关于广州市地铁建设融资模式的思考.docx

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关于广州市地铁建设融资模式的思考

广州市地铁建设融资模式的思考

摘　要:

地铁项目建设的融资模式有多种。

为拓展资金来源,提高地铁建设及运营效率,一些国家在传统的融资模式基础上对地铁的融资进行了改革,主要是把地铁项目向民间资本开放,引进社会资本,使地铁项目建设和运营逐步走上市场化轨道。

广州市地铁建设由于融资渠道单一,资金来源不足,财政负担严重,因此对现行的地铁建设融资模式进行改革是当务之急。

借鉴成功的地铁建设项目投融资模式,广州市地铁建设实行ＰＰＰ项目融资方式改革是必要的也是可行的。

关键词:

地铁项目;融资渠道;融资模式

地铁项目建设投资规模大、成本高、周期长,由政府直接投资或者发行政府债券进行筹资,会给政府带来财政压力和债务压力。

为了拓展资金来源,提高地铁建设及运营效率,一些国家在传统的融资模式基础上对地铁的融资进行了一定程度改革。

ＰＰＰ（Ｐｕｂｌｉｃ-Ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐｓ）模式作为近年来在国外基础设施领域新兴的一种项目融资方式,逐渐受到了广泛的关注,也越来越多的被发达国家应用于城市地铁建设[1]。

研究ＰＰＰ融资方式在地铁建设中的应用,对广东省轨道交通基础设施的投资体制改革及地铁项目的顺利进行有着重要的现实意义。

一、地铁项目建设融资模式比较

地铁项目融资模式大致可以分为以下3种[2]:

1.政府投资,政府经营。

政府投资包括财政直接投资和政府债务融资,政府经营包括政府公共部门和国有公司对地铁的经营管理。

根据政府投融资的方式,该模式又分为

（1）财政投资,政府经营。

即轨道交通全部由政府投资,经营上由国有企业（实际是公共部门）垄断经营,依靠政府财政补贴来达到盈亏平衡,政府不提供或很少提供包括沿线土地开发权等矫正外部效应的政策支持。

这种融资模式的优点是:

完全由政府财政投入,投资结构单一,操作成本低,运营后财务费用少;缺点是:

政府财力往往无法满足地铁发展的资金需求,政府补贴长期存在,运营企业缺乏有效的激励机制,运营效率和服务水平较低;

（2）政府债务融资为主,政府经营。

这种模式主要是政府财政投入部分资金,其余资金则依托政府提供信用担保,由地铁企业以银行贷款、发行债券等方式进行债务融资。

香港的城市轨道交通项目就是采用此模式。

香港地铁在建设初期,债务融资都由香港政府提供担保,如1975年获得第一笔总值4亿美元,年期7年的银团贷款,政府提供全部担保,项目建成后,由香港政府独资的地铁公司负责经营运作[3]。

这种模式的优点:

筹措资金操作简便,资金充足、到位快,可以大大缓解轨道交通建设投资对地方的压力。

其缺点:

一是融资成本高,巨额债务进一步加大了企业和政府的财务负担,尽管可以缓解政府即期的财政压力,但是政府必须提供持续的补贴,以保证运营的顺利进行;二是投资主体单一,不利于运营即服务质量和效率的提高;三是不利于企业引入多元化的投资体制,无法从根本上减轻政府负担。

2.政府主导的市场化运作。

由政府出资进行地铁路网的建设,在路网建成后,通过经营业绩协议、管理合同租赁和特许经营等方式,吸引私人部门参与地铁的运营管理。

该模式的主要优点是通过对地铁线路的市场化运作,可以减少政府对地铁运营资金的占有,提高地铁运营效率和服务质量。

但是由于地铁运营的低盈利性,限制了私人部门参与的积极性,必须通过提供相应的优惠政策来推动。

该模式在很多国家都被采用,如日本地铁采用上下分离方式实现运营企业独立核算,即将路网项目建设和运营分离开,用公共资金负担轨道项目中投资巨大的基础设施建设,而把运营分离出来,确保运营部分的核算,实现经营责任的明确化和效率化。

新加坡的地铁建设,由政府负责隧道等基础设施,运营商负责购买车辆等设备,政府再把基础设施以象征性价格租给运营商。

这种融资方式减轻了政府的筹资压力,并且起到了带动社会投资的作用。

3.投资主体多元化的市场运作。

通过吸收社会资金,实现投资主体多元化,并在运营中引入市场竞争机制,实现政府调控下的市场化运作。

其优势:

一是通过投资主体的多元化和经营运作的市场化,可以充分改善轨道交通投资和经营的效率;二是投融资主体多元化格局的形成,会逐渐改善市场化运作环境,从而推动其它领域的市场化进程。

但是,由于社会资金的进入,对短期利益的过分追求,容易导致企业目标与政府目标出现矛盾,必须建立相应的激励和约束机制来保证。

该模式是实现地铁产业市场化的高级阶段,通常通过以下具体模式进行运作:

第一种模式,对国有地铁企业进行股份制改造或组建股份公司,通过存量或增量发行股份来实现投资主体的多元化。

政府在实现投资主体多元化的过程中,通过出售部分股份收回资金,从而一定程度上充实了政府继续投资的实力,政府和企业之间建立了市场化的委托代理关系。

该模式最具代表性的是香港,2000年10月,香港地铁公司实行部分私有化,在香港上市,77%的股份由特区政府持有,其余23%由公共持有,股票融资达到94亿元[4]。

第二种模式,公私营合作模式,即ＰＰＰ（Ｐｕｂｌｉｃ-Ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐｓ）模式。

ＰＰＰ是指政府、营利性企业和非营利性企业基于项目而形成的相互合作关系。

ＰＰＰ模式的内涵主要包括4个方面:

一是ＰＰＰ融资是以项目为主体的融资活动,主要根据项目的预期利益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资;二是ＰＰＰ融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中,提高效率、降低风险;三是ＰＰＰ模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”（政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿）;四是ＰＰＰ模式中公共部门和民营企业共同参与城市轨道交通的建设和运营。

由民营企业负责融资,有可能增加项目的资本金数量,进而降低较高的资产负债率,不但能节省政府的投资,还可以将项目的一部分风险转移给民营企业,同时双方可以形成互利的长期目标,更好地为社会和公众提供服务。

这种模式的一个最显著特点,就是项目所在国政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。

ＰＰＰ模式是一个完整的项目融资概念,但并不是对项目融资的彻底更改,而是对项目生命周过程中的组织机构设置提出了一个新的模型,运作思路如图1所示[5]。

ＰＰＰ模式存在的基础是合同、特许权协议和所有权的归属。

在这三者的基础上,ＰＰＰ式可以有不同的组合,常见的ＰＰＰ模式有服务协议、承包协议、租赁协议、ＢＴＯ协议、ＢＯＴ或ＢＯＯＴ协议、打包协议等等[6]。

不同ＰＰＰ模式之间的区别虽然不大,但也有其特点,从而适用于不同的情况[7]。

ＰＰＰ模式虽然是近几年才发展起来的,但在国外已经得到了普遍的应用,英国最早应用ＰＰＰ模式,此后,智利、葡萄牙、巴西等国都在基础设施领域先后引进了ＰＰＰ模式并取得了成功。

伦敦市地铁在ＰＰＰ改造前是由国营伦敦地铁公司拥有并经营的。

1997年,英国政府考虑了多种方案准备扭转地铁投资严重不足的局面,政府认为完全的私有化不是解决这一问题的最佳方法,而倾向于以公私合作（ＰＰＰ）的方式对整个地铁系统进行升级改造。

经过4年多的论证和试行,分别正式于2002年12月和2003年4月签约,伦敦地铁公司（ＬＬＬ）将地铁系统进行升级的维护和基础设施供应工作以30年特许经营权的方式转给了3个基础设施公司（分别为ＳＳＬ、ＢＣＶ和ＪＮＰ公司,以下简称ＰＰＰ公司）。

运营和票务依然由伦敦地铁公司控制,基础设施公司的回报由固定支付和业绩支付（能力、有效性,环境）两部分组成,具体的运作模式如图2所示[8]:

上述3种基本的投融资模式,体现了轨道交通投融资市场化由低到高逐步推进的过程。

不同时期或同一时期不同国家、不同城市地铁项目建设的融资方式都可能不同。

其决定因素主要取决于政府部门的努力程度,企业效率高低以及外部环境（如国内资本市场的发展程度）等因素[9]。

采用ＰＰＰ融资模式的条件主要有3点:

一是要看是否有相应的可持续盈利模式并具备相应的盈利能力;二是体制上对民间资本进入是否存在制度性障碍或壁垒;三是在组织结构上,能否降低由于地铁经济技术特征导致的进入壁垒。

这3条也是地铁进行市场化融资必须要具备的基本前提[10]。

二、广州市地铁建设融资现状及存在的问题

（一）广州市地铁建设投融资现状

广州市于1992年12月专门成立了广州市地铁总公司。

该公司是市政府属下的大型国有企业,归市建委直接领导,是广州市负责建设和经营地铁等轨道交通设施的唯一企业,注册资金62.8亿元,现有资金128亿元。

公司负责建设及运营管理广州市快速轨道交通系统,同时经营以地铁相关资源开发为主的多元化产业（资料来源:

ｈｔｔｐ:

//ｗｗｗ.ｇｚｍｔｒ.ｃｏｍ/ｎｅｗｓｃｅｎｔｅｒ）。

广州市政府还对其进行了资金支持并给予多项优惠政策。

首先,从建设资金上,地铁1号线、2号线由市政府全额投资,市政府拿出24块土地用于筹资建设1号线,并承担所有的国内外贷款。

其次,广州市政府从电价上给地铁公司以优惠。

再次,从税收政策上,将地铁建设定位为民用防空工程,减少了建筑方面的费用。

目前在建的地铁项目的融资方式依然以政府投资为主,剩余资金缺口全部由商业银行贷款所得。

表1反映了广州市地铁建设的融资结构现状。

从表1可以看出,广州市市政府在广州地铁建设的融资中占了总投资的60%以上,剩余资金全部由银行贷款所得。

（二）广州市现行地铁融资模式的弊端

如果说在地铁建设的起始阶段,由政府负担较大比例的投资甚至全额投资是必要的（它能保证地铁建设如期完工投入使用,尽快改变城市交通状况）那么,随着广州市轨道交通线网的铺开和大规模动工,市政府应该逐渐缩小直接投资比例,进行融资体制改革,拓宽融资渠道,减轻政府财政负担,提高地铁建设效率。

如果继续由市政府垄断地铁投资可能会带来以下弊端:

1.融资渠道单一,资金来源不足,财政负担严重。

广州市政府投资地铁的资金主要来源于财政资金、土地出让金和银行贷款,渠道比较单一。

广州市政府每年都有很大比例的财政资金用于地铁建设,因此占用了一些更需要财政进行投资的项目的资金,提高了这些资金的机会成本,降低了财政资金的利用效率。

广州地铁建设的剩余资金都来自银行贷款,偿还银行贷款和利息进一步增加了市政府的财政负担。

广州市计委的相关资料显示,从2004年到2010年地铁8号线建成,市政府每年将投资40亿元用于地铁建设。

其中,35亿元是预算外资金,源自当年土地出让金,其余5亿元为预算内资金,由财政拨款。

虽然预算外资金不必用于预算支出,但还是减少了当年市政府的财政收入,所以也会给市政府造成财政负担。

目前广州地铁总负债（包括建成和未建成）超过76亿元,其中1号线至今仍有58亿元,2号线14亿元,3号线4.5亿元[11]。

2.现行融资模式造成轨道基础设施投资的低效率。

广州市地铁总公司是政府属下直接负责建设和经营地铁等轨道交通设施的唯一国有企业。

在地铁的建设和经营中,由于政企不分、权责不清,缺乏竞争机制,存在垄断问题,导致经营效率低下。

因为垄断经营者不用花费太多精力控制成本、提高技术水平和管理水平,仅靠垄断地位就能获得垄断利润,不仅缺乏锐意进取的激励,而且会产生寻租的动机,容易造成资源浪费和滋生腐败,企业经营不善形成的债务负担,最终不得不由政府买单。

西方发达国家基础设施市场化改革的实践证明,市场经济条件下,在具有自然垄断特征的基础设施领域,政府包办一切的投资管理模式效率最为低下,建立政府与企业的委托代理关系,能够形成对企业的激励机制,有利于提高经营管理效率。

3.政府投资具有挤出效应。

根据新古典经济理论,政府投资的增加会加大国内的货币需求,在货币供给不变的条件下,市场利率上升,最终导致私人投资减少。

即政府投资会产生“挤出”私人投资的效应。

挤出效应的效果取决于2个条件:

一是利率的市场化程度;二是私人投资对市场利率变动的敏感度。

尤其是在广州这样市场经济和民营资本最发达的地区,民间资本对资金价格———利率的敏感度很高,如果由政府垄断地铁项目的投资,而且投资规模巨大,就必然导致资金市场利率升高,从而产生对私人投资的挤出效应。

三、广州市地铁项目建设融资模式的新选择———ＰＰＰ模式

（一）应用ＰＰＰ融资模式的优势

1.拓宽融资渠道,减少政府的财政负担。

广东省民间资本非常发达,通过ＰＰＰ模式引入民间资本投资于轨道交通建设,可拓宽融资渠道。

除了银行贷款外,可以利用资本市场上的多种融资渠道进行融资,例如向公众募集股票、发行债券等,在融资方面避免了银行垄断,通过竞争降低了融资成本,同时,政府财政资金从轨道交通投资中解放出来,可降低政府负债,减少财政负担。

2.引进竞争机制,提高基础设施服务水平。

ＰＰＰ融资模式通过政府与民间资本合作成立项目公司负责项目的建设和经营。

政府采用招标的方式选择民间投资者,投资者之间通过竞争获得投资轨道交通的资格,因此获胜者本身就在经营和管理水平、技术水平上具有优势。

在项目公司成立以后,投资者以盈利为目的,就会采用先进的管理模式,控制成本,降低风险,提高施工和服务质量,精心经营以提高项目的收益。

政府、投资者和项目公司之间形成委托代理关系,通过激励相容机制的约束,在整个过程中,轨道交通的建设和经营效率都会得到提高。

3.增加民间投资者的投资机会,提高民间投资者的资本回报,可以实现资本的保值增值。

由于我国的资本市场不发达,特别是股票市场低迷,民间资本投资渠道不畅通,银行储蓄才会居高不下并且年年增加。

民间资本投资于轨道交通基础设施建设,对投资者来说是一个很好的选择。

其次,我国民营企业从商业银行获得贷款并不容易,通过与政府合作,可以提高民营企业的信用,增加企业从商业银行获得贷款的机会。

再次,加入ＷＴＯ以后,随着开放程度的不断提高,国内外市场的竞争不断加剧,私人投资的利润率会不断下降,而投资于轨道交通设施建设,具有较高的回报率,对民间资本将会有很强的吸引力。

4.增加私人部门在基础设施领域的市场份额,促进广东省基础设施融资体制改革。

政府在基础设施领域作为直接投资者、直接经营者、直接监管者的职能要分离,政府应由过去的主导角色,转变为监督者、指导者以及与私人部门合作者的角色。

在这种背景下,轨道交通基础设施中引进和应用ＰＰＰ模式,并将其按市场化模式运作,既能节省政府投资,同时又能推动我国经济的市场化程度不断提高。

（二）引入ＰＰＰ模式的可行性分析

能否成功进行ＰＰＰ模式的基本条件可以从政府环境和市场环境2个方面来看。

首先,地铁项目作为城市基础设施的重要组成部分,其实质是在具有自然垄断特征的公用事业领域引入竞争机制,其实现的关键就是政府职能的合理定位和有效执行。

一是在招标选择地铁项目的私人合作者时,应该遵照公正、公平、公开的原则。

广州市的公交系统已经成功引进民间资本进行经营,在招标过程中很好的体现了这一原则,具备了这方面的经验。

另外,广东省正在进行行政审批制度的改革,有利于在基础设施项目中引入竞争机制。

二是政府对项目进程的监督和管理。

在整个项目的建设过程中,政府要对工程的质量、成本和进度进行严格的监督。

三是政府与企业应该将各自承担的责任、义务和风险进行明确的界定,保护双方的利益。

必要时政府会对项目进行一定的支持,主要是融资过程中的信用支持。

广州市政府在城市公共基础设施投资的其它领域,具有丰富的项目融资经验,因此完善的政府环境是存在的。

其次,完善的市场环境主要是培养产权清晰、具有自我约束机制的市场竞争主体。

广州市作为全省的经济中心,民营经济比较发达,到2002年,广东省有亿元企业41家,民营企业集团240家;广东省的居民储蓄率居高不下,有足够的民间资本参与轨道交通投资;目前广东省的民间资本投资主要集中在工业、社会消费品和房地产等行业,投资于公共基础设施的比例不大,ＰＰＰ模式引导民间资本参与地铁项目投资,为他们开辟了一条投资渠道。

（三）应用ＰＰＰ模式的路径选择

借鉴ＰＰＰ模式的成功经验,结合广州市地铁项目现行的投融资体制和广东省的经济发展状况,笔者认为广州市地铁项目建设应该分步骤的进行市场化改革。

1.将广州市地铁公司进行股份制改造。

改造后的广州市地铁公司作为广州市政府的代理人,应在地铁项目的建设中充当组织者和项目发起人的角色,对地铁项目建设的可行性进行分析,寻找合适的私人投资者作为合作伙伴。

地铁总公司上市,发行股票的比例应该慎重,香港地铁公司77%股权是由政府控制,广州市地铁总公司也可以考虑将政府控股比例保持在75%左右。

在上市后的经营过程中,政府从法律方面要加强对公司的监管。

2.用特许经营权的方式将地铁建设权转给不同投资者。

广州市地铁公司可以寻找合适的私人合作者,与之形成不同的项目公司,将地铁建设和经营的特许经营权转让给项目公司负责。

在这个过程中,可以组建不同的项目公司负责地铁建设中不同的项目,如可以将地铁线分段转让给不同的投资者,也可以将不同的业务分开由不同的项目公司负责。

具体责任和业务的划分应该根据广州市地铁总公司的经营能力以及与民营企业的协商决定。

3.地铁投入运营的维护和管理。

特许经营期满可以由广州市地铁公司单独负责地铁项目的维护和经营,也可以将新的特许经营权转让给新的私人投资者。

具体选择除了进行成本———收益分析外,还要考虑到地铁项目的公共性对消费者和社会福利的影响。

参考文献:

[1][8]王灏.加快ＰＰＰ模式的研究与应用推动轨道交通市场化进程[Ｊ].宏观经济研究,2004

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[2]王玉国,王稼琼.城市轨道交通投融资式比较及演变[Ｊ].北京交通大学学报（社会科学版）.2004

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[3]马忠,罗晓敏.香港地铁的投融资体制与收益分析[Ｊ].城市轨道交通研究.2002

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[4]姜红德.公司合作模式的国际经验借鉴[Ｚ].天则公用事业研究中心,ｗｗｗ.ｃｃｐｐｐ.ｏｒｇ.ｃｎ.

[5]陈柳钦.ＰＰＰ.新型公私合作融资模式[Ｊ].建筑经济,2005（3）.

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[9]黄斌,王遐昌.城市轨道交通项目投融资模式探讨[Ｊ].城市轨道交通研究,2002

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[10]罗光强.基础设施投融资体系的比较[Ｊ].经济论坛,2002（12）.

[11]李艳.广州地铁负债逾76亿元[Ｚ].ｈｔｔｐ:

//ｎｅｗｓ.ｓｉｎａ.ｃｏｍ.ｃｎ/0/2004-05-21.