经济技术开发区行政管理体制研究与创新.docx

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经济技术开发区行政管理体制研究与创新

南开大学成人高等教育

专升本毕业报告

经济技术开发区行政管理体制研究与创新

—以临沂经济技术开发区为例

学号：

0001

姓名：

吴清纪

学院：

现代远程教育学院

学习中心：

山东广播电视大学

教学站：

山东广播电视大学

专业：

行政管理

完成日期：

二O一一年三月

专升本毕业报告要求

毕业报告写作是本科教学计划的重要组成部份，是培育学生理论联系实际和锻炼学生独立分析问题、解决问题能力的有效手腕。

通过毕业报告写作的形式，能够使学生在综合能力、创新能力等方面取得锻炼，使之进一步理解所学习的专业知识，扩大知识面，提高专业理论素质，同时也是对学生掌握和运用所学基础理论、大体知识、大体技术和独立工作能力的综合考核。

因此，要求全部学生必需严肃对待、认真按要求独立完成，严禁剽窃、弄虚作假。

毕业报告被评定为剽窃的，写作无效，成绩一概按不合格记录。

一、毕业报告写作和选题要求

撰写一篇调查报告、分析报告或研究报告，正文要求内容充实，主题明确，层次清楚，论据充分靠得住，论证有力，有独立的观点和观点，文字准确流畅；字数要求3500-4000；能够在下列选题中任选一种：

一、运用所学的行政管理相关理论，撰写一份调查或分析报告，论述你所在工作单位在行政管理、人事管理、组织管理等方面的现状和特点，分析好坏及其原因，并针对存在的问题提出你的改良建议。

二、按照你所在城市（或县城）的行政管理现状，写一个调查/分析或研究报告，列出你以为本地政府管理中需要解决的1-2个关键问题，分析存在的原因，并提出你的对策性建议。

3、就目前公众关心的政府管理现状及其问题编写相关的调查问卷，并就问卷分析结构和调研感受，撰写相关的报告。

二、毕业报告编辑、打印与装订要求

（一）编辑要求

一、毕业报告要求最少分三段撰写。

要求学生必需按学院统一格式的编辑模板进行排版，毕业报告封面的字体和字号编辑模板已经设好，学习中心、专业和学号要求填写全称，且要求准确无误。

二、毕业报告正文字体要求统一利用宋体，小4号字；页边距采取默许形式（上下2.54cm，左右3.17cm，页眉1.5cm，页脚1.75cm），行间距取多倍行距（设置值为）；字符间距为默许值（缩放100%，间距：

标准）；页码打印在页脚的中间。

（二）打印与装订要求

一、要求毕业报告必需统一用A4纸单面打印，笔迹清楚，不能涂改；

2、要求必需利用规格为A3大小的浅黄色纸张作封皮（包括封面和封底），彩色封面上要求按规定格式打印毕业报告题目和详细的个人信息（详见编辑模版首页格式）；

3、要求在毕业报告左侧用两个书钉装订，彩色封皮上不能有订书钉，彩色封面需要用胶粘合。

4、打印毕业报告时，请不要将以上内容删除，教师将以上述要求进行批阅。

三、毕业报告上交的时刻

要求学习中心将本批次毕业报告与2011年3月考试试卷一并寄回学院，学生毕业报告上交的具体时刻和地址以各所属学习中心、教学站网上通知为准。

经济技术开发区行政管理体制研究与创新

—以临沂经济技术开发区为例

管理体制是指管理系统的结构和组成方式，即采用如何的组织形式和如何将这些组织形式结合成为一个合理的有机系统，并以如何的手腕、方式来实现管理的任务和目的。

具体地说，行政管理体制是规定中央、地方、部门、企业在各自方面的管理范围、权限职责、利益及其彼此关系的准则，它的核心是管理机构的设置。

从运行状态上说，它就是种行政管理机构、管理权限、管理制度、管理工作、管理人员等有机组成的一个管理系统。

开发区是我国为加速经济进展而设立的特殊行政区域。

国家设立开发区的目的，主如果在特定的区域内造成“政策势能”，使开发区能够依托政策驱动取得快速进展，并以“以块管理”的方式，实现管理体制上的创新。

下面，以临沂经济技术开发区为例，研究探讨开发区在行政管理体制上面临的问题和当前迫切需要的改革与创新。

一、经济技术开发区管理体制的大体情形

目前，我国开发区管理体制能够归纳为三种大体类型。

一是准政府的管委会体制。

管委会作为政府的派出机构，其主要职能是经济开发计划和管理，为入区企业提供服务。

这种管理体制是我国最为常见的开发区管理体制，临沂经济技术开发区即属于这种类型。

二是开发区与行政区管理合一的管理体制。

其特点是开发区和行政区的管理合一，或是两块牌子一班人马，这种模式主要适用于整个城区作为开发区，或开发区是原有城区建制的一部份。

如青岛黄岛开发区等都是这种模式。

三是政府领导下的公司管理体制。

其特点是通过设立一个企业来计划、开发、管理一个开发区，开发公司实际上承担了必然的政府职能，进行公共事业开发。

这种体制初创于蛇口，也称之为“蛇口模式”。

我国开发区目前多数象临沂经济技术开发区一样，是以管委会形式实施管理的。

临沂经济技术开发区是2010年12月经国务院批准设立的国家级经济技术开发区。

开发区计划控制面积182平方千米，辖3个街道，105个村居，20万人口。

近5年来，开发区累计实际利用市外资金159亿元，实际到位外资亿美元，开发区形成了机械制造、医疗器械、新能源新材料和生物化工四大产业集群。

同时，开发区十分重视进展现代物流业配套。

前后建成了海关、口岸和全市仅有的两家A型保税仓库；整合提升再生资源、钢材五金、农副产品三大市场。

2010年，开发区实现业务总收入420亿元，实现工业总产值320亿元，实现地域生产总值132亿元，累计完成固定资产投资386亿元，年均增加35%；2010年实现财政总收入15亿元，实现地方财政收入6亿元，完成进出口总额3亿美元。

在技术创新方面，开发区每一年拿出不低于2000万元，鼓励企业技改扩建、自主创新、利用外资、上市融资、名牌创建。

2010年完成技改投资39亿元，五年累计完成技改扩建投资135亿元。

68%的企业成立了技术中心，30多家企业与高等院校成立了产学研合作关系，省级以上高新技术企业达13家；有的企业拥有国家级工程技术中心和博士后工作站，有的产品荣获行业最高奖“国家科技进步二等奖”。

作为功能区，开发区已经成为临沂市的经济增加点，其对增强本地乃至周边地域的经济进展所发挥的作用有目共睹。

可是，随着功能区进展的日趋成熟，一些在制度设计之初隐藏的缺点也逐渐暴露出来，并在必然程度上，束缚和影响了开发区的进展。

二、经济技术开发区行政管理体制问题解析

开发区行政管理体制作为开发区的重要制度安排，为开发区的进展和壮大提供了制度保障。

可是，由于受传统体制的束缚和影响，专门是在新的经济环境和背景下，开发区在政府管理体制上没有实现根本性的冲破，不可避免地存在一些问题。

（一）开发区管委会法律地位模糊，行政主体资格不明确

目前，开发区管委会的性质在我国尚未明确的立法界定。

按我国行政法的相关规定,在我国享有行政主体资格的只有两类：

一类是法定行政主体,一类是授权行政主体。

法定行政主体是指中央一级行政机关和地方各级行政机关,显然开发区不属于法定行政主体。

授权行政主体是指由法律法规明确授予行政执法权的具有管理公共事务职能的组织,目前除行政区与开发区合一的开发区外,尚未法律或行政法规授予开发区行政主体资格,仅在一些地方性法规中对开发区有部份授权,但地方性法规法律位阶低,且与《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》相抵触,这种情形，使得开发区在法律上也不能完全成为授权行政主体。

2004年7月1日《中华人民共和国行政许可法》实施后，相关部门依法收回审批职能，当开发区条例的规定与有关法规发生冲突时，开发条例就失去了法律效劳。

由此可见，法律的不肯定性必然会影响到开发区的管理体制，并进一步影响到开发区的建设和进展。

例如2005年6月18日，最高人民法院公布《关于审理涉及国有土地利用权合同纠纷适用法律问题的解释》，其中有一条明确指出，由于开发区管理委员会未经国家法律授权，它不具有出让国有土地利用权的主体资格，以管委会名义签署的土地利用权出让合同无效。

事实上，因为管委会行政主体不明而造成的诉讼已经不足为奇。

从法律角度分析引发冲突的主要原因是开发区作为一个非一级行政区域，其体制性质在现行法律和行政法规中找不到依据，它的法律地位不明确。

开发区管委会虽然依据政府的规范性文件实际行使了部份区域性行政管理职权，可是因为缺乏合法权利来源，开发区行使权利的范围、程序也就没有法律依据和保障，发生法律冲突也变成了一种必然。

（二）“以块管理”体制弱化，现代功能区管理体制与传统行政区管理体制难以融合

“以块为主”的管理体制，是开发区建设取得成功的一条重要经验。

从临沂经济技术开发区开创起，临沂市政府就提出对开发区实行“封锁管理”的举措，以此来支持开发区工作。

所谓“封锁管理”就是开发区管委会作为市政府派出机构，代表市政府在辖区内统一行使经济和行政管理权限；市直各部门对开发区的工作不插足、不干与，由开发区自己管理自己；除按规定应该上交的税款外，开发区内预算收入全数留给开发区利用。

但从实际操作来看，真正实现起来存在诸多困难。

临沂经济开发区下辖的3个街道办事处，从行政区划上划分，隶属于临沂市河东区。

开发区代表的是现代功能区管理体制，它与以河东区为代表的传统行政区管理体制在形成背景、管理理念、管理方式和管理效率方面都存在着明显的不同。

因此，当两种体制交织到一路的时候，很难实现较好的融合。

功能区运行的管理体制，是在引进发达国家先进经济管理理念的基础上，以开发区管委会为载体，在强化服务意识，精简管理机构，增强依法行政等方面进行了改革。

与之相对，形成于计划经济条件下的传统政府经济管理体制，是以政府为载体实施经济和社会管理职能的，其对经济活动的控制程度和干与程度较高。

从这种意义上来讲，开发区相对与传统行政区具有较大的管理体制优势。

但最近几年来，开发区所拥有的管理优势却在不断地弱化。

这种弱化主要体此刻几个方面：

一是依照中央和地方成立开发区的初衷，应该给予开发区相当的行政管理职能，但在实际操作中，由于各种原因，没有全数下放给开发区。

开发区创建初期，其管理机构职能主要集中在土地开发、招商引资、企业服务等经济工作方面。

可是，随着开发建设的深切和开发区的快速进展，管辖区域面积扩大，管辖人口不断增加，开发区管理机构要面对大量的社会事务，除要管理服务城市居民、外来人口，还要管理服务农村人口。

因为一些亟需新增的管理权限无法落实，造成社会管理、服务的压力愈来愈大，很难适应开发区管理的需要。

二是随着开发区经济规模扩大和经济效益增加，经济比重不断向开发区倾斜，从部门和条线利益动身，直接插足开发区的现象愈来愈多。

如条线检查方面，各级各类的检查名目繁多，有时乃至出现一家企业一周内同时要同意几个部门检查的现象。

三是随着部份行政部门垂直管理的增强，原有一些职能也被慢慢上收，增加了协调环节。

此刻工商、税务、国土、环保等部门都实施了条线管理，增加了开发区行政管理的协调本钱，开发区的改革示范作用被减弱。

形成开发区管理体制问题的原因有以下几方面：

一是我国尚未公布全国性相关法律，仅仅依托各地《开发区运行和管理暂行规定》等地方性法规和管理条例，法律效劳低；二是开发区外部功能主体管理缺位，而社会中介组织发育又不健全，管委会被迫承担了太多的社会管理和服务职能；三是开发区管理体制迫于开发区功能扩张的压力、传统行政体制“内聚”的干扰和经济利益和观念的因素，使开发区新的管理体制处于常常不稳固的状态，在“路径依赖”的引力下，渐渐地回归到传统的管理体制上。

三、开发区管理体制创新的大体构思

开发区行政管理体制创新事关开发区未来进展大计，是开发区行政管理制度先行先试的最好表现，也是增进开发区事业进展的动力和基石。

事实证明，市场竞争的背后是政府和行政管理体制的竞争。

开发区管理体制作为开发区建设的核心内容，需要通过踊跃有效的改革，加以完善和创新。

要解决开发区管理体制的缺点，成立运转高效、协调进展的新机制，必需做到以下几点：

一是增强开发区法制建设，肯定开发区管委会的法定地位。

从法律上对开发区的地位予以明确，使其能够加倍有效地进行资源配置，发挥整体优势，实现其“小政府、大服务”的进展格局。

二是能够依照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的要求，进行行政区划调整。

给予开发区管理的创新实验权，设置弹性化组织机构，实行弹性化人事管理制度，避免开发区的机构臃肿，提高开发区的工作效能。

三是应该推动国家立法。

我国开发区在经济进展上成绩显著，但在立法方面却相对滞后。

至今我国仍未有一部全国统一的开发区法律。

因此，我国应尽快推动开发区相关的立法工作，为开发区的快速进展提供法律保障。

综上所述，开发区通过二十连年的发展，在我国社会经济进展中已经而且还将继续显示出愈来愈重要的作用。

面对经济全世界化和传统体制改革所带来的挑战，必需对开发区现有的行政管理体制进行改革和创新，从而顺应经济社会进展的需要，更好地为区内企业和人民群众服务。

参考文献

[1]陈文灿.中国经济特区研究[M]，复旦大学出版社，1996.

[2]胡军.开发区政府行为的制度分析：

对泰达管理体制的研究[J]，上海经济研究，2005,11.

[3]陈尧.今世中国政府体制[M]，上海交通大学出版社，2005.

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[5]樊宁.开发区扩容后如何避免旧体制复归——透视苏州开发区区划调整[J]，中国外资,2003,8.

[6]姜杰.体制变迁与制度设计[M]，经济科学出版社，2008.

[7]厉以宁.中国开发区论坛之一——地位作用与开发经验[M]，经济科学出版社,2004.