广东省东西两翼地区城镇化专项规划.docx
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广东省东西两翼地区城镇化专项规划
广东省东西两翼地区城镇化专项规划
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2009-11-269:
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为贯彻落实党的十六大提出的促进区域协调发展的精神，实施省九次党代会提出的区域协调发展战略，加快我省东西两翼地区城镇化进程，促使东西两翼实现跨越式发展，编制本规划。
一、现状与问题
东西两翼土地面积4.74万平方公里，占全省的26.6%；2003年户籍人口3272.1万人，占全省总人口的42.4%；设市城市18个，其中特大城市1个，大城市3个，中等城市8个，小城市6个，建制镇418个。
2003年城镇化水平为43.5%（户籍人口计算），低于全省城镇化水平近3个百分点（见附表一）。
东翼土地面积1.57万平方公里，占全省的8.7%，2003年户籍人口1630.5万人，占全省的21.1%，人口密度1039人/平方公里，为全省人口最稠密地区。
西翼土地面积3.17万平方公里，占全省的17.6%；2003年户籍人口1641.6万人，占全省的21.3%，人口密度为517人/平方公里。
（一）现状特点
--城镇基础设施日趋完善。
改革开放以来，东西两翼各市大力加强城市基础设施的建设，公共交通、道路、桥梁、供水、通信等市政设施建设水平明显提高，如潮州的人均公共绿地面积居省内前列（见附表二），为人民群众生活质量的改善提供了物质基础。
--以传统文化优势促进城市建设。
东西两翼均具有悠久历史和特色文化传统，结合历史文化、文物古迹的保护和利用规划城市建设，取得了良好的成绩，推进了城市的发展。
--发挥商贸流通的传统优势推进工业化。
东西两翼有着天然良港以及沟通广东与福建、广西、海南等周边省区交通枢纽的区位优势，在保持区域性商贸流通中心传统优势的同时，逐步发展起具有地方特色的工业群体，一批专业县（市、区）、专业镇初具规模，促进了东西两翼城镇化的进程。
--沿海城镇发展迅速，构成面向海洋的城镇分布体系。
东西两翼海岸线长，一大批城镇沿海岸线设立，构成了独特的城镇分布形态，为工业化的发展提供了良好的基础条件。
（二）存在问题
--城镇化的动力不足。
2003年东西两翼第二产业和第三产业占GDP的比重分别为43.5%和36.0%，与全省的53.6%和38.4%的差距比较大，使得城镇化水平低于全省的水平。
比较普遍存在企业规模效益低、高级人才匮乏、技术创新和吸纳能力不足，各产业之间关联度不高等问题，导致产业经济对区域城镇化的支撑力度不充分，影响了城市规模效益和服务功能的发挥，影响了城镇化的发展。
--体制障碍制约了城镇化的发展。
随着城镇化进程的加快，相关的制度安排未能适应城镇化发展的需要。
如：
户籍制度限制了人口的合理流动；土地管理制度影响了部分土地的充分利用；财政管理体制未能更有效地刺激城镇增强自我发展能力等等。
--城镇建设资金严重缺乏。
由于历史原因和区位条件的差异，东西两翼的投资软、硬环境与珠江三角洲相比有一定的差距，加上经济实力相对薄弱造成了城镇化发展资金缺乏，城市基础设施的投入与城镇化发展的需求不相适应。
--区域城镇化发展协调不足。
中心城市的带动辐射能力不强，中小城市偏少、小城镇规模偏小，带动区域经济发展的支撑显得不够有力和均衡。
城镇之间分工不明确，互补性和协调性差，没有形成真正带动地方发展和促使产业、人口集聚的增长极。
水资源、交通等资源配置协调不足，大大影响了区域内城镇整体效益的提高。
--县域经济欠发达。
2003年，东西两翼22个县（市、区），面积占全省68个县（市）的28%，人口占全省县域的48.1%，地区生产总值为全省县域的44.2%，财政收入仅占全省县域的21.3%。
县域经济的落后，使城镇化的发展缺乏必要的动力。
二、发展目标
--城镇化水平和质量显著提高。
到2010年，东西两翼城镇化水平按户籍人口计算达到50%左右，其中东翼60%左右，西翼40%左右。
城镇居民人均居住面积达25平方米左右；城市人均公共绿地面积达9平方米以上；城市空气质量达到国家规定的功能区环境质量标准；城镇生活污水处理率达到60%；垃圾处理基本实现无害化和资源化。
--城市的规模和实力进一步壮大。
到2005年，建成汕头、湛江两个特大城市，茂名、揭阳两个大城市；2010年，建成汕头、湛江、茂名三个特大城市，潮州、揭阳、阳江、汕尾四个大城市。
--区域中心城市的辐射带动作用明显提高。
汕头、湛江-茂名分别作为东西两翼区域中心城市的地位得到进一步强化，其商贸流通和临港工业等优势得到充分发挥，工业化进程加快，经济实力增强，对东西两翼发展的辐射带动作用明显。
--经济走廊连接功能增强。
东西两翼作为闽、赣、大西南物资进出口及连接珠江三角洲的重要门户，与周边省区的联系进一步加强，东翼发展成为沟通粤、闽、赣三地物流和经济往来中心，西翼发展成为沟通广东与大西南物流和经济往来中心。
三、主要任务
（一）优化城镇体系
东西两翼各市之间要进一步强化区域协作的理念，整合整体资源。
把汕头作为东翼中心城市，潮州、揭阳、汕尾作为地方性中心城市，湛江、茂名作为西翼中心城市，阳江作为地方性中心城市的基础上，以中心镇（包括县城）带动区域整体发展，形成特大城市-大城市-中等城市-中心镇（包括县城）协调发展的城镇体系（见附表三、四），促进形成政府引导、科学规划、市场运作、产业支撑的城镇化机制。
（二）完善城镇功能
--城镇工业化生产功能。
加快城镇工业化的步伐，以城镇为中心，尽快使产业向规模化、专业化发展并形成产业链。
积极发展特色产业，发挥城镇的产业集聚功能，以大中城市辐射带动小城市及中心镇的产业发展。
--基础设施的通达和供应功能。
一是打破地域局限，合理布局和建设大型基础设施和公用设施，完善城市供水、供电系统的建设和管理，加快城市市政道路、污水处理、垃圾处理等公共基础设施的建设；二是加快渝湛线（湛江至山口段）、阳江至茂名高速公路的建设进度，尽快开工建设汕揭高速、潮揭高速公路等项目，逐步完善分层次的干线公路网，形成综合运输系统；三是开展洛湛铁路（广东段）、东南沿海铁路（饶平至茂名段）等出省通道项目的前期研究工作，争取早日开工建设。
--社会服务功能。
注重商贸流通、运输等第三产业以及文化、教育、科技、医疗卫生、广播电视、体育设施的建设，特别要把教育、人才培养、科研成果转换有机地结合起来，努力提高城镇化的质量。
（三）发挥对外沟通的纽带作用
加快连接邻近省区的干线通道及沿海港口群建设，进一步增强与周边省区的联系。
东西两翼是我省与邻近省区沟通的枢纽，是珠江三角洲与邻近省区往来的重要经济走廊，也是珠江三角洲重要的经济腹地。
发挥东西两翼对外沟通的纽带作用，对珠江三角洲加强与邻近省区联系，拓展我省经济发展的腹地意义重大。
（四）协调区域发展
按照以人为本、可持续发展、优势互补、整体效益的原则，以重点培育核心地区和中心城市、扶持中心镇建设为主，从发展空间、发展重点、发展时序、资源整合、基础设施建设等方面加强市域之间、中心城区和镇域之间的协调建设，组织编制和实施东西两翼城市群规划，协调东西两翼与珠三角的发展。
东西两翼在土地开发、资源利用、人口发展等重大问题上应该坚持可持续发展原则，节约耕地，提高土地使用效率，缓解人地矛盾。
（五）治理和保护生态环境
加大区域内湿地、滩涂保护区的建设力度，实施沿海防护林体系建设工程、农田林网化工程和城市林业建设工程，逐步构筑以自然保护区和保护小区、森林公园为核心，以沿海防护林带及公路、铁路、农田、水库等防护林为主体的生态公益林体系。
全面整治榕江、练江、枫江、九洲江下游、鉴江吴川段、袂花江下游、小东江等河流，恢复其水体功能；整治受污染海域，改善海洋生态环境，有效保护海洋生态环境和生物多样性。
加大对污染地区、污染行业的整治力度，加快区域性污水处理和垃圾无害化处理设施建设，对二氧化硫、工业烟尘等污染物排放实施总量控制。
四、城镇与产业空间布局
（一）区域性中心城市
东翼：
汕头市
汕头是东翼沿海和全国重要的港口城市、经济特区。
利用沟通闽台重要门户和交通枢纽区位优势，以中心城区为中心，促进区县协调发展。
重点培育和壮大电子信息、化工塑料、机械装备、纺织服装、工艺玩具、音像制品、包装印刷、医药食品等支柱产业和商贸流通产业；同时发挥港口和海洋优势、特区优势，发展能源、石化等临港型工业和海产品养殖、加工等海洋性产业，构建科技含量较高的综合性产业体系。
西翼：
湛江市-茂名市
湛江是西翼沿海和全国重要的港口城市，是我国南海石油开发的重要后勤基地。
要充分发挥大港口的优势，发展临港钢铁、临港石化、近海油气勘探开发、电力、造纸、农海产品加工、饲料、纺织服装、电器机械等支柱产业。
随着一批铁路和高速公路的投产运营，大力加强与腹地的联系，大力发展现代物流业，成为大西南重要的出海口。
茂名市重点以石化产品为龙头培育产业链，大力发展农副产品、海洋产品、矿产品等资源型加工业，积极发展商贸物流、旅游业等第三产业。
（二）地方性中心城市
东翼：
潮州市、揭阳市、汕尾市
潮州市要积极发展文化、商贸、服装、食品、印刷、陶瓷等就业岗位多的产业。
充分利用文化、文物古迹大力发展旅游业。
揭阳市是新兴的轻型制造业城市。
要重点发展食品饮料、纺织服装、电子信息、化工、机械装备等产业，积极发展商贸流通业。
汕尾市要以港口为依托重点发展海洋渔业和水产养殖业、港口运输及临港工业，积极发展电子电器、服装、农产品深加工等产业，充分利用沿海优势大力发展旅游业。
西翼：
阳江市
阳江市要通过发展核电建设成为我国西南重要的能源基地，以发展能源带动其他产业发展，主动承接珠江三角洲地区的经济辐射，提升和改造五金刀具、食品、服装等传统工业的水平和档次，大力发展旅游业。
（三）中心镇
加快小城镇特别是中心镇的发展，充分发挥县城的作用，辐射带动相邻村镇的工业、商贸、交通运输等方面的发展。
五、主要措施
（一）改革城乡分割的二元管理制度，促进劳动力的有序流动
按照可持续发展的要求，以坚持人口与经济、社会、资源、环境协调发展的原则，建立城乡统一的劳动力市场，逐步打破城乡分割壁垒，消除劳动力流动和集聚的体制障碍，实现农村劳动力与城市劳动力的平等竞争就业；建立农村劳动力市场支持系统；抓紧制订农村劳动力市场政策措施，依法保护用人单位和劳动者的权益。
按国家和省的部署，改革户籍制度，逐步降低城市人口迁入的准入条件。
有条件的城市可逐步将居住证制度扩大至长期在城市就业、生活的务工人员，使其子女在教育、社会保障等方面享有与当地居民相同的待遇。
（二）完善社会保障制度
进一步贯彻以人为本的发展观，构建和完善社会保障制度。
要继续扩大社会保险覆盖面，强化社保基金征缴，规范社保基金支付，完善社会保险考核指标体系；加快社会保险市级统筹步伐；进一步完善养老保险政策；完善最低生活保障制度；加快社区街道劳动保障工作平台建设。
（三）改革土地使用管理制度
鼓励加快旧民宅和老村庄改造，对退宅还田、退建还耕的土地，新增耕地的一部分可作为城镇建设用地的抵折指标。
积极推进农村集体建设用地流转制度改革，除公益性用地外，其它土地以市场价格为依据确定合理征地补偿标准，体现农村集体对土地享有的权利和市场经济的公平竞争原则。
建立城乡建设规划和土地利用规划协调机制，做好依法耕地平衡、异地开发和补充耕地工作。
（四）深化投融资体制改革
更新观念，建立经营城市理念，按市场化原则解决城市基础设施建设资金不足的问题。
一是政府直接投资只承担难以实施市场化的公共设施建设；二是通过调整价格和收费机制，对能确定受益者并能计价的公共设施，如供水、垃圾、污水处理设施等的建设，逐步形成投资、经营、回收的良性循环机制；三是推行特许经营，吸收外资、社会资金参与建设，政府可回收部分资金投入再建设。
（五）增强县域经济实力
确立"发展特色经济，促进产业集聚"的县域经济发展战略，大力支持民营经济发展，提升民营经济的质量和规模，促进园区经济与城镇化的有效结合，推进县级经济管理体制改革，充分利用省委、省政府给予中心镇的优惠政策，提高中心镇的经济活力，促进县域整体经济实力的提高。
（六）适时进行行政区划调整
按照壮大区域性中心城市，发展地方性中心城市，做强中心镇的原则，适时对现行行政区划进行调整和重组，进一步撤并规模小、布局不合理、经济实力较弱的城镇。
合理界定各级政府的行政权限和管理空间，打破市场分割的行政壁垒，提倡"无边界协作"，整合资源，实现基础设施的共建共享。
（七）高水平编制城镇规划
东西两翼城镇规划的修编，要在符合省各项城镇规划的前提下，组织专业部门和专家进行修编。
修编后的规划要进行公示，广泛征求群众的意见。
为保证规划的修编质量，由省财政安排专项资金开展东西两翼城镇协调发展规划的编制工作，省有关部门应制定相关制度，落实和监督城镇规划的实施。
（八）建立区域协调发展机制
尽快建立和完善区域协调发展机制，整合区域资源，优化产业结构，使区域经济进入良性循环。
逐步实现生产、流通的区域一体化，增强经济协作互补功能，共同提高本区域的竞争力。
通过多种协调机制，促进区域内水资源、交通信息设施、机场、能源供应系统、文化设施、环境保护设施完善体系，实现资源共建共享；协调上下游之间、不同区域之间和产业部门之间的关系，建立水资源统一运行机制，重点解决各主要城市和开发区今后20年急剧增长的用水需求。
（九）提高可持续发展能力
一是保护环境和生态，走新型工业化道路。
区域范围内的环境保护，重点要解决工业污染问题。
项目建设必须严格执行建设项目管理制度、建设项目环境影响评价制度和"三同时"制度，加强对环境的监督检查和整治，以保证经济增长和环境优化的协调发展。
二是严格执行计划生育政策，控制人口增长，提高人口素质。
进一步加大科技、教育和职业技术培训的投入力度，通过各类院校的建设和改造，千方百计提升劳动者的技能和就业水平。
三是严格控制土地的使用。
各类开发区、园区的建设都要纳入城镇规划中统筹规划，所需建设用地必须纳入与土地利用总体规划相衔接的城镇规划，坚决防止以园区建设出现"圈地"和占地等浪费土地的现象，对已批用土地没有动工建设的，按政策予以收回。
附表1 东西两翼城镇发展现状与城镇化指标（2003年）
指标
全省
东西两翼
东翼
西翼
东西两翼占全省%
设市城市（个）
52
18
8
10
34.62
特大城市（个）
3
1
1
0
33.33
大城市（个）
12
3
1
2
25.00
中等城市（个）
18
8
5
3
44.44
小城市（个）
19
6
1
5
31.58
建制镇（个）
1331
418
187
231
31.40
户籍人口（万人）
7723.43272.1
1630.5
1641.6
42.4
户籍非农业人口（万人）
3720.4
1422.4
908.8
513.6
38.2
城镇化水平（户籍人口口径，%）
47.7
43.5
55.7
31.3
附表2 东西两翼城镇部分基础设施建设状况
人均公共绿地面积（平方米/人）
污水处理率（%）
城镇居民人均住房使用面积（平方米/人）
实际
全省排序
实际
实际
全省排序
汕头市
5.28
13
45.89
16.65
14
潮州市
17.35
2
34.27
16.29
15
揭阳市
5.08
14
15.78
16
汕尾市
3.08
18
11.34
21
东翼平均
7.27
15.27
湛江市
2.32
20
15.19
18
茂名市
8.58
8
2.17
15.25
17
阳江市
4.32
16
18.07
20.13
9
西翼平均
6.25
16.00
注：
城镇居民人均住房使用面积使用2001年数据，其余为2002年数据。
附表32005年东西两翼城镇规模结构
100万人以上
2个
汕头、湛江
50-100万人
2个
揭阳、茂名
20-50万人
11个
潮州、汕尾、普宁、海丰、饶平、阳江、雷州、高州、廉江、信宜、化州
10-20万人
14个
陆丰、陆河、潮安、惠来、揭西、揭东、南澳、阳春、阳西、阳东、电白、吴川、徐闻、遂溪
中心镇
89个
汕头市（12个）峡山镇、两英镇、谷饶镇、关埠镇、沙陇镇、和平镇、东里镇、莲下镇、外砂镇、隆都镇、后宅镇、陈店镇汕尾市（10个）海城镇、公平镇、梅陇镇、可塘镇、南塘镇、碣石镇、甲子镇、河田镇、河口镇、螺溪镇潮州市（6个）庵埠镇、彩塘镇、古巷镇、黄冈镇、钱东镇、三饶镇揭阳市（16个）曲溪镇、炮台镇、新亨镇、白塔镇、洪阳镇、里湖镇、占陇镇、河婆镇、棉湖镇、五经富镇、惠城镇、葵潭镇、靖海镇、仙桥镇、梅云镇、渔湖镇湛江市（19个）徐城镇、曲界镇、迈陈镇、客路镇、龙门镇、乌石镇、遂城镇、城月镇、北坡镇、安铺镇、青平镇、石岭镇、黄坡镇、吴阳镇、塘缀镇、龙头镇、坡头镇、湖光镇、硇洲镇茂名市（15个）石鼓镇、长坡镇、大井镇、分界镇、镇隆镇、合水镇、怀乡镇、平定镇、同庆镇、合江镇、水东镇、电城镇、沙琅镇、金塘镇、羊角镇阳江市（11个）织贡镇、沙扒镇、儒洞镇、东城镇、东平镇、合山镇、春湾镇、合水镇、潭水镇、平冈镇、闸坡镇
附表42010年东西两翼城镇规模结构
100万人以上
3个
汕头、湛江、茂名
50-100万人
4个
揭阳、汕尾、潮州、阳江
20-50万人
13个
普宁、海丰、饶平、陆丰、阳春、高州、信宜、化州、雷州、廉江、徐闻、遂溪、吴川
10-20万人
10个
陆河、潮安、惠来、揭西、揭东、南澳、阳西、阳东、安铺、电白
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