财政学第二版安秀梅讲义第十章政府间财政关系.docx

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财政学第二版安秀梅讲义第十章政府间财政关系

第十章政府间财政关系

【教学目的与要求】

通过本章的学习，了解西方财政分权理论，了解政府间职责划分的依据，掌握政府间权责划分的一般原则，重点掌握我国分税制财政体制的内容，掌握政府间的财政转移支付制度，了解政府间财政转移支付的分类。

【重点与难点】

1、西方财政分权理论

2、政府间职责划分的一般原则

3、政府间的税收安排

4、我国分税制财政体制的内容

5.政府间财政转移支付制度

第一节财政分权理论

〖教学思路〗

本节通过讲述政府间财政关系的实施，让学生能够对财政分权理论有一个大致的了解，思考财政分权理论对我国财政体制改革的启示。

〖教学准备〗

课件资料

〖教学内容〗

一、政府间财政关系的实质

中央与地方财政关系的实质是一个国家政府间事权、财权和财力的集中与分散的问题，这一问题的处理，关系到中央和地方各级政府在经济社会事务中的责权利，影响到中央与地方各级政府的正常运行，影响到国家的经济发展和社会上的长治久安。

所谓财政分权是指给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围，并允许其自主决定预算支出规模与结构，使处于基层的地方政府能自由选择其所需要的政策类型，并积极参与社会管理，其结果便是使地方政府能够提供更多更好的服务。

二、西方财政分权理论

（一）斯蒂格勒的最优分权模式

斯蒂格勒的理论贡献在于提出了地方政府存在的必要性的两条基本原则，进而说明由地方政府来进行资源配置比中央政府更有效率。

他在《地方政府功能的有理范围》中提出了这两条原则：

一是与中央政府相比，地方政府更接近于自己的民众，地方政府更了解它所管辖公民的效用与需求；二是一国国内不同的人们有权对不同种类和不同数量的公共服务进行投票表决。

这就说明了地方政府的存在是为了更有效地配置资源，进而实现社会福利的最大化。

同时斯蒂格勒并不否认中央一级政府的作用。

他指出行政级别高的政府对于实现配置的有效性和分配的公平性目标来说也是必要的。

尤其是对于解决分配上的不公平和地方政府之间的竞争与摩擦这类问题而言，中央政府更为有效。

（二）奥茨的分权理论

奥茨在《财政联邦主义》一书中，将全部人口分为两个子集，每个子集内的人都具有同样的偏好，而两个子集间的偏好是不相同的，他从中央政府等量分配公共品出发，认为中央政府忽略了两者的不同偏好，因而达不到帕累托最优，地方政府与中央政府在提供公共品上的效率差别，使其在配置资源的功能上不如地方政府。

由此，奥茨提出了“财政分权定理”：

“让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给它们各自的选民，则总是要比由中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多。

”

奥茨的分权理论主要是从经济效率的角度，强调公共服务的下放有助于提高公共服务的经济效率。

但他的关于中央政府对每个人口子集等量地提供公共品这一假定是很难使人信服的。

（三）布坎南的分权“俱乐部”理论

所谓分权“俱乐部”理论，就是把社区比作俱乐部，然后研究在面临外在因素的条件下任何一个俱乐部——为分享某种利益而联合起来的人们的一个自愿协会——如何确定最优成员数的一种理论。

理论核心有两个方面：

一方面随着俱乐部成员的增加，人均劳务成本会下降，他的假定条件是社区的劳务水平一定；另一方面，新的俱乐部成员的进入，会增加拥挤成本，从而增加外部的不经济等。

于是，一个俱乐部的最佳规模就在外部不经济所产生的边际成本正好等于由于新成员分担运转成本所带来的边际节约这个点上。

（四）马斯格雷夫的分权理论

马斯格雷夫在肯定多级政府必要性的基础上，运用数理模型分别分析了财政的资源配置职能、收入再分配职能与经济稳定发展职能各自应有哪级政府承担的问题。

他认为不同公共物品的受益范围不同，因而应由不同层级的政府来提供。

全国性的资源配置应由中央政府负责，而区域性的资源配置则应由地方政府负责。

在分析收入再分配职能的归属问题时，马斯格雷夫将分配划分为个人之间的分配与辖区间的分配两个层次。

他认为，两个层次的分配均需由中央政府履行。

至于经济稳定发展职能，马斯格雷夫则认为应由中央政府承担，因为地方政府无法成功地自行执行稳定政策。

（五）特里希的“偏好误识”理论

特里希从信息不完全和非确定性出发，对中央政府完全了解社会福利函数偏好序列提出疑问，提出了“偏好误识”理论，即中央政府有可能错误地认识社会偏好，从而错误地把自己的偏好强加于全民头上。

由此为地方分权提供了理论依据。

（六）蒂布特的“以足投票”理论

蒂布特在《地方支出的纯粹理论》一书中提出六大假设条件：

一是消费者是充分流动的，能够在不同辖区间自由迁徙；二是消费者掌握不同辖区间在税收与公共服务组合上的差异；三是有许多社区可供消费者选择；四是不会因就业机会而造成对消费者自由流动的限制；五是在各辖区间不存在效益或税收的外溢性；六是每个社区都希望吸收更多的人口，以达到规模经济。

在上述假设条件下蒂布特构建了一个地方政府模型，他认为人们通过在社区间的充分流动，选择公共产品与税收的组合使自己效用最大化的社区政府，社区必须有效率地提供人们需要的公共产品，否则人们会迁移到能更好地满足他们偏好的社区，这样，社区间的竞争将使资源能够有效配置，实现帕累托最优，从而达到社会福利的最大化。

这就是所谓的“以足投票”理论。

实践中也存在家庭和居民因为地方公共产品提供的差异而进行迁移的现象。

蒂布特的理论贡献在于提出了通过居民的充分流动，对公共产品具有相同偏好的人会聚集到一个社区，各社区间的偏好是不同的，为奥茨的理论提供了支持。

从财政的角度看，“以足投票”同时也引出了地方税设置的一系列问题，如税率和主体税种的设计等都应考虑居民的流动性等问题，也为地方税收竞争理论打下了理论基础。

注：

上述分权理论为政府间财政关系的发展提供了充足的理论基础。

三、财政分权理论的发展

在传统财政分权理论的分权框架基础上引入了激励相容与机制设计学说，是当代微观经济学的最新进展在财政学中的运用，这种新的分权理论是以钱颖一和罗兰、温格斯特与怀尔德森近年来所发表的论文为代表，他们在财政分权问题上更关注的是如何设计出一套机制以实现对公共政策制定者的激励。

钱颖一等人借助新厂商理论打开了政府这个“黑箱”，从而构建了第二代财政分权理论。

他们认为传统分权理论只从地方政府的信息优势说明了分权的好处，但没有充分说明分权的机制，特别是对政府官员忠于职守的假设存在问题。

事实上，政府和政府官员都有自己的物质利益，和企业经理人相类似，政府官员只要缺乏约束就会有寻租行为，所以一个有效的政府结构应该实现官员和地方居民福利之间的激励相容。

在市场化问题上，政府应该用某种承诺来提供“正的”和“负的”激励，前者用来防止政府的掠夺性行为，后者用来惩罚预算软约束。

在分权状态下，放弃事后的信息使用权，减少底层决策者与高层领导者过渡的信息传递，以及对上层权威的限制，将对地方政府产生正的激励，另一方面，权力的分散也有助于地方政府的预算约束的硬化。

在“保持市场化的联邦主义”下，银行控制着信贷，地方政府却无权干预，因此政府不能通过无限度地借钱来保护落后企业，从而带来预算约束的硬化。

另外，政府间的竞争还对地方政府随意干预市场构成约束，区域政府间的竞争限制了官员的掠夺性行为，因为要素（特别是外资）是可以用流动的方式来躲避地方政府的过渡管辖，要素的流动还增大了地方政府补助落后企业的成本。

新一代财政分权理论还对财政联邦主义的可持续性问题做出了进一步的研究，并成为其理论的重要组成部分，钱颖一等人指出，财政分权有助于政府可靠的维护市场，但要达到这种效果，联邦主义政策的实行必须是可持续的，这种可持续性的产生需要政府具有自我强制机制予以保证，政府官员必须有遵守联邦主义规则的激励。

并指出，若要使财政联邦主义持续、稳定地发挥作用，必须具备两点：

必须给中央监督下级政府逃避责任的充分资源；同时地方政府必须具有通过一致反对中央政府滥用权力的监督手段。

提问：

谈谈分权理论对我国财政体制改革的启示。

第二节政府间的职责划分

〖教学思路〗

本节通过讲述政府间职责划分的依据和基本原则，财政职能在政府间的分工，让学生了解中央政府与地方政府间的职责分工。

〖教学准备〗

课件资料

〖教学内容〗

一、政府间职责划分的依据

研究政府间的职责划分主要是解决两个问题：

一是政府应该干什么。

二是如果这件事情应由政府来干，那么，政府应该怎样干以及应该由哪级政府来干。

为了科学、合理地界定和划分各级政府的事权和支出范围以及建立规范的政府间财政转移支付制度提供理论依据。

政府间的职责划分是否恰当，可以大致从以下四个角度进行分析和判断。

（一）受益范围

现实生活中，公共产品的有效提供确实会受到地理和空间因素的影响，因为不同的公共产品其受益范围是不同的。

从一般意义上讲，受益范围局限于某一特定辖区的公共产品，就应该属于地方性公共产品；如果其受益范围是跨辖区的，甚至全国范围内的每一个人都能从中获益，那么，该产品就是全国性公共产品。

根据受益范围原则和成本与受益对称原则，公共产品应由能使这一产品在成本与效益内部化的最小地理范围的辖区来提供。

亦即根据公共产品的受益范围确定分担公共产品成本的辖区范围，使成本分担的地理边界与受益范围相一致，据此实现成本与受益在地理范围上的完全内部化，而不至于外溢到其他辖区。

如果某项公共产品的受益能够在最低层级的辖区范围内完全内部化，那么，由该级政府来负责提供此项产品就是有效的；如果某项公共产品的受益范围是全国性的，那么，该项公共产品的提供成本就应该分摊到全国，而由中央政府来负责提供该项公共产品就是有效率的。

因此，受益范围是全国性的基础设施项目和其他国家级的公共产品的提供和协调应由中央政府来承担。

（二）规模经济

不同类型的公共产品具有不同的规模经济效果。

从理论上讲，任何一种公共产品都存在着一种最佳的供应规模，由此决定了公共产品的层次性及由不同层级的政府提供不同规模要求的公共产品，才能取得单位成本上的节约。

有些公共产品的规模经济只及于一个较小的辖区范围，这样的公共产品当属于地方性公共产品，如城市供水、排水系统；有些公共产品可能根本没有规模经济特征，如交警、消防等。

在这种情况下，由较低层级的政府负责提供就是适当的。

但对于重大水利枢纽工程或省际高速公路而言，由于其规模经济及于全国，因此，这样的公共产品就是全国性公共产品。

对具有全国性规模经济效益的公共产品，如果仍由较低层级的地方政府来负责提供，将会极其没有效率，而由中央政府融资兴建将会带来融资成本和管理成本的节约。

（三）偏好差异

不同个体对公共产品的偏好差异是不同的。

如果所有的居民不论居住在哪个辖区，都对某项公共产品具有相同的偏好或偏好差异很小，那么，该项公共产品就应属于全国性公共产品，由中央政府集中提供是最有效率的。

国防就是最好的例子。

当然，对于大部分公共产品而言，不可能所有的居民都对其有相同的偏好。

实际上，大多数公共产品的偏好差异是巨大的。

这些偏好差异较大的公共产品，当属于地方性公共产品，应该由地方政府来供应。

偏好差异越大，就越应由更低层级的政府来提供。

（四）中央政府与地方政府的比较优势

比较优势原理为确定公共产品的层次性和不同层级政府的活动范围及公共产品的有效供应提供了一个适当的理论标准。

比较不同层级政府的优势和劣势的基本方法就是进行成本效益分析。

相对于地方政府而言，中央政府的比较优势在于具有大范围（全国性）的强迫权和大范围的规模经济。

大范围的强迫权能够使中央政府凭借其政治强权强制规范和约束当事人的行为，并在全国范围内统一、集中地调配资源，实现资源配置的高效率；而大范围规模经济将会使中央政府在提供全国性公共产品时能够最大限度地降低单位成本，并使该产品达到最佳供应规模。

因此，对那些需要在全国范围内强制服从的公共产品、具有全国范围规模经济的公共产品、偏好差异极小的公共产品以及具有全国外溢效果的公共产品，应由中央政府承担供应之责。

相对于中央政府，地方政府的比较优势在于：

（1）更接近于当地居民，因而能了解其意愿和需求；

（2）不同辖区的居民