建筑法规与案例分析四讲城乡建设法规.docx
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建筑法规与案例分析四讲城乡建设法规
建筑法规概论
第四讲
城乡规划法规
引例
•2008年1月初,A省电子公司（以下简称电子公司）欲在某市主干道上修建一幢儿童乐园大楼,向B市城市管理委员会和C区城市管理委员会提出申请。
市、
区城管会分别签署了“原则同意,请规划局给予支持,审定方案,办理手续”的意见。
•电子司将修建计划报送B市规划局审批。
在计划尚未审批,没有取得建设工程规划许可证的情况下,于1月6日擅自动工修建儿童乐园大楼。
•2008年3月9日,市规划局和市、区城管会的有关负责人到施工现场,责令其立即停工,并写出书面检查。
电子公司于当日做出书面检查,表示愿意停止施工,接受处理。
但是实际并未停止施工。
•
•2008年3月20日,市规划局根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条,《A省关于
（中华人民共和国城乡规划法实施办法）》第二十三条、第二十四条的规定,作出违法建筑拆除决定书,限定电子公司在2008年4月7日前自行拆除未完工的违法修建的儿量乐园大楼。
•电子公司不服,向A省城乡建设环境保护厅申请复议。
A省城乡建设环境保护厅于2008年4月19日作出
维持市城市规划局的违法建筑拆除决定。
在复议期间,电子公司仍继续施工,致使建筑面积为1730m2的六层大楼基本完工。
电子公司对复议不服,即向B市中级
人民法院提出行政诉讼,请求法院撤销市规划局限期拆除房屋的决定。
阅读该案例讨论以下问题：
•1.建设用地涉及哪些相关知识？
如何申请？
•2.什么是城市规划？
对建设工程程序会产生什么影响？
•3.申办城市规划许可涉及哪些工作内容和工作程序？
•4.该案件应如何处理？
永城市东城区规划图
一城乡规划法概述
（一）立法背景
•《城市规划法》
•——1990年4月1日正式施行。
•《城乡规划法》
•——2008年1月1日起施行。
中华人民共和国城乡规划法
中华人民共和国主席令第七十四号
《中华人民共和国城乡规划法》已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议于2007年
10月28日通过,现予公布,自2008年1月1日起施行。
中华人民共和国主席胡锦涛
2007年10月28日
（二）主要内容
——《城乡规划法》共7章70条
第一章总则
第二章城乡规划的制定第三章城乡规划的实施第四章城乡规划的修改第五章监督检查
第六章法律责任第七章附则
1.突出城乡规划的大众政策属性
（1）强调把社会大众利益放在核心位置。
（2）强调“先规划后建设”的原则及城乡规划的大众服务职能。
“三规合一”（国土规划、区域规划和城市规划）
2.强调城乡规划综合调控的地位和作用
《城乡规划法》从法律上明确,城乡规划是政府引导和调控城乡建设和发展的一项重要大众政策,是具有法定地位的发展蓝图。
3.新的城乡规划体系的建立
（1）建立了“城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”这一崭新的城乡规划体系
（2）“总体规划和详细规划”两个阶段,将有关专项规划纳入总体规划。
4.严格城乡规划修改
程序对城乡规划相关内容的修改做出了详细的规定。
以削减规划实施过程中修改的随意性,防止“一任领导一个规划”的现象,是规划决策客观、刚正、民主的有力制度保障措施之一。
5.城乡规划行政许可制度的完善
在规划许可制度与投资体制改革和土地使用制度改革相衔接的基础上,对建设工程的种类和管理程序作了区分,完善了有关许可的条件,简化许可环节。
还对地下空间的开发利用以及建设工程竣工验收提出了规划管理的要求。
6.对行政权力的监督制约
《城乡规划法》加强了监督检查的内容,旨在制约规划行政的自由裁量权。
（1）上级行政部门对下级的监督——全面的监督；
（2）人大的监督——重点是规划的实施与修改；
（3）全社会的民众监督——重点是违反规划的行为。
《城乡规划法》强调城乡规划制定、实施全过程的民众参与,将民众参与纳入规划制定和修改的程序,提出了规划公开的原则规定。
《城乡规划法》规定,城乡规划报批前应向社会通告,且通告时间不得少于30天。
村庄规划在报送审批前,应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。
《城乡规划法》对民众知情权和参与权的规定,体现了对私权的保护。
7.强化法律责任
《城乡规划法》规定其违法行为主体包括：
政府负责人和其他直接责任人员；
城乡规划主管部门与相关行政部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员；
城乡规划编制单位；有关建设单位和个人。
8.法律授权,建立完善的城乡规划法律体系
《历史文化名城名镇名村保护条例》
——2008年4月22日发布,2008年7月1日起实施。
（1）国务院建设行政主管部门起草《城乡规划法》实施细则；
（2）人事部制订《注册规划师执业资格管理办法》；
（3）研究并总结《地下管线规划建设管理办法》施行的基础上,起草《地下管线管理条例》等。
（三）《城乡规划法》与《城市规划法》的区别
第一,调整对象
——从城市走向城乡,将原来的城乡二元法律体系转变为城乡统筹的法律体系。
第二,从坚持的原则来看
——老法“指导建设”,新法则是强调资源保
护。
第三,从方法上来看
——老法重规划的编制和审批,新法则重规划的实施和监督
——新法与老法最大的区别。
第四,新法增加了对责任主体的处罚,并把对城乡
规划主管部门自身工作的约束摆到重要的位置。
第五,老法强调规划部门的作用,新法则强调民众
参与和社会监督。
第六,新法完善了对违章建筑的处理机制。
第七,新法更具有动态性,也重视规划的修改,
（四）《城乡规划法》与其他法律的衔接
《土地管理法》、《环境保护法》
（五）建设用地法律制度
1、《土地管理法》
（1）1986年6月25日第六届全国人大常委会第十六次会议通过；
（2）1998年8月29日第九届全国人大常委会第四次会议修订；
（3）2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议第二次修正。
《土地管理法》
（八章,八十六条）第一章总则
第二章土地的所有权和使用权第三章土地利用总体规划
第四章耕地保护第五章建设用地第六章监督检查第七章法律责任第八章附则
2、土地分类：
农用地、建设用地和未利用地。
（1）农用地——直接用于农业生产的土地。
耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。
（2）建设用地——建造建筑物、构筑物的土地。
城乡住宅和大众设施用地、工矿用地、交通水利
设施用地、旅游用地、军事设施用地等。
（3）未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。
临时用地
•建设项目施工和地质勘察需要临时使用国有土地或农民集体所有土地的,由县级以上人民政府
土地行政主管部门批准。
其中,在城市规划区内的,还应先经有关城市规划行政主管部门同意。
•临时用地的使用者应按临时使用土地合同约定的用途使用土地,并不得修建永久性建筑。
临时用地为耕地的,临时用地的使用者应自临时用地期满之日起1年内恢复种植条件。
临时使用土地期限一般不超过两年。
3、土地所有权
（1）《土地管理法》第8条规定：
“城市市区的土地属于国家所有。
农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有；宅基地和自留地自留山,属于农民集体所有。
”
（2）《土地管理法》第2条第2款规定
国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。
（3）《土地管理法》第10条规定：
“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的,由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。
”
4、土地所有权属变更
不是指把公有的土地变为私有,而是依照法律规定的条件和程序,在法律允许的范围内
（1）将集体所有的土地收归国有,
（2）将国家所有的土地调整为农民集体所有。
土地征用是指国家将农村集体所有的土地转变为国家所有的行为。
5、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定：
土地使用权出让最高年限按下列用途确定：
（1）居住用地70年；
（2）工业用地50年；
（3）教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；
（4）商业、旅游、娱乐用地40年；
（5）综合或者其他用地50年。
二、城乡规划制定
（一）城乡规划的分类和内容
1.城乡规划的分类
•
（1）城镇体系规划
•
（2）城市规划
•（3）镇规划
•（4）乡规划
•（5）村庄规划。
•城市规划、镇规划分——总体规划和详细规划。
•详细规划分——控制性详细规划和修建性详细规划。
2、城乡规划内容
（1）城镇体系规划
城镇空间布局和规模控制,重大基础设施的布局,为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域。
（2）城镇总体规划
城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：
城市、镇的发展布局,效用分区,用地布局,综合交通体系,禁止、限制和适宜建设的地域范围,各类专项规划等。
规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和大众服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容
——城市总体规划、镇总体规划的强制性内容
●城市规划
——指城市人民政府为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标,确定城市性质、规模和发展方向,合理利用和节约使用城市土地,协调城市空间布局和各项建设的综合部署和具体安排。
（1）古代城市规划。
（2）规划区：
是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要,必须实行规划控制的区域。
（3）市区：
是指非农业人口占该地区总人口的占比达到比较大的集中优势,城市建设基本联片,公用设施基本到达的地区。
（4）近郊区：
是指紧靠市区的居民聚居区,蔬菜及主要副食品生产基地、近期城市建设用地等与市区关系密切的地区。
（5）规划控制区：
是指在城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。
如水源保护区、机场及其控制区、风景名胜及历史文化遗存等。
（3）城市总体规划
1）对市和县辖行政区范围内的城镇体系、交通系统、基础设施、生态环境、风景旅游资源开发进行合理布置和综合安排；
2）确定规划期内城市人口及用地规模,划定城市规划区范围；
3）确定城市用地发展方向和布局结构,确定市、区中心区位置；
4）确定城市对外交通系统的结谈判布局,编制城市交通运输和道路系统规划,确定城市道路等级和干道系统、主要广场、停车场及主要交叉路口形式；
5）确定城市供水、排水、防洪、供电、通讯、燃气、供热、消防、环保、保卫等设施的发展目标和总体布局,并进行综合协调；
6）确定城市河湖水系和绿化系统的治理、发展目标和总体布局；
7）根据城市防灾要求,做出人防建设、抗震防灾规划；
8）确定需要保护的自然保护地带、风景名胜、文物古迹、传统街区,划定保护和控制范围,提出保护措施；
9）各级历史文化名城要编制专门的保护规划；
10）确定旧城改造、用地调整的原则、方法和步骤,提出控制旧城人口密度的要求和措施；
11）对规划区内农村居民点、乡镇企业等建设用地和蔬菜、牧场、林木花果、副食品基地做出统筹安排,划定保留的绿化地带和隔离地带；
12）进行综合技术经济论证,提出规划实施步骤和方法的建议；
13）编制近期建设规划,确定近期建设目标、内容和实施部署。
城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为20年。
（4）详细规划
详细规划是以总体规划为依据,详细规定建设用地的各项控制指标和规划管理要求,或直接对建设项目做出具体的安排和规划设计。
前者属控制性详细规划,后者为修建性详细规划。
1）控制性详细规划内容
①详细规定所规划范围内各类不同使用性质用地的界线,规定各类用地内适建、不适建或者有条件地允许建设的建筑类型；
②规定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等的控制指标,规定交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离、建筑间距等要求；
③提出各地块的建筑体量、体型、色彩等要求；
④确定各级支路的红线位置、控制点坐标和标高；
⑤根据规划容量,确定工程管线的走向、管径和工程设施的用地界线;
⑥制定相应的土地使用与建筑管理规定。
2）修建性详细规划主要内容
①建设条件分析和综合技术经济论证；
②建筑和绿地的空间布局、景观规划设计,布置总平图；
③道路系统规划设计；
④绿地系统规划设计；
⑤工程管线规划设计；
⑥竖向规划设计；
⑦估算工程量、拆迁量和总造价,分析投资效益。
（4）乡、村庄规划的内容
•规划区范围,住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求,以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾的具体安排。
•乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局。
（二）城乡规划的制定
1、城市规划编制的依据
《城市规划编制办法》是城市规划编制的法律依据。
•该办法于2005年12月31日发布,2006年4月1日实施。
Ø2、城市规划编制的原则
《城乡规划法》第4条规定：
制定和实施城乡规划,应当遵照城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则。
3、城乡规划的编制与审批
•全国城镇体系规划由国务院城乡规划主管部门报国务院审批。
•省、自治区人民政府组织编制省域城镇体系规划,报国务院审批。
•城市人民政府组织城市总体规划。
•直辖市人民政府编制直辖市的城市总体规划报国务院审批。
•省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划,由省、自治区人民政府审查同意后,报国务院审批。
Ø其他城市的总体规划,由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。
Ø县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划,报上一级人民政府审批。
Ø其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制,报上一级人民政府审批。
（三）城乡规划的修改
《城乡规划法》第47条规定：
有下列情形之一的,组织编制机关方可按照规定的权限和程序修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划：
①上级人民政府制定的城乡规划发生变更,提出修改规划要求的；
②行政区划调整确需修改规划的；
③因国务院批准重大建设工程确需修改规划的；
④经评估确需修改规划的；
⑤城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形。
Ø修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划前,组织编制机关应当对原规划的实施情况进行总结,并向原审批机关报告；
Ø修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的,应当先向原审批机关提出专题报告,经同意后,方可编制修改方案。
Ø修改后的省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总
体规划,应当依照法定的审批程序报批。
《城乡规划法》第48条规定：
•修改控制性详细规划的,组织编制机关应当对修改的必要性进行论证,征求规划地段内利害关系人的意见,并向原审批机关提出专题报告,经原审批机关同意后,方可编制修改方案。
•修改后的控制性详细规划,应当依照法定的审批程序报批。
•控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的,应当先修改总体规划。
（四）城乡规划实施
•城乡规划的实施必须遵照城乡规划公布制度和“一书三证”制度。
1、城乡规划公布制度
《城乡规划法》第8条规定：
“城乡规划组织编制机关应当及时公布经依法批准的城乡规划。
但是,法律、行政法规规定不得公开的内容除外。
”
•城市规划的内容,除按规定应予的以外一般均可公布,采取什么样的方式公布和公布哪些内容由城市人民政府决定。
•
（1）便于群众了解。
•
（2）便于群众参与。
•（3）便于群众监督。
2、“一书三证”制度
（1）建设项目选址意见书制度
1）申领范围
•以出让方式获取土地使用权的,取消了建设用地选址意见书的许可,
•保留了以划拨方式获取土地使用权的选址意见书制度。
《城乡规划法》第36条规定：
“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目,以划拨方式提供国有土地使用权的,建设单位在报送有关部门批准或者核准前,应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。
”而以划拨以外的方式出让国有土地使用权的,不需要申领建设项目选址意见书。
2）概念和作用
Ø概念：
以划拨方式取得国有土地使用权的建设单位在进行项目的可行性研究阶段,在设计任务书报批时,必须附有由规划行政主管部门出具的关于该建设项目选在哪个城市,或选在城市中哪个方位及范围的书面文件。
Ø作用：
通过法律的形式将选址的规划管理固定下来,使设计任务书的编制符合城市规划要求,保证城市规划的实施。
3）管理程序
①以划拨方式取得土地使用权的建设单位在进行可行性研究阶段,应当邀请城市规划主管部门配合参加,就项目选在哪个城市,选在城市哪个位置进行调查研究和磋商。
②建设单位在上报设计任务书前,应当与城市规划行政主管部门磋商项目的定点,磋商一致后,由规划部门出具关于项目选在城市哪个位置的书面意见。
③建设单位在报批设计任务书时,应当将选址意见书随设计任务书一并报批。
审批部门应当尊重选址意见书关于项目定点的确定,没有附具选址意见书的设计任务书,审批部门不能擅自批准。
4）内容
①建设项目的基本情况
主要是指建设项目的名称、性质、用地与建设规模,供水与能源的需求量,采取的运输方式与运输量,以及废水、废气、废渣的排放方式和排放量。
②建设项目规划选址的依据
•建设项目与城市规划布局是否协调；
•建设项目与城市交通、通讯、能源、市政、防灾规划是否衔接与协调；
•建设项目配套的生活设施与城市生活居住及大众设施规划是否衔接与协调；
•建设项目对于城市环境可能造成的污染影响,以及与城市环境保护规划和风景名胜、文物古迹保护规划是否协调等
5）审批管理
——按建设项目计划审批权限实行分级规划管理。
•国家审批的大中型项目,由项目所在地规划部门提出审查意见,报省级政府规划行政主管部门核发选址意见书,报国家规划行政主管部门备案；
•中央部委、公司审批的小型和限额以下的建设项目,选址意见书由项目所在地政府规划行政主管部门核发选址意见书；
•省、自治区人民政府计划行政主管部门审批的建设项目,由项目所在地县、市人民政府城市规划行政主管部门提出审查意见,报省、自治区人民政府城市规划行政主管部门核发选址意见书；
•地级、县级市人民政府计划行政主管部门审批的建设项目,由该市人民政府城市规划行政主管部门核发选址意见书。
2、建设用地规划许可证制度
建设用地规划许可证是由建设单位和个人提出建设用地申请,城市规划行政主管部门根据规划和建设项目的用地需要,确定建设用地位置和范围的法定根据。
《城乡规划法》第37条规定：
在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目,经有关部门批准、核准、备案后,建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请,由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围,核发建设用地规划许可证。
建设单位在取得建设用地规划许可证后,方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地,经县级以上人民政府审批后,由土地主管部门划拨土地。
第38条规定：
在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的,在国有土地使用权出让前,城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划,提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件,作为国有土地使用权出让合同的组成部分。
未确定规划条件的地块,不得出让国有土地使用权。
在签订国有土地使用权出让合同后,建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同,向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。
城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中,擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。
第39条规定：
规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的,该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的,由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的,应当及时退回；给当事人造成损失的,应当依法给予赔偿。
作用
•土地利用是否符合城市规划的法定根据。
•是维护建设用地单位合法权益的法律证据。
•是解决建设用地单位之间侵权纠纷时的法律证据。
3、建设工程规划许可证制度
是由城市规划行政主管部门核发的,用于确认建设工程是否符合城市规划要求的法律根据。
《城乡规划法》第40规定：
“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个
人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
”
（1）内容
1）各项建设活动必须符合城市规划,服从规划管理。
2）对建设工程的性质、规模、位置、标高、高度、造型、朝向、间距、建筑率、容积率、色彩、风格等进行审查和规划控制。
3）对道路的走向、等级、标高、宽度、交叉口设计、横断面设计及道路的附属设施进行审查和规划控制。
4）对各类管线（供水、供气、供热、供电、排水、通信
等）的性质、走向、断面、架设高度、埋置深度、相互间的水平距离、垂直距离等进行审查和规划控制。
（2）审批程序
1）领证申请。
2）初步审查。
3）提出规划设计要点,核发规划设计要点通知书,作为编制建设工程初步设计方案的依据。
4）审定初步设计方案是否符合规划设计要求。
5）审查施工图,核发建设工程规划许可证。
（3）批准后的管理
1）验线。
建设单位按照建设工程规划许可证的要求放线,经城市规划行政主管部门验线后方可施工。
2）现场检查。
城市规划管理人员进入有关单位或现场,了解建设工程的位置、施工等情况是否符合规划设计要求。
3）竣工验收。
规划部门参加竣工验收,是对建设工程是否符合规划设计条件的最后确认,竣工验收资料在竣工验收后6个月内报送城市规划行政主管部门。
《建设工程规划许可证》
④
《建设用地批准书》
①
③
《建设用地规划许可证》
②
《可行性研究报告》
4、乡村建设规划许可证
《城乡规划法》第41条规定：
“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村大众设施和公益事业建设的,建设单位或者个人应当向
乡、镇人民政府提出申请,由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。
”
“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村大众设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设,不得占用农用地；确需占用农用地的,应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后,由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。
”
城乡规划法规案例
违法建筑工程项目最终被行政处罚
案情：
孙某于2005年8月初,在未办理工程报建手续和未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证及未经环保部门批准的情况下,擅自将其经营的工程从该市旧区搬迁至该市新工业区,不但新建了厂房,增设了设备,而且还擅自生产易对环境造成严重污染的产品。
•该市规划部门和环保部门经过查证核实,认定孙某的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国环境保护法》及相关法律法规,并以法于同
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