现代民主政治与现代国家审计.docx

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现代民主政治与现代国家审计

现代民主政治与现代国家审计

哲学令人伶俐，历史也令人伶俐。

哲学令人思维得更正确，历史令人行为得更正确。

前人说，以史为鉴，能够知兴替，正是如此。

一部二十五史，有许多兴替之道可引为鉴。

我这几年时常提到“天下未乱计先乱，天下欲治计乃治”这两句话，就因为它正是值得咱们十分警戒的一鉴。

乃至也是中国历史进展的一个规律。

那个地址的计，指的确实是审计和会计。

　　从历史上看，一个政权，审计一上轨道，就会政治清明，官守廉洁，必然昌隆；审计不上轨道，就会贪污不治，行贿公行，必然衰败。

远的不说，本世纪短短前半个50年中，满清、北洋、国民三个政府，就足够为咱们说明这一点。

而审计工作也只有在一个政权决心不重蹈前朝的复辄，决心励精图治之时，才能够上轨道。

写审计的历史，目的不在于掉书袋，识掌故，资谈助，而在于通过审计的历史，探讨一个国家和社会经济透过审计反映出来的治、乱、兴、衰之由，及其因此致治之道，知所借鉴。

一部审计史确实是反映国家治乱兴衰的信息学。

文硕教授今天这部《世界审计史》，正是反复着眼于此。

　　今天，咱们国家正在大力进行廉政工作，大力反对官僚主义，大力答复人民观点，大力讲究经济效益，正反映了咱们国家励精图治的决心，自然取得广大人民的拥护。

决心是必要的，但决心只是起点。

政治如何能清廉?

官僚主义如何才反对得了?

群众观点如何才能真正答复?

经济效益又如何才能提高?

毕竟都是超级现实的问题，毕竟都不能不在决心之外，采取些确切有效的方法，方克有济。

读了文硕教授这部专著，将能在解决这些问题上，对咱们有所启发。

　　我从来以为，审计工作的精义在于受托责任。

有受托责任，才有审计，没有受托责任，就无所用其审计；明白得受托责任，才能明白得审计，不睬解受托责任，就不能明白得审计。

受托责任的概念，不可是一切审计人员必需明确的大体概念，尤其是一切以人民公仆的身份，受人民之托，或受出资人之托，承担国家工作和企事业工作的责任人必需明确的大体概念。

没有那个概念，有时就不免忘乎因此，主仆倒置，乃至失尽人心。

　　什么叫受托责任（accountability）?

那个名字在文硕教授的书中称为经济责任，它是文硕教授这部书中的一个大体起点。

以咱们国家为例：

依照我国宪法，我国的人民是国家的主人。

国家的一切权利属于人民，国家的一切资源为人民所有，人民代表大会代表人民，是各级政府的最高权利机关。

人民将人民公有的国家资源，通过各级人民代表大会，委托给人民选举出来的该级人民公仆（各级人民政府和他们的工作人员），依照由该级人民代表大会通过的年度预算和国民经济打算所反映的人民意志，去经营治理。

从法理上说，这就使各级人民代表大会和其同级人民政府发生了委托和受托关系，各级政府在同意了人民的委托以后就不言而喻地对同级民意机构负起了受托责任，就不言而喻地应以最大的忠诚，最经济有效的方式，最低的资源花费，最多、快、好、省的结果，完成人民的拜托，并向人民报告，同意仍是由同级民意机关产生的审计机关所进行的审计监督。

国家工作人员的受托责任观念强，说明其素养好，审计工作就容易进行；国家工作人员的受托责任观念弱，乃至全然没有受托责任的观念，说明其素养差，审计工作就不行进行。

咱们今天的财政干部中抱着“财政不受同级审计机关审计”的高论的同志，不像是个别的。

和这些同志谈审计，谈受托责任，就不知从何谈起。

　　受托责任概念是一切审计工作的起点。

　　审计机关的要紧作用就在于对同级政府提出的报告，对同级政府通过其会计工作所认定的（asserted，assessed）受托责任的完成情形，独立于同级政府之外，依照证据，不受任何干与地、客观公正地给予重认定（reassert，re-assess）。

重认定的结果，如以为政府确已依照人民的几个“最”的要求，完成了人民的拜托，就由这同一级人民代表机关，解除这些公仆们的责任；如以为不符合人民的意志和要求，而又情形严峻的，就由人民另选人民以为能够称职的新政府，来代替不称职的政府。

我国和西方国家，在谁是人民的问题上，有本质的不同，但在这些非本质的问题上，却没有什么两样。

因此，在现代民主政治中，审计工作对民主政治的贯彻，不可是必不可少的，而且是关键性的。

审计能专门好地起作用的国家，就说明其有民主；审计不能专门好地起作用的国家，就说明其没有民主或不很有民主。

审计的历史是如此，民主的历史也是如此。

　　如何才能使审计工作专门好地起作用呢?

　　文硕教授这部书以极大篇幅，全面地向咱们介绍了各要紧国家的体会。

这确实是，不管什么审计形式，除必需斩钉截铁地确立起受托责任那个概念之外，还得有一个良好的审计体制的保证。

　　审计的历史告知咱们，真想使审计工作起作用，审计机构就必需要独立于受托责任人的权利干与之外。

——政府自己花钱，自己办事，而又自己审计，决无结果!

非但没有结果，有时乃至比不审计还更增加人民的不信任感。

　　审计之因此必然要独立于受托责任人之外，必然要向委托人直接报告审计结果，而不能经由受托人转，不单单是为了使审计机关能不受干与、客观公正地对政府是不是完成人民拜托的问题进行重认定，要紧更在于使政府能从制度上保证使自己幸免干与之嫌，从而更有力地向人民证明自己对人民的忠诚，更有力地证明自己并无滥用人民拜托的权利的情事，更有力地使自己为民公仆，公忠体国的昭昭之心，大白于天下，也更有力地取信于民，取得人民的支持。

应该看到，人民是绝对务实的，是从政府的实际行动，而不是其政治许诺（通过各年度的预算和国民经济打算）来决定其对政府的态度的。

在这方面，咱们绝不能抱任何唯心主义的空想。

由一个独立于政府之外的审计机关，将政府实现其许诺的情形，客观地加以认定，和原先的许诺对照，公之于众，只要政府是实事求是的，就必然能取信于民。

审计机关客观认定的缺点，比政府自己主观吹嘘的成绩，更易为人民所同意。

正是由于这两方面的一起要求，才使近代国家百分之九十几以上的审计机关都独立于各级政府之外。

各级审计机关独立于各级政府之外是人民对政府充分发挥其监督作用的条件，也是使政府工作增加其透明度，令人民充分明白得，取得其信任和支持的条件。

　　在今天的中国，四项大体原那么必需坚持，不准有任何动摇。

这能够说是全国人民的一起愿望。

从那个愿望动身，咱们却确须平复下来试探一番：

如何才能顺应广大人民那个要求，使坚持四项大体原那么这一关系国本的问题，不单单止于是人民的愿望而且成为各级政府从上到下一切工作人员的有力行动；不只是党的书面纲领，而成为党对各级公仆的严格要求?

令人民从各级人民公仆的行动上确信人民公仆绝对只是人民的公仆，而不是对人民发号施令的主人；人民公仆的实际行动绝对符合四项大体原那么的要求——绝对有利于增强党的领导，有利于实行社会主义，有利于人民民主，有利于马列主义、毛泽东思想的贯彻而不是和这些要求背道而驰，是十分必要的。

将审计机关放在各级政府的领导下，使政府处于自己用钱、自己办事而又自己审计这种说不清的位置，究竟有利于坚持四项大体原那么?

仍是无益于坚持四项大体原那么?

答案是清楚的。

在这种情形下，即令人民不表示意见，政府又如何理直气壮地向人民交代?

要求人民的信任?

有人以为，今天这种体制，有利于审计结果的处置。

这句话的潜台词是人民代表大会没有处置的力量。

且不问这种观点把全国人民代表大会那个国家的最高权利机关放在何处，只要看一看，恰恰仍是今天，全国的审计人员几乎无不为审计难处置更难而叫苦，那不就更有必要再听听，究竟还有什么非坚持咱们今天那个审计体制不可的理由了么?

　　历史地看，咱们今天那个审计体制和咱们今天那个廉政建设、励精图治、坚持四项大体原那么的要求不相容；和咱们今天那个增加政府工作的透明度，提高人民的向心力、凝聚力、支持率的要求不相容。

我想，在咱们读了文硕教授这部审计史后会明白无误地感到这一点。

我完全同意民主离不开法制的观点。

今天，咱们有关审计的立法，审计的体制，显然已无法保证十二大、十三大一再提出的“高度民主”、坚持四项大体原那么这些目标的实现。

是到了从头考虑的时候了。

　　我也从来以为，审计不但因受托责任的发生而发生，而且因受托责任的进展而进展。

　　在“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”的奴隶社会，奴隶主占有一切，奴隶主确实是固然的拜托人，而代奴隶主经营治理的一小部份体面的奴隶，那么是受托人；在封建社会，封建君主、地主是拜托人，而封建官僚和地主的管家（如红楼梦里乌进孝一类人物）那么是受托人；在资产阶级社会，以资产阶级为代表的纳税人为拜托人，资产阶级的各级政府为受托人；在社会主义国家，广大人民群众为拜托人，各级人民政府为受托人。

从这一观点动身，不妨以为，人类社会的进展，反映为拜托人和受托人不断因阶级势力的消长而发生的更替，反映为拜托人从寡头而慢慢公共化；反映为对受托责任完成情形的愈来愈周密的监督；反映为受托责任的愈来愈充实的内容。

　　在民主的启蒙时期，人民只要求取之于民的能有所限度，过此限度，人民有权拒绝。

至于取之于民的如何花费，人民并只是问。

随着社会的进展，民主意识的增加，人民慢慢要求一切取之于民的，必需用之于民，不依照人民意志来利用，人民就要求他负政治责任；随着社会的再进一步的进展，民主权利的再进一步增加，人民又进而要求，一切取之于民的，必需经济有效地用之于民。

用于民而不经济，用于民而没有达到人民预期的成效，政府仍要负责。

近20年以来，西方社会的生产力还在进展，民主的力量还在提高。

污染、噪音、职工健康福利、妇女儿童爱惜、生态平稳的保护等，愈来愈引发普遍的关心和注意，人民又要求政府在受托责任中增加社会责任的内容，显现了社会审计（不是我国法令上的“社会审计”）。

从这一观点看，一部审计史，也确实是一部民主进展史，一部受托责任的进展史。

文硕教授的书，是抓住了那个主线，一贯到底的。

受托责任的最高形式是政治责任，在西方国家，负政治责任的意义是民意机关在政治上对政府的不信任，是政府的下台。

这也正是最近几年来我将Accountability那个词慢慢改译成受托责任而不译为会计责任、经济责任的理由。

　　审计的历史告知咱们，在民主社会，在审计能真正起作用的民主国家，审计和官僚主义是不两立的。

对官僚主义，审计是一种强烈的防腐剂和杀虫剂。

从受托责任的观点动身，未有以对人民不负责任为要紧特点的官僚主义而能安然无事地通过审计这一关的，也未有审计给官僚主义留下滋长、繁衍的土壤的。

历史确实是如此，大凡审计制度雷厉盛行的国家，官僚主义就很难猖獗起来，而在官僚主义猖獗的地址，那么必然确实是审计制度不能充分发挥作用的角落。

古今中外，殆无例外。

　　文硕教授在本书中通过介绍世界各国审计进展的历史，得出了如此一个结论：

只有在政治民主化进程中才能慢慢实现国家审计现代化；没有民主政治进程开辟道路，国家审计现代化进程就会步履艰巨，乃至走弯路。

同时，文硕教授又以英美为例，明确指出：

政治现代化不必然马上就能够实现国家审计现代化，这取决于国家审计人员和政治家对二者关系的熟悉深度。

我超级同意这一观点。

与此同时，我也感觉，没有现代化审计开辟道路，政治的民主化也很难不受严峻官僚主义的干扰，而受到严峻阻碍。

民主，是现代审计的实质，审计，是现代民主的表现；民主，是现代审计的目的，审计，是现代民主的手腕。

没有现代审计这一手腕，就很难达到现代民主那个目的；而没有现代民主那个目的，现代审计也就失去其意义。

这也正是现代审计之因此必需从受托责任动身的依据。

　　受托责任的问题，说到底，是个“忠”与“不忠”的问题，而受托责任意识，实质上正是个民主意识。

　　民主政治的关键，不像咱们今天一些人以为的那样，决定于人民的素养。

以“人民的素养差”为无法实行民主政治的理由，即不说是非马列的，也不是符合实际的。

初民社会的民智自然不及咱们今天，可是，恩格斯描述的那个易洛魁人的氏族，希拉人的氏族，却完全没有理由否定其为一个民主社会。

民主政治的真正关键要紧在于人民公仆的素养。

若是人民公仆有强烈的受托责任感，始终对人民忠心耿耿，始终熟悉自己是而且仅仅是人民的公仆，是人民的受托人，而不是反过来，像小平同志批评一些干部那样，“不把自己看做是人民的公仆，而看做是人民的主人”。

（《邓小平选集》292页），那么，即令人民素养“差”，并非阻碍人民之为国家的主人。

中国人民的素养果然“差”么?

且不说中国人民的勤劳勇敢伶俐才干从来为世界所公认，中国人民心地明白，对忠奸之辨，从来也一清二楚。

对那位唯“恐拜托不效，有伤先帝之明”直至鞠躬尽瘁，死而后已，一心辅助那位以素养差出名的蜀汉皇帝阿斗的诸葛亮，始终向往；而对那位挟天子以令诸候，从不把那位并非愚昧的献帝刘协放在话下的曹瞒，却始终只给他一个大白奸脍的形象。

　　受托人的“素养”之必然高于拜托人，是从来不在话下的，要不，就无所用其拜托!

今天西方人民的素养在咱们的“人民素养论”同志的心目中自然是够高，够实行民主政治的了，可我不明白这些同志是不是看到，确实是这些素养够高的人民，也仍不免为那些素养比他们更“高”的、靠政治用饭的政客们，打着民主旗号，玩弄他们于掌股之间。

这是他们的国体决定的，只能如此，岂有他哉。

莫非这些事实还不够说明，民主政治的真正关键在于公仆们的受托责任意识，在于公仆们对人民的忠与不忠，而不在于什么“人民的素养”么?

人民中国的政治从来是以全心全意为人民效劳为目的的，这也是咱们的国体决定的，这一国体决定了咱们的干部全心全意为人民效劳的必然是大多数。

只要咱们的受托责任意识一明确，咱们社会主义的优越性就必然能充分发挥出来。

咱们的审计制度能够健全运行之日，也确实是咱们的社会主义民主的充分发扬之日，我国的官僚主义粉碎之时!

改革现行审计法制，来改变小平同志批评的“咱们过去对民主宣传得不够，实行得不够”（《邓小平选集》162页）的局面，从哪一方面看来，都将有利于咱们国家的稳固，有利于四项大体原那么的坚持，有利于高度民主的实行。

　　文硕教授是咱们大伙儿熟知的。

他以前的许多高作，都以取材丰硕、观点精辟、结构周密、文字清新见长。

这部《世界审计史》不但维持了他的一贯风格，而且更为成熟，更有发扬。

全书共五篇六十余万言，以受托责任为指归，一、二、三篇表达了各要紧国家的国家审计、民间审计、内部审计进展的历史，强调了国家审计在各国民主政体和反对官僚主义中的作用，民间审计在各国市场

经济中的作用，内部审计在增强企业治理、提高经济效益中的作用。

第四篇详细介绍了国际会计师事务所从八大变成六大的具体进程。

第五篇专题审计史，以十一个专题别离介绍了各类审计技术进展的情形和审计工作尔后进展的大势，无不言之有物，使我读来更有山阴道上，目不暇接之感。

在这部书的写作进程中，作者和数十个有关机组成立了联系，与许多国家的审计学者进行了沟通，搜集了英、日、俄、德、法、西、葡、美、阿拉伯各国的大量资料和图片，历经寒暑，方才成书，可谓文硕教授迄今为止的一部力作，也是至今为止我所仅见的世界范围内第一部系统地、综合地介绍世界国家审计、内部审计和民间审计演进进程的世界审计通史。

这说明改革开放以来，随着我国经济工作的进展，我国的审计工作和理论，也都在不断进展，有的人乃至登上了世界顶峰。

　　学无止境。

相信文硕教授必然会加倍尽力攀登。