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政府与市场在中国大陆投资中的作用变迁所网1103
政府与市场在中国大陆投资中的作用变迁
（1949-2009）
董志凯
提要：
投资长期是中国大陆经济发展战略和资源配置的集中体现。
本文从比较长时期发展的宏观层面上考察投资的决定因素，从三个方面剖析政府与市场在中国大陆投资中的作用：
政府与市场对投资的直接作用变迁；政府与市场对投资的间接作用变迁；政府与市场对不同领域投资的作用力度。
中国大陆投资的历史表明，政府与市场或政治与经济对于固定资产投资的作用不是互相分离的，也不是相互对立的。
改革开放以来，我国的市场经济是在各种超经济的政治和社会力量干预下，特别是政治权力的积极介入，才创造出来的。
我国始终实施的是政府主导投资的方针，相对于不同的投资主体和投资对象，在投资中，政府的主导作用和市场的诱导作用比重大小不同。
中国的进一步发展依然有赖于发挥市场和政权两个积极性。
关键词：
投资，政府作用，市场作用
20世纪后半叶以来，在中国大陆建设和发展的历史上，投资长期是经济发展战略和资源配置的集中体现。
这不仅由于计划经济时期固定资产折旧很低、更新改造资金很少，主要是靠基本建设投资拉动经济增长；而且改革开放以后仍然如此。
从1978年至2006年，在投资率与消费率比较中，按支出法统计的GDP中最终消费所占的比重从62.1%下降为49.9%,下降了12.2%，资本形成所占的比重从38.2%提高到42.5%，提高了4.3%。
期间投资率最低的年份是1982年，为31.9%，最高的年份为2004年，为43.2%。
即使在刚刚过去的2009年，我国经济能够在世界金融危机中实现“保八”，主要是依靠内需中的投资拉动。
那么，从比较长时期发展的宏观层面上考察，投资的决定因素又是什么呢？
下面试图从三个方面剖析政府与市场在中国大陆投资中的作用。
一、政府与市场对投资的直接作用变迁
直接投资的结构最能反映政府与市场的作用。
下面从国营企业基本建设投资和全社会固定资产投资两个层次分析直接投资中投资主体的变化，从中探讨政府与市场对投资的直接作用变迁。
（一）国营企业基建投资主体变化
新中国建立之初，政府将快速工业化作为坚定不移的奋斗目标。
中国共产党根据自己的认识和旧中国经济遗产状况，提出了在国营经济领导下多种经济成分并存的基础上，通过节制资本、统制外贸和实施“四面八方”政策，来尽快实现工业化。
“一五”计划期间，由于市场机制与过高的经济增长指标及优先发展重工业战略在资源配置方面发生矛盾，以及国际环境等主客观原因，导致了全面急进的社会主义改造，1958年又在农村建立了政社合一的人民公社。
以单一公有制和计划经济为特征的经济体制，强化了政府动员和资源配置的能力，主要通过政府直接投资，保证了高积累、低消费的快速优先发展重工业战略的实施。
1956年前后，陈云提出“三个主体、三个补充”，李富春提出指令性计划与指导性计划相结合。
周恩来、陈云领导纠正急躁冒进倾向，压缩基本建设投资，调整局部比例失调，促使1957年经济建设取得较好效益，超额完成了“一五”计划。
期间基本建设投资与市场供求有着密切联系，基本建设投资总额通过市场实现的比重大约在1/3左右。
详见表1.
表11955-1956年基本建设投资总额通过市场实现的比重单位:
亿元
投资总额
通过市场实现部分合计
其中建筑材料
设备器具仪器
工资
间接费用
其他基建费用
投资总额中通过市场实现的比重%
合计
226.2
70.2
21.0
8.0
26.8
4.6
9.8
31.0
1955
86.3
26.7
8.4
2.9
10.3
1.6
3.5
30.9
1956
139.9
43.5
12.6
5.1
16.5
3.0
6.3
31.1
资料来源：
国家统计局编：
研究资料，1957年7月29日。
从“一五”计划后期到改革开放以前，政府在工业化投资过程中既是决策者，又是实施者，在政策总体上取消了市场对投资的作用，导致经济波动较大、效益受损。
但是市场的作用并没有完全消失。
中国的计划经济既学习了苏联东欧等国经验，也有其特殊性：
计划没有苏联完善，也没有那样僵化和刚性。
1957—1978年中国传统计划经济体制下，存在着一部分不能或未能完全纳入国家计划的非计划经济因素。
据估算，农业总产值中的非计划产值占50％以上；工业总产值中的非计划产值占32％。
这些经济因素在计划之外，从一定程度上调节着投资、生产与流通，对计划起着重要的补充作用。
即使在计划体制内，也有20-30%的缺口，要由企业通过市场自筹。
在改革开放中，微观基础的重造，使多种所有制经济共同发展和相互促进，导致市场主体和投资主体多元化，调动了各种市场主体和投资主体的积极性，政府与市场对于投资的作用也发生了变化。
总体趋势为：
政府直接投资比重迅速下降，市场对投资的直接影响迅速加大。
1978年底至1991年底，通过鼓励城乡个体经济发展和兴办“三资”企业，放开部分商品价格和经营，以及对部分生产资料实行价格“双轨制”，使得市场调节的范围扩大。
1992年至1997年，政府干预经济的手段也由直接干预微观经济运行和计划为主，转变为间接干预为主和以市场机制为基础阶段。
1997年以后，随着国内买方市场形成和亚洲金融危机影响，不仅扩大内需成为政府保持经济增长的主要手段，而且国有企业退出一般竞争性行业的改革在1998年以后迅速推开，转变了长期以来各级政府直接大量投资和经营企业的责任，政府职能从建设型、生产型政府向服务型、宏观调控型转变。
表2和图1表明，在国有经济固定资产投资来源中，1980年以前，政府直接投资占50%以上，1991年以后，降到了10%以下，是下降最明显的一项。
国内贷款1980年之前除大跃进和调整初期的1958-1962年较高以外，其他时间微乎其微，不到10%；改革开放之后在20%左右徘徊，20世纪90年代上升到20%以上。
而利用外资、自筹和其他投资从无到有。
其中利用外资于1981年以后上升至5%以上，自筹和其他投资在改革开放以后迅速上升，20世纪90年代上升到了60%以上。
从表3可以看出，21世纪以来在社会总投资中，自筹和其他投资的比重已上升至70%以上，2008年达到了78.3%。
国家投资是政府作用最直接的领域；其他三项则反映了市场在投资中作用的比重增加，力度加大。
表2各个时期国有经济固定资产投资资金来源的比重单位：
％
时期
国家投资
国内贷款
利用外资
自筹及其他投资
1953-1957
88．9
11．1
1958-1962
73．2
26．8
1963-1965
85．1
0．7
14．3
1966-1970
76．4
1．1
22．5
1971-1975
66．7
1．0
32．3
1976-1980
57．5
4．5
3．5
34．5
198l-1985
31．5
17．5
6．0
45．0
1986-1990
16．3
23．2
8．6
52．0
1991-1995
5．9
25．9
7．3
60．9
1996-2000
7．7
24．1
4．4
63．8
1979-2000
9．5
24．1
5．8
60．7
1953-2000
12．9
22．8
5．5
58．8
资料来源：
国家统计局固定资产投资统计司编：
《中国固定资产投资统计数典（1950-2000）》，中国统计出版社2002年版，第27页。
图1各个时期（1953-2000）国有经济固定资产投资资金来源的比重
（二）全社会固定资产投资资金来源的变化
从全社会固定资产投资的资金来源比重考察，自有统计数据的20世纪80年代以来，国家或者说政府投资的比重下降与自筹及其他资金投资上升的趋势同样明显。
只不过在全社会固定资产投资中，国家预算内资金所占比重较国有（国营）企业固定资产投资更低，自筹和其他资金所占的比重较国有（国营）企业固定资产投资更高。
国内贷款与利用外资的比重相对接近。
这是因为，随着经济体制改革的逐步推行，新的投资主体不断涌现，形成了多元化、多层次投资主体结构。
与各投资主体相适应的融资方式也不再单一，形成了包括财政拨款、企业自有资金、银行信贷、股票、债券以及各种民间集资方式和利用外资方式等多种融资渠道。
其中，政府投资主体可利用的融资方式有财政拨款、财政信用（通过发行各类债券实现）及举借外债、利用外资；企业投资主体可利用的融资方式有自有资金、银行信用、发行股票、发行债券及民间集资和利用外资；个人投资主体的融资方式主要有个人自有资金、民间集资和金融机构信用；金融机构投资主体的融资方式主要有自有资金、金融机构信用、发行金融债券及利用外资；外国投资主体的融资方式则更为多样化。
多样化的融资方式扩大了经济活动所需资金来源，缓解了资金缺口矛盾，促进了经济增长。
相对而言，国家预算内资金的比重就降低了。
详见表3和图2。
表3全社会固定资产投资资金来源比重单位：
%
1981-2008
国家预算
内资金
国内贷款
利用外资
自筹和
其他资金
国家预算
内资金
国内贷款
利用外资
自筹和
其他资金
1981
28.1
12.7
3.8
55.4
1996
2.7
19.6
11.8
66.0
1982
22.7
14.3
4.9
58.1
1997
2.8
18.9
10.6
67.7
1983
23.8
12.3
4.7
59.2
1998
4.2
19.3
9.1
67.4
1984
23.0
14.1
3.9
59.0
1999
6.2
19.2
6.7
67.8
1985
16.0
20.1
3.6
60.3
2000
6.4
20.3
5.1
68.2
1986
14.6
21.1
4.4
59.9
2001
6.7
19.1
4.6
69.6
1987
13.1
23.0
4.8
59.1
2002
7.0
19.7
4.6
68.7
1988
9.3
21.0
5.9
63.8
2003
4.6
20.5
4.4
70.5
1989
8.3
17.3
6.6
67.8
2004
4.4
18.5
4.4
72.7
1990
8.7
19.6
6.3
65.4
2005
4.4
17.3
4.2
74.1
1991
6.8
23.5
5.7
64.0
2006
3.9
16.5
3.6
76.0
1992
4.3
27.4
5.8
62.5
2007
3.9
15.3
3.4
77.4
1993
3.7
23.5
7.3
65.5
2008
4.3
14.5
2.9
78.3
1994
3.0
22.4
9.9
64.7
1995
3.0
20.5
11.2
65.3
注：
1993年及以后的资金来源为财务拨款数。
资料来源：
《中国统计年鉴2009》表5-4，中国统计出版社2009年版光盘版。
图21981-2008年全社会固定资产投资资金来源比重
国家预算内投资系政府直接投资，其余三项则基本归属于市场作用下的不同资金来源的直接投资行为。
特别是2004年7月16日，《国务院关于投资体制改革的决定》进一步确立了市场经济中企业的投资主体地位。
其中规定：
“对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。
其中，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公众利益角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制”。
进一步落实了企业的投资自主权，特别是民间投资主体在国民经济发展中的主体地位，从而体现了市场在投资中的作用。
上述考察表明，改革开放前后，政府直接投资的作用明显下降，其比重已从80%以上降至不足5%；而市场作用呈明显上升趋势，其反映在投资中的比重已上升至90%以上。
最近十年以来，民营企业完成的投资占中国固定资产投资的比重从46％上升至70％，创造的工业增加值占全国工业增加值的比重由43％上升至64％。
投资主体比重的变化进一步说明了市场机制在投资中的作用明显加强，已经成为资源配置中的主要机制。
二、政府与市场对投资的间接作用变迁
在计划经济时期，五年计划和年度计划的投资规模、投资方向、投资布局以及基本建设项目（特别是大中型基本建设项目）投资的绝大部分，都是由中央政府直接安排的；即便是国外资金，也是通过贸易或财政统借统还、由政府直接投资。
中央政府各主管部门对重点建设项目的管理权也实行集中管理，从人、财、物的调度，到设计施工，以至生产准备的安排，一直管到底。
改革开放以来，尽管在直接投资方面政府的作用明显下降，但是固定资产投资领域，特别是非垄断领域，具有政府的间接控制要较直接控制大得多的特点。
这主要体现在银行、财政、以及各级政府的规划与产业导向上，或者说体现在政府的宏观调控方面。
（一）政府对银行的主导作用
表3和图2反映，1981年以来，银行贷款在全社会固定资产投资中的比重相对平稳，大部分年份在20%左右，约占总投资的1/5。
这部分投资属于市场机制作用的范围，同时受着政府的间接调控。
这是由于我国的银行融资体系带有国家管制的性质。
通过国有银行的信用垄断、外资银行的准入控制及资本市场抑制等政策措施，国有银行基本垄断了社会信用，居民部门的金融剩余绝大部分进入国有银行的账户。
国有银行根据国家的产业政策，将大量资金投入国家重点支持的产业部门；通过利率控制政策，使国有金融机构以远低于均衡价格的成本动员和聚集了居民部门的金融剩余，受政府支持的重点公有企业部门则低成本从国有银行融资，获得了庞大的金融传送租金。
这样做一方面减少了政府采取征收通货膨胀税或单纯靠发行的办法筹集资金，防止了恶性通货膨涨的发生；另一方面减轻了政府的财政支出压力。
在资本市场准入控制下，政府通过对资本市场发展强有力的干预，使居民部门的一部分金融剩余被动员、聚集到资本市场，成为上市公司的融资来源。
通过资本市场的准入控制，直接融资渠道成为贯彻国家产业政策的手段，变成了支持国家重点支持的产业部门的重要制度安排。
这导致政府对固定资产投资的间接控制要较直接控制大得多。
体现了由政府主导投资，并且将财政预算内的直接投资与金融支持等间接主导相结合的特点。
譬如：
2009年，在金融危机冲击下，政府在扩大投资、刺激消费方面发挥主导作用。
前三季度，基础设施投资（不包括电力）增长52.6％；消费增长的加快也和政府的推动有关。
2010中央一号文件规定，在国家投入上，财政支出优先支持农业农村发展，预算内固定资产投资优先投向农业基础设施和农村民生工程，土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。
在金融支持上，大力开展农业开发和农村基础设施建设中长期政策性信贷业务，建立农业产业发展基金，扩大政策性农业保险品种和区域覆盖范围。
在农业补贴上，扩大粮种补贴的范围，扩大农机补贴的资金规模，扩大整个补贴政策的受益范围。
其中的政策导向体现了国家根据城乡统筹、城市支援农村、工业反哺农业的发展方针，也发挥着引导投资方向的作用。
（二）外资在华投资中国家统借统还比重的变化
在计划经济时期，或者说1977年以前，外国资金在华投资，是通过贸易或财政途径由国家统借统还，在政府确立的项目中由政府直接投资。
这部分资金列入政府预算之中。
因此，在国家统计局编制的统计资料中，不体现为“利用外资”。
改革开放以来，由于外资在华投资中国家统借统还的比重呈明显下降趋势，从1977年开始，国家统计局关于固定资产投资资金来源的统计中，将国家统借统还部分包含在“利用外资”之中。
详见表4。
该表反映，1977年利用外资尚全部由国家统借统还，此后随着利用外资在基本建设投资中的比重增长，国家统借统还的比重却不断下降，而且这种下降自1996年以来，并不随着外资投资比重的起伏变化，而呈持续下降的状态。
至2000年仅占全部投资的0.4%。
这反映了政府对外国在华投资的影响已主要不体现在政府直接投资之中。
外资在华基本建设投资主要是受市场直接作用的。
详见表4、图3。
外资在华基本建设投资所受到的政府间接作用主要体现在政府规划、产业导向等方面。
表41977-2000基本建设利用外资中国家统借统还的比重（以基本建设总投资为100）
单位：
％
年份
年份
利用外资
#国家统借统还
利用外资
#国家统借统还
1977
3．4
3．4
1991
11．3
1．9
1978
5．6
5．6
1992
11．1
1．1
1979
3．1
3．0
1993
9．7
1．7
1980
9．6
4．7
1994
14．3
1．4
1981
7．9
5．1
1995
14．6
2．0
1982
10．3
8．0
1996
14．5
1．6
1983
10．6
8．4
1997
13．9
1．5
1984
9．0
5．9
1998
12．4
1．5
1985
6．8
3．7
1999
9．0
0．8
1986
9．3
2．6
2000
6．7
0．4
1987
10．4
2．8
1988
13．9
3．4
1989
14．3
2．5
1990
13．1
1．9
资料来源：
国家统计局固定资产投资统计司编：
《中国固定资产投资统计数典（1950-2000）》，中国统计出版社2002年版，第103页。
图31977-2000年基本建设利用外资中国家统借统还的比重变化
（三）政府的规划与产业导向作用
政府规划与产业导向对固定资产投资有重要的间接作用。
其突出地体现在区域经济布局与产业导向上。
中国的区域经济是投资变迁的重要考察领域。
在市场经济体制下，一般来说，“市场协调”和“政府协调”是区域经济协调发展的两种手段、两种机制。
在投资中，市场协调是基础，政府协调是以市场协调为对象，弥补市场失灵。
中央政府制定与实施区域发展总体战略，根据资源环境承载能力、发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，明确区域发展的战略布局、功能定位、发展重点、政策导向等。
在规划的制定与实施过程中，地方政府对投资起着重要作用。
地方政府作为地方利益的代表与作为中央代理人的双重角色，其行为几乎影响所有资源和要素的流动。
特别是在以下五个方面：
1、弥补市场宏观缺陷，承接中央经济调节；2、提供地方公共物品和服务；3、维护公平竞争，搞好市场监管；4、制定地方社会经济发展规划；5、培育市场主体，促进市场发育等等方面；均对投资起着重要的调控作用。
改革开放以后，投资体制改革加重了地方政府承担本地区基础性项目的投资责任。
地方政府既要服从中央政府的财政、规划要求，又要服务所辖区域内的微观经济主体效益，同时其政绩最大化实现的基础是本地区经济主体的绩效提升，而提升地方经济发展最直接最快速的路径是上项目，搞投资。
例如2008年金融危机后，中央政府为了防止经济大幅度下滑，保障社会就业，实施了刺激经济发展的4万亿元投资计划，并要求地方政府提供相应的配套资金。
地方政府在自身财政紧张的情况下，必然采取各种融资手段满足中央政府项目的配套资金需要，因此，利用各种融资平台聚集银行贷款，发行债券。
绝大多数融资平台公司实为依附于政府的附属单位。
来自监管部门内部的资料显示，全国各级政府融资平台公司有8000多家，银行贷款余额近6万亿元。
在政府融资平台贷款中，项目贷款余额近5万亿元，占全部融资平台贷款的比例已超过80%。
同时，地方政府还通过新型的投融资平台公司发行包括长期票据、企业债来募集资金，2009年底地方政府的债务总额在4万亿元以上，相当于2008年GDP的16.5%，财政收入的80.2%，地方政府财政收入的174.6%。
例如，某市2009年确定110个重点项目计划投资总额为466亿元，是2008年该市可支配财政收入20亿元的23倍。
与此同时，土地财政成了地方政府比较普遍的现象。
不言而喻，在各地政府对辖区内农民的土地尽可能“统筹”支配时，其对投资的影响是巨大的。
如2009年，国务院给了全国630万亩建设用地指标。
各地政府就搞起城乡建设用地增减挂钩指标规划，把农村建设用地给城镇用。
三、政府与市场对不同领域投资的作用力度
政府投资和民间投资的关系，在某种程度上体现的是政府与市场的关系。
从民间投资的总量与比重反映出政府与市场在不同领域对投资的作用力度差别很大。
这种差别不仅如上述反映在投资主体上，而且反映在不同行业与企业性质等方面；也反映在不同区域的作用力度不同。
（一）不同行业市场作用力度不同
这从内资民营企业在不同行业中的比重可以看出。
表5、6、7和图4反映，2002年和2008年，内资非国有企业产值在农业、房地产业、批发零售业、建筑业、工业中的产值均占到50%左右甚至50%以上，市场在这些行业的影响是巨大的。
而在通信交通业、金融业、政府机关和其他服务业等领域非国有企业比重很低，甚至没有，市场的影响则相对较小。
2003年以来，随着股份制银行与中小银行的发展，非国有金融业比重为零的状况有变化，2008年内资民营金融业在本行业中的比重已上升至24.29%。
但是这一领域非国有企业比重仍很低，市场的作用的比重仍然较小。
详见表7。
表52002年按生产法计算的内资非国有所占GDP构成单位：
％
全国
农业
工业
建筑业
第三产业
其中：
通信交通
批发零售餐饮
金融
房地产
政府机关
其他服务业
各部分权重
100
15．4
44．4
6．7
33．5
6
7．8
5
1．94
2．66
10．1
内资民营经济在各产业中比重
62．7
55．1
68．6
12．6
60．4
0
71
0
29．25
内资非国有贡献度
48．5
9．6
24．46
4．59
9．8
0．76
4．7
0
1．37
0
2．96
资料来源：
黄孟复主编：
《中国民营经济发展报告（2003）》社会科学文献出版社2004年版第12页。
表6反映了2002年上海市私营企业在不同产业分布的状况。
其中零售、贸易、餐饮业最高，为47.7%；其次为制造业，占24.2%，社会服务业占13.3%。
私营经济受着市场直接作用。
分布所占比重不同，同样反映了市场与政府对于不同行业或产业中投资作用的差异。
表62002年上海市私营企业产业分布情况
行业
私营企业
行业
私营企业
户数（户）
比重（％）
户数（户）
比重（％）
总计
224662
100
交通运输、仓储业
3741
1．7
农林牧渔业
640
0．3
零售、贸易、餐饮业
107122
47．7
制造业
54319
24．2
社会服务业
29966
13．3
建筑业
8701
3．9
资料来源：
黄孟复主编：
《中国民营经济发展报告（2003）》社会科学文献出版社2004年版第25页。
表72008年分行业民营投资占本行业全部投资的比重单位：
%
行业
民营投资占本行业全部投资的比重
农林牧渔业
49.75
采矿业
34.32
制造业
63.33
电力、热力的生产和供应业
16.87
建筑业
41.40
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