉及到公共利益，需要政府把关；

·PPP项目并没有因社会资本的介入而改变公共项目的基本属性，政府审查是必须的；

·针对投资项目的管理，按“综合化、多元化”管理模式的要求，由各行政管理部门协同完成；

·政府投资项目需经过规定的审批流程。

·管理方式与程序----两个阶段、两个主体、两个内容。

（要依据财政部和发改委的两个文件投资指南）

八、PPP项目的执行－－政企分担责任

·社会资本接管项目（角色转换）

·履行未完申报手续（政府协助）

·推进项目建设和运营（发挥优势与放管结合）

·合同执行全过程（双方履约）

·需要建立信息交流机制（三方互信）

·政府全程监督、公众监督、舆论监督（政府也要接受监督）

·期满移交或非正常终止合作关系（处置资产、债务）

·应急预案启动（政府责任）

九、政府对社会资本的基本要求

1、具备项目建设和经营所需的资金实力、技术能力和管理经验；

2、具有良好的市场信誉；

·——政府与社会资本合作的前提条件

3、在保障社会资本合理投资回报的基础上，要求企业兼顾社会公众利益；

4、要求社会资本方能够与政府保持长期、稳定的合作关系；

5、要求社会资本方为公众提供高效、优质的公共产品、公共服务；

6、对社会资本方进行全过程监督管理；

7、在项目绩效考评合格的基础上向企业支付相应费用；

8、在社会资本与社会公众发生利益冲突时，牺牲社会资本。

十、PPP政策体系的构成

从中央到各级地方政府，PPP政策体系包括四个组成部分：

1、国务院的相关政策（4项主要法规）

2、中央政府各个部门的相关政策（12项主要法规）

3、省级人民政府的相关政策

4、省级以下地方政府的相关政策，包括市、县两级

国务院的相关政策

1.1《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》国发〔2014〕60号

·－－政府和社会资本合作的基本要求

1.2《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》国办发〔2015〕42号

·－－相关政策、重要因素的规定

1.3《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》2016年7月5日

·－－对政府和社会资本合作予以高度定位，将其视为投融资体制改革的重要构成

1.4《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕76号），2016年12月22日

·－－加强政务诚信建设，充分发挥政府在社会信用体系建设中的表率作用，进一步提升政府公信力，推进国家治理体系和治理能力现代化

·《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》2016年7月5日

·鼓励政府和社会资本合作

·各地区各部门可以根据需要和财力状况，通过特许经营、政府购买服务等方式，在交通、环保、医疗、养老等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式，扩大公共产品和服务供给。

·－－量力而行、因地制宜、结合实际、服务公众

·要合理把握价格、土地、金融等方面的政策支持力度，稳定项目预期收益。

·－－兼顾利益，保证公平，维持平衡

·要发挥工程咨询、金融、财务、法律等方面专业机构作用，提高项目决策的科学性、项目管

理的专业性和项目实施的有效性。

·－－借助市场力量完成专业性工作，PPP实施机构不必亲力亲为

·－－政府与社会资本合作中也要强调市场配置资源的作用

中央政府各个部门的相关政策

·《国家发展改革委关于开展政府与社会资本合作的指导意见》发改投资[2014]2724号

·－－明确了管理PPP项目的基本框架

·《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》财金〔2014〕113号

·——财政部管理项目适用，如92号文要求

·《基础设施和公用事业特许经营管理办法》六部委2015年第25号令

·－－明确了更加详细的管理要求，但有不当之处

·《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》财库〔2014〕215号

·－－多种采购方式，取决于项目、政府、社会资本的具体情况（公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争

性磋商和单一来源采购）。

P

·《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》－－财政预算10%的硬性约束

·《PPP物有所值评价指引（试行）》－－“物有所值”评价的基本方法，脱离实际

·《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》－－对采用建设-移交（BT）方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，财政部将不予受理。

2015年6月

·《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2016]1744号），2016年8月10日

·《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资〔2016〕2231号），2016年10月24日

·《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号），2016年10月11日

·《国家发展改革委中国证监会《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（发改投资〔2016〕2698号），2016年12月21日

·《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》财预〔2017〕50号

·《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》财预〔2017〕87号

·《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》财金〔2018〕23号

·《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》财金〔2018〕54号

·各行业主管部门出台的相关政策－－针对不同行业、领域的专门规定，但不会脱离基本框架

3、省级人民政府的相关政策

·省级人民政府的相关政策具有两个特点：

·一是“承上启下”，既要落实国务院和各部委的要求，又要顾及本身的实际；

·二是“原则性”较强，因为要顾及全省范围的普遍性要求，对各个地市、区县的针对性相对弱化

4、省级以下地方政府的相关政策，包括市、县两级

·基层人民政府的相关政策存在较大空白：

·一是基层人民政府出台PPP相关政策普遍滞后；

·二是大多数基层人民政府没有及时制定针对本地区特点的“分类细化”的PPP相关政策。

·——缺乏具体政策的指导，不利于本地优势的发挥，不利于PPP项目的落地国

十一、PPP项目叫停了?

从2017年的50号文、87号文到92号文，再到2018年23号文（《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》，财政部2018年3月28日）、以及最新的54号文，一年时间内，财政部连续出台政策，对PPP模式的规范运用提出新的要求。

特别是2017年11月份财政部办公厅发布的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合平台项目库管理的通知》是PPP大潮以来最为严厉的监管政策。

PPP第四批示范项目2017年10月份进行的评审，评审之后一直没有发布。

与第三批PPP示范项目相比，第四批示范项目入选的项目数量减少了120个，入选投资额也减少了4120亿元。

在此背景下，业内普遍认为这是PPP市场收紧的信号。

这些政策是否表明PPP模式要停止使用？

当然不是！

这次的大整顿正是为了让PPP更加规范的发展下去的必要措施，显示了政府将PPP作为基础设施运作模式的决心。

1、PPP是基础设施建设的有效渠道。

2016年7月5日，《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》中，明确提出“鼓励政府和社会资本合作”，政策信号十分明确。

财政部一系列政策的作用，主要集中在约束地方政府的随意行为，防止PPP模式的泛化滥用，规范PPP模式的应用。

对企业来说，这些政策是利好而非利空，有利于防范政府随意行为导致的风险。

2、我国之所以要发展PPP模式，是为了优化政府负债和国企资产负债率。

但是始于2014年的这轮PPP大潮，在构建万亿级市场的同时，也衍生出一些乱象，比如政府回购、明股实债。

2017年4月，财政部、发改委等六部门发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（业内称“50号文”）6月2日，财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（87号文），通过负面清单的方式对政府购买服务作出规范，调整政策密集出台。

这轮监管过后，多家银行已经全面暂停包括资本金融资和项目贷款在内的所有PPP融资业务，进行全面的风险排查。

PPP发展进入追求质量的新时代。

目前地方政府合法、合规的融资渠道只剩下两个，一个是发债，另一个就是PPP，政府的选择不多了，如果放弃了PPP模式，那么融资渠道就只剩下发债，这一定不是地方政府想要的结果。

3、问题的核心，在于对PPP模式缺乏准确的认识，政府、社会资本方以及众多的项目参与者的专业度显得尤为重要。

第二章：

PPP项目运作方式

一、PPP模式的运作流程

PPP模式的运作流程有许多种，通常因项目类型而异，以下是较为常见的运作方式：

①  政府部门和社会资本按比例投入一定资本金筹建PPP项目公司（spv）。

② PPP项目公司通过银行等金融机构获得债权融资。

一般而言，债权资金占PPP项目公司总资产的70%或以上。

融资方式有银行贷款、发行债券（如项目收益债和公司债）、资产证券化等等。

③  政府部门将特许经营权转让给PPP项目公司。

④  承建商、供应商分别与PPP项目公司签订建造合同、设备采购或供货合同，其中建造合同可能是BT或EPC等承包形式。

PPP项目公司向承建商、供应商支付相关费用。

在大多情况下，项目公司SPV的发起方会同时作为项目承建商或供应商。

⑤  PPP项目公司与运营商签订运营合同，并支付相关费用。

⑥  保险公司与PPP项目公司就相关债券签订保险合同。

⑦  PPP项目的投资回报一般包括使用者付费、使用者付费+政府购买和政府购买三种模式，分别对应三种类型的项目，即经营性项目、准经营性项目和公益性项目。

⑧  项目公司向股权资本和债权资本分配收益。

PPP模式是一个参与者众多、组织结构复杂的系统工程，需要牵头方有很高的组织协调能力，更需要各方参与者的有效合作。

PPP项目运作方式的选择主要由项目类型、融资方式、改建扩建需求、收费定价机制和期满处置等因素决定。

PPP项目的运作方式有许多种，如BOT、BOO、TOT、ROT、BLOT、BLMT、LOT等模式。

其中BOT、TOT模式等的命名方法以公共资产的所有权/使用权等为基础，这种命名法在我国的实践中应用较多。

目前国内PPP项目较为常用的运作方式有：

BOT、BOO、TOT和ROT。

BOT（Build-Oper