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政策工具案例分析
2014.04
政策工具的研究：
政策工具成为20世纪90年代西方政策科学研究的一个焦点，并正在成长为一个新的学科分支或主题领域。
它并不是一个全新的、突然出现的话题。
社会科学的各学科特别是经济学、政治学以及行政学等领域早已关注这一问题。
经济学领域，经济政策工具历来构成经济政策研究的一个重要方面，工资、价格、利率等往往被当作政策工具看待。
二战后，在西方社会科学领域中，政策工具成为各学科关注的问题。
政治学领域，达尔和林德布洛姆在《政治、经济和福利》（1953年）已论及政策工具的基本原理，在此之后，政治学中的政策工具研究沿着两个不同的方向发展——一是注重对工具的政治属性的研究，它以政治文化及意识形态的研究为基础；另一个发展方向是沿袭结构—功能传统，力求通过对工具的研究来确定公共政策功能。
公共行政学领域，行政工具及行政方法也早已构成一个重要的理论主题。
法学领域，法律法规也往往被当作一种社会控制的工具。
理论基础阐释：
“今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在手段。
”——奥斯本、盖布勒《改革政府》
一、政策工具的内涵
政策工具是人们为解决某一社会问题，或达成一定的政府目标而采用的具体方式和方式。
注意理解一下五点：
★政策工具是具体的，是实现特定目标的途径，其作用是实现既有的政策目标。
★政策工具仅仅是手段，而不是目的本身，政策工具的范围相当广泛，对工具的选择具有相当大的灵活性。
★政策工具的主体不仅仅是政府，而是包括政府在内的多元主体。
★政策工具的运用会改变政策过程，因而具有某种制度安排的性质。
★政策工具的实际运用会受到具体政策环境的影响，同一种政策工具在不同的政策环境中可能发挥完全不同的作用。
二、政策工具的类型
（一、）自愿性政策工具
自愿性政策工具的特征是它没有或很少有政府参与，其作用是在社会群体自愿提供的基础上实现的。
（1）家庭和社区
——优点：
※公共成本低而产出质量高（不花政府的钱）；
※在许多服务领域（如残疾人的照顾），家庭和社区比其他工具更合适；（时旺可说说居家养老）
※这种工具容易受到广泛的政治支持。
——缺点：
※在解决复杂的社会问题上常常虚弱无力，它们往往只能作为一种辅助工具来使用；
※规模经济效应也要求由政府集中提供公共服务；
※依赖这种工具来解决公共问题可能产生不公平。
（2）自愿性组织：
既不是政府强迫成立也不是以赢利为目的的组织。
——优点（时旺谈谈台湾的慈济基金会）
※提供的服务质量较高且成本较低；
※具有较强的灵活性和回应性；
※减少对政府的行动的需要，或减轻政府的负担。
——缺点：
※应用范围有限，大量的经济与社会问题不能通过这种手段来处理；
※志愿者组织也容易蜕化而变成准官僚机构，从而降低它的效能和效益；
※许多社会成员没有充足的时间和足够的资源去从事公益劳动。
（3）私人市场
——优点：
※市场在提供大部分私人物品上是富有效力和效率的手段。
※在某些公共物品和服务领域，市场工具也可能是改进效率和效益的一种有效途径。
——缺点：
※不能充分提供大部分公共政策旨在解决的那些纯公共物品；
※由于存在不同类型的市场失灵，市场在提供各类收费的俱乐部物品和公共池塘资源时也存在困难；
※市场是一个高度不公平的政策工具，因为它仅仅满足那些有支付能力的人们的需求。
（二、）混合型政策工具
（1）信息和劝诫
信息：
由政府向社会公布，期望社会群体按照政府的意愿改变他们的行为。
劝诫：
政府试图说服人们去做或不做某类事情，力求改变被说服者的偏好和行动，但不通过强制性的奖惩来使行为发生。
（如日本福岛核泄漏事件中的沿海地区抢盐事件）
——优点：
※对于政府处理那些尚没有明确解决办法的问题来说，是一个良好的出发点；
※成本较低，容易实施且比较稳定；
※如果找到了更优的政策工具，很容易就能改变或者禁止倡导、劝诫的政策；
※可以减少其他强制性工具的使用，也是一种民主的手段。
——缺点：
※这种工具是一种相对虚弱无力的工具，它只希望或要求人们做某事，而没有强制人们做某事。
如果没有其他工具配合，这种工具的效果往往是有限的。
（2）补贴：
由政府或由政府指定的机构赋予个人、企业及其他社会团体以一定数量的财政转移，目标是让得到补贴者采取政府所希望发生的行为，包括拨款、税收减免和担保等形式。
（比如目前有大学生就业补贴，可以分析一下）
——优点：
※如果政府的期望偏好与目标群体的意愿偏好相吻合，补贴便易于确立并容易实施；
※由于个人可以根据不断变化的情况来决定如何对补贴做出回应，因此补贴是一种灵活的政策工具（如鼓励创新）；
※由于存在潜在的受益者，管理、执行与实施的成本较低；
※具有较高的政治可行性。
——缺点：
※补贴需要财政资金，而要钱总是困难的；
※获得关于补贴是否达成目的（即所希望的行为是否发生）方面信息的成本是昂贵的；
※由于补贴是间接地起作用，因此存在时滞问题，不适用于危机处理；
※一旦补贴建立起来就难以取消；
※在即使没有补贴也能产生预期行为的情况下，补贴可能是多余的。
（3）产权拍卖：
政府通过产权拍卖，在没有市场的公共物品和服务领域建立起市场（比如上海的车辆牌照拍卖）。
——优点：
※创造了市场，将竞争机制引入公共物品及服务的提供；
※只须政府设定一个上限，其余的事情则留给市场机制去解决，因此比较容易确立；
※是一种灵活的政策工具，政府可以根据其需要来确定不同的上限；
※即使在政府政策不变的条件下，产权拍卖的对象也可以根据不断变化的情境来调适自身行为。
——缺点：
※可能会助长投机行为的产生，甚至产生欺诈行为；
※产权拍卖是一种不公平的工具，它依据支付能力而不是需要来配置资源，由于购买产权者必须承担额外成本，因此产权拍卖常常遭到支付能力不足而又确实需要的人们的强烈反对。
（4）税收和使用费
税收：
一种法律上规定的由个人和公司对政府的强制性支付，引发政府所希望的行为或限制所不希望的行为（比如对奢侈品征收高额税费）。
使用费：
政府对某种物品、服务或行为确定“价格”，由使用者或行为者支付这种费用。
——优点：
※二者容易确立；
※对减少不期望的行为来说，税收与使用者付费提供了一个持续不断的财政激励；
※有助于创新，因为能够促使公司致力于寻求更廉价的替代方案；
※是一种灵活的政策工具，政府持续不断地调整税率直到找到合适的基点；
※由于它将减少目标活动的责任留给个人和公司来承担，这减少了官僚机构的执行任务。
——缺点：
※要求大量信息来确定引发预期行为的正确税率和费额，因此难以准确确定；
※资源在获得最优收费标准的实验过程中可能被错误配置；
※不能用作处理危机的工具；
※行政管理成本较高且较为繁杂。
（三、）强制性政策工具
强制性工具：
也称直接性工具，它借助国家或政府的权威和强制力，迫使目标群体采取或不采取某种行为。
（如小煤矿的关停和小炼钢厂的关停）。
（1）管制：
政府要求个人和社会履行一定的行为程序或行动方案，政府则通过特定的职能机构来进行全程管理。
分为经济性和社会性管制两种。
——优点：
※所需的信息较少；
※较容易实施和管理，运行管理比其他工具更有效率，并且不存在其他工具所涉及的不确定的问题；
※相对于其他工具来说，管制更适用于危机管理；
※管制比其他工具（例如补助或者税收）的财政成本更低；
※采取管制措施能够表现出政府部门的快速行动，对公众而言具有政治感染力。
——缺点：
※经常扭曲志愿部门或私人部门的活动，从而导致经济无效率；
※会抑制创新和技术进步；
※缺乏灵活性；
※管制所引起的社会服从成本会比较高。
（2）公共企业：
可以看作一种强制性工具，其强制性有时比管制还强。
其特点是具有公共所有权，受到政府控制或直接管理，收入与成本之间必须保持有某种平衡。
——优点：
※弥补市场失灵，提供公共物品和服务，是一项有效率的经济政策工具；
※所必需的信息比管制或自愿性工具少；
※可以简化行政管理，并可以补充公共支出的不足。
——缺点：
※政府难以对其加以有效的控制；
※运作效率往往较低，由于连续亏损并不导致破产，公共企业可能是无效的；
※易于造成垄断，并将负担转嫁到消费者身上。
（3）直接提供：
由政府机构及其雇员直接提供公共物品或服务。
——优点：
※直接提供所要求的庞大机构规模使其能够获得高度工作绩效所必需的资源、技巧和信息（所需的信息成本小，且容易获得）；
※能够避免间接提供所出现的效率损失，如谈判、讨论以及较高的信息需求；
※允许交易内部化，从而使成本最小化。
——缺点：
※官僚机构的直接提供往往僵化刻板且反应迟缓；
※官僚机构对自身利益的追求往往导致将更多的资源用于自身利益满足而不是公共服务；
※由于缺乏竞争机制，官僚机构容易因缺乏成本意识而造成浪费；
※政府机构内部机构之间以及跨部门之间的某些冲突往往会导致某些服务供给无效。
三、影响政策工具选择的因素：
政策目标，政策工具自身的特征，政策工具选择的环境，以前选择的限制，意识形态因素。
（一）政策目标
政策目标是政策制定者希望通过政策实施所达到的效果。
政策目标为政策工具规定了方向，为判断政策工具的有效性提供了评判标准。
※如果目标是单一的，就要明确目标是什么。
※如果目标是多重的，就要明确目标构成。
※政策工具在执行一段时间后，要考虑政策目标是否已发生
转变。
（二）政策工具自身的特征
※每种工具有其自身优缺点。
※不同工具有其不同的适用范围，被用于解决不同问题，运用于不同组织环境。
（三）政策工具选择的环境
※执行组织
某项政策工具的实施会对执行组织产生正面的或负面的影响。
如果某项政策工具能使执行机构受益，执行机构就会积极支持该项政策工具。
如果某种工具的选择会降低执行机构的地位，改变组织结构，影响组织成员的利益，这种工具就会遭到抵制。
※目标团体
是政策直接作用、影响的对象，因此政策工具的实施对目标团体有直接影响。
目标团体会抵制对自身不利的政策工具，使其无法开展；同时会通过各种手段使对自身有利的政策工具继续下去。
※其他工具
工具并不是孤立地发挥作用的，不同工具间会相互关联，相互影响，甚至相互冲突。
※政策领域的其它因素（如相关法律、环境）
（四）以前选择的限制
※工具在运用一段时间后被内化于组织之中。
改变工具需要改变组织的文化。
※工具的选择代表一种递增的发展，旧的范式依然有影响。
※行动者在选择政策工具时不仅考虑其效果，而且受传统、路线和特定的思考和行动方式支配。
（五）意识形态因素：
不同的意识形态倾向于使用不同的政策工具。
※西方国家“新公共管理”关于政府治理工具选择主张的基本特征：
亲市场而远政府。
※我国政府在尝试选择和实践运用多种工具的过程中还需要进行观念创新。
四、政策工具选择的5I模型:
（1）观念（Ideas）
观念与意识型态影响了政策工具的选择。
例如，根深蒂固的全能政府观念就对中国很多地方公共事业的民营化改革进程有着显著的影响。
由此，民营化工具很多时候难以成为政府面对公共事业改革时的可能选择。
（2）利益（Interests）
政治学理论是以利益为基础的。
基本逻辑就是政治是由行动者的利益所带动的，这些行动者企图在政治过程中实现其自身的目的。
基于利益的考虑，相关的政治行动者往往致力于影响政策过程，以期政府选择使其受益最大而成本负担最小的政策工具。
（3）个人（Individuals）
——某些个人对于政策工具的选择，扮演了较具影响力的角色。
中国的情境下，个人影响政策工具选择的路径也有很多，但多数都是非制度化的。
由于没有科学民主的决策机制，政府官员个人成为能够影响工具选择的最重要群体。
近年来很多决策失误的案例都是由于“拍脑袋”决策继而造成工具选择失误带来的。
——在目前的体制下，公民自下而上通过个人努力影响政府决策和工具选择的路径仍然非常有限。
一些曝光比较多的经典案例也有相当的偶然性。
（4）制度（Institutions）
在特定的制度下可能形成对于政策工具的偏好，这种偏好可能缘于过去的历史背景因素、学习经验、专业训练等因素。
（政策风格）再者，政府一般都偏好所熟悉的工具，因为能够预期其运用的结果，并且相信它能达成所设定的目标。
因此，制度因素有助于说明为什么不同的公共管理问题，同一组织却常选择使用类似的工具。
（5）国际环境（InternationalEnvironment）
由于信息科技的进步，因特网的兴起与普及，政治意识型态传播更加密集，国内政治与国际政治的互动更趋密切，甚至国内政策与国际政策间的界线日愈模糊。
因此，来自于其它国家、国际组织或国际协议的国际压力已经成为公共管理的一项关键因素，也影响了政府对于工具的选择，国际环境也具体地影响政府对于政策工具的选择。
（如中国金融政策工具的选择变化）
案例选择缘由：
一、案例选取意义：
我们案例的选择是清水江流域治污。
（一、）对目前的现实具有借鉴性。
十八大报告提出要大力推进生态文明建设。
在当前及今后一段时期内，我国的各种环境污染仍比较严重，诸如沙尘暴肆虐、雾霾、水体污染、水土流失等影响恶劣的生态事件频频爆发，“局部好转，整体恶化”的趋势仍然没有扭转。
环境污染和生态破坏日益成为我国经济和社会发展的重要制约因素。
建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计，因此我们尝试以环保这一热点问题作为切入点，分析政策工具的使用，对今后解决类似环境问题起借鉴作用。
（二、）环境治理中的政策工具使用具有典型性。
国外公共政策最经典的实践领域就是环境保护，如德国莱茵河、英国泰晤士河的治理等，充分运用了多种政策工具，起到良好的环保效果。
在国内的公共管理实践中，环保领域也蕴含着很多鲜活的政策工具，因此分析环保行政和环保政策是认识政策工具的一条“捷径”。
（三、）环境作为一种特殊的公共物品，它的有效供给需要政府干预。
亚里士多德曾经断言：
凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务。
1968年英国科学家哈丁在《科学》杂志上发表《公用地的悲剧》一文，以公用地放牧为例描述了理性追求最大化利益的个体行为导致公共利益受损的故事。
我们知道环境生态属于纯粹的公共物品，它具有公共产品的两个特征，即使用的非排他性和消费的非竞争性。
在信奉公有物自由的社会中，每个人均追求自己的最大利益，正因为如此，一些企业、甚至一些地区在追求经济利益最大化的驱使下，无节制地排放污染物，上演了“公用地悲剧”，破坏了生态平衡。
市场机制对这类公共物品的供应往往不足且效率低下，存在市场失灵的问题，因此要解决这个问题，主要需要依靠政府的积极干预。
而环境污染问题的出现往往是生态效益无法抗衡短期经济利益的结果，政府是否愿意“积极”干预，是否愿意牺牲经济效益来换取环境的改善，这本身就很具有现实意义。
（四、）环境治理的整体性、多元性、多样性决定了这是一项综合性工程。
尤其是流域治理，是一项长期的工作，一般来说都有着十几年甚至几十年的时间，流域范围也涉及多个地市，其良好效果的取得不可能仅由一个地方政府、一个部门全权负责管理，也不可能仅由一项政策工具使用到底，因此选取环境治理案例来分析其中的政策工具，可以帮助我们直观的了解各类政策工具，同时也有助于我们探讨不同类型政策工具的组合使用。
（五、）在清水河治污的议题上，政府面对的选择情境很多。
在对高污染且屡教不改的排污企业问题上，强制性的直接关停显然是最合理的工具选择。
对于很多有意愿进行技术改造降低排污但受制于资金有限的企业，政府资助（Subsidy）则应是最优的。
而对于很多治污效果良好的企业，为了给予其一定回报，环境友好企业项目等志愿工具则应该会有好的绩效。
但是从现实来看，当前清水河的治理效果并不十分理想，治理的速度比不上污染的速度。
这一现象十分值得思考，显然，如果公共管理问题仅仅是这些情境的简单集合，那么工具的组合应该可以实现最优，但是如何解释清水河治理花费了大量财力物力和时间之后不但没有明显效果，反倒出现反弹的现实？
这反映出清水河治污，政治、经济、社会的多重约束是巨大的，同时一些传统政策工具的不合时宜，新的符合经济社会发展的政策工具亟需补充和完善。
因此我们引用此案例，也希望抛砖引玉，和大家共同总结相关政策工具的实践经验，探讨相应政策工具的制定与完善。
二、中国治理河流污染主要政策工具：
80年代：
主要是罚款、排污收费、制定标准、限期治理、限期整改、直接关停等。
90年代：
资助清洁生产、帮助污染企业技术改造、总量控制、综合环境影响评价制度，环境标志制度，清洁生产制度、生态环境补偿费、加大舆论宣传造势等。
近年来：
税收优惠与惩罚性税收、排污许可证制度等、排污权交易、环境友好企业项目等。
案例分析过程：
一、清水江流域概况
（一）自然环境概况。
清水江流域（贵州段）位于贵州省东南部，地处云贵高原向湘桂丘陵地过渡的斜坡地带，地势向东、东南倾斜，是洞庭湖沅江水系的上游干流河段。
清水江在贵州境内长459km，流域面积17145k㎡。
清水江流域包括黔南苗族布依族自治州、黔东南苗族侗族自治州内3市12县的全部或部分地区。
（二）清水江流域的水污染状况。
1、.工业排放。
清水江流域环境污染主要为水污染，其中工业废水是清水江流域水环境的主要污染源。
流域区政府为发展当地经济，势必要依赖当地得天独厚的自然条件，特别是在清水江流经区域，一些耗水工厂随之建立，推动了地方经济的发展。
但这些高耗水企业，在生产的过程中将大量的“废水、废气、废渣”排入清水江中，造成了上游排污、下游遭殃的现状。
清水江流域的工业污染源分布在化工、化肥、机械制造电力、建材、轻工、食品、采治等行业，主要分布在福泉市、都匀市和凯里市。
其中化工、化肥、建材、食品、采冶行业的废水排放量占到整个流域废水排放量的83%以上。
含剧毒物质的工业废水未经任何处理，便直接排放清水江
2、生活污水排放。
随着清水江流域人口增长和生活水平的提高，生活用水量和污水排放量急剧上升。
生活污水排放量的大幅度增加掩盖了工业点源污染治理所带来的环境改善成效。
同时由于目前清水江流域生活污水处理率不足30%，流域内各城市基本没有建立起单独的生活污水管道系统，使得生活污水排放的任意性加大，生活污染成为清水江流域水环境污染的另一重要因素。
同时，农业化肥农药过量和不合理施用、养殖污染、洗涤剂的大量使用也是清水江流域生态环境恶化的重要原因。
清水江干流监控断面监测结果显示，5个断面水质几乎月月为劣五类水质，水体中总磷、氟化物超标现象很突出，重安江大桥断面水质总磷浓度最大超标倍数更是高达213倍，水污染形势十分严峻。
2000年以来，沿江两省一市四县（保守估计有8个乡镇）的十余万民众在不知晓的情形下，饮用被污染的河水，许多人因此罹患肾结石、胆结石、癌症以及毒疮等不知名的怪病。
2003年初，由某镇镇政府主持，以“受污染群众”的名义，给中央去信反映了清水江的污染情况。
不久，国家环保总局派出一名官员到清水江一带视察，当时茶峒镇隘门村村长华如启等5人以群众代表的身份参与了座谈，并提出“还清水江清白，及沿江两岸人民良好的生产生活氛围”的诉求。
但是，这些厂子在环保总局官员到达前半个月就停产了，“不但停产了，就连厂区里里外外都打扫得干干净净”。
很显然，有人走漏了风声，自然此次视察收效甚微。
2004年7月，群众要求治理的呼声更加强烈。
当时由花垣县茶峒镇党委书记吴带队，县人大代表、政协委员以及环保局官员一行进入清水江上游的万吨级电解锰厂进行视察。
当时一致得出结论：
工厂处理污水的设备并不能将剧毒致癌物质六价铬还原达标。
2005年4月22日，重庆市贵邓村和湖南省太平乡、矮车坝等乡镇的村民集合千余人，将当地产生剧毒烟雾的钒厂砸了。
2005年5月9日，花垣县茶峒镇上潮水、下潮水和磨老三个村的几百名村民，砸了该县猫儿乡200多家选钼矿的厂子。
而如果政府仍然不作为，更大的砸厂行动一触即发。
2007年贵州省政府要求对流域范围内的43家化工、酿造、制药等企业下达限期整改任务，要求贵州宏福实业开发有限总公司、开磷集团剑江化肥有限责任公司等排水大户对生产废水进行治理后全部循环利用，最迟在2008年6月底前完成；其他企业要做到生产废水循环利用或达标排放，消除污染隐患，时间是2007年底前完成。
逾期未完成整治任务或整治效果达不到要求和环保标准的单位，环保部门将依法予以处罚。
2009年贵州省人民政府出台了《贵州省清水江流域水污染补偿办法》。
二、清水江治理中的5I模型：
（一）清水江治污中的5I模型—利益（Interests）
任何一个公共问题，都会涉及或多或少的利害关系，而每一种利害关系都会涉及某些人或者团体，涉及不同的利益群体。
不同的利益群体受政策工具的影响，同时利益群体也会影响政策工具的运用。
政策工具的运用必须考虑到多元利益群体，进行多元利益群体分析。
在流域治理的过程中，中央政府、地方政府、涉水部门、涉水企业、公众、第三部门等利益群体都据以不同的利益出发点谋取自身利益的最大化。
这种基于部门利益最大化的做法在很大程度上不利于流域的良性发展，给流域的生态环境造成了难以估量的后果。
（1）中央政府。
流域治理的整体性、多元性、多样性决定了流域治理不可能实现由一个部门全权负责管理，而必须实现多部门间的协作管理，这就必须要有一个从宏观视角进行综合规划，统一布署的机构。
中央政府正是从宏观管理，制定法律法规及流域综合管理入手发挥其主导作用。
《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《渔业法》等都规定了相应的主管部门和协调部门，对这些监督、管理部门的具体监督管理职权做出了具体的规定，分清权限、职责，避免各管理机构间趋利避害、推诿扯皮。
（2）地方政府。
对于流域的治理，地方政府往往会陷入“上有政策、下有对策”的治理困境。
一个流域往往由几个地方政府分段管辖，但由于地方保护主义与利益的驱动，以及政府部门内在的“官僚本位”思想，流域内各利益群体之间形成一种极强的官僚层级关系，且各地方政府之间难以沟通或沟通常归于无效，使得流域开发治理的规划方案难以有效的发挥作用。
（3）涉水部门。
政府是流域治理的主体，如果政府在机构设置与职能划分上存在不足，那再完美的政策都无法实现其预期价值。
在清水江流域治理过程中省级层面的涉水机构有水利厅、环保局、林业厅等部门，在清水江段一个涉水事务，涉及到水利局、环保局、林业局、发改委、税务局、工商局等各个部门，增加了流域治理的复杂性。
（4）涉水企业。
流域区内丰富的资源，是流域区发展得天独厚的优势。
但流域区在经济发展的同时，也给流域的生态环境造成了无法估量的破坏。
最大的问题是直接或间接排入河流的污染物造成的流域水污染。
而水污染源主要来自于流域区内的重点企业。
自2000年以来，清水江流域就不时的受到沿江重工企业的污染，曾一度引发“村民集体砸厂”事件，“村干部集体辞职”事件。
清水江流域的环境问题主要在于上游重工企业的三废排放。
许多不达标的污染源直接排入江中，而这些企业又是地方政府的缴税大户，政府对他们有一定的依赖性，使得政府在对等重污染企业的排放污染源上“睁一只眼闭一只眼”。
在一些污染比较严重的河段，如果民众的反映不能引起高层的注意，这种污染情况仍会继续。
如2006年，由于清水江流域水质污染极其严重，受到高层注意，国家环保总局派专员督办此事，才使得一些严重污染企业整顿停业。
（5）公民参与。
公民参与是公民自愿地通过各种合法方式参与政治生活的行为。
在现实的行政过
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