当前我国城市中社区管理与政府治理的边界研究.docx
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当前我国城市中社区管理与政府治理的边界研究
当前我国城市中社区管理与政府治理的边界研究
摘要：
改革开放以来，我国城市社区的地位和重要性日益突显。
在全面推进小康社会建设中，必须加强我国城市社区自治建设。
社区自治是治理理念在社区领域的实践,达到治理的境域可以说是我国城市社区自治的发展方向，二者在范围上相互衔接,在目标上指向一致。
要加强社区自治建设，使我国城市社区自治走向治理的境域，就要以治理理论为指导，进一步合理界定政府、社区在社区自治建设中各自承担的相应角色，形成政府管理功能与社区自治功能分工合作、互为补充的良性互动关系；实现政府管理与居民自治的有机结合，形成以人为本、自下而上与自上而下相结合的良性互动机制，整体推进社区自治达到治理的境域，促进社区更加和谐。
关键词：
治理；城市社区；政府职能
一、社区管理与政府治理的边界问题及其经验
我国城市社区建设中存在的一个严重的问题就是“准政府”色彩过于浓厚。
目前比较突出的问题就是政府管理体制不顺,职责不清。
政府对城市居民日常生活的许多微观事务管理过多,承担了许多不该承担的职能。
政府服务职能滞后,很多地方的基层政府还不是真正的服务型政府。
按照居委会组织法规定,社区居委会只是协助政府及相关职能部门开展工作。
然而从当前实际看,社区居委会不仅仅是“协助”,更是具体的操办者和执行者。
政府各职能部门都强调“工作向社区延伸”,但在实际操作过程中,只是简单地把工作推给了社区,相应的职能、权利却没有明确,这些工作逐渐成为了社区的“分内事”,并要接受各有关部门的检查和考核。
本来是社区去督促、检查职能部门的工作,却变成了职能部门来检查、监督社区工作。
种种因素使社区难以有效地依法履行其居民自治功能。
街道居委会虽然在名义上是自治组织，但在本质上却一直是在担当政府的“形象代言人”的角色，作为政府的基层派出机构而存在和发挥作用。
市场经济要求的是“小政府、大社会”，与之相匹配的应该是行政色彩相对较弱的社区管理模式。
合理弱化我国城市社区管理中的“准政府”色彩是我们今天改革社区管理体制、推进城市社区自治走向治理境域的一个正确而明智的选择。
要强化社区自治建设，加快社区发展，就必须对政府的权力进行必要的剥离。
这是因为，在社会大系统中，政府的统制功能和社会的自治功能成反比，即政府的统制功能越强，则社会的自治功能越弱，反之亦然。
因此，加快社区自治建设，扩大社会的自治功能，就必然要求政府转变管理职能，改变权力高度集中的“全能型”管理模式。
政府必须把干预限定在一定的度之内，防止权力无限制地渗透到各个角落，逐步地尽可能地把宏观社会事务管理之外的权限交还给社区和市民，以使社区获得生存和发展的良好空间。
在社区关系重塑的过程中，要特别注意以下一些问题：
一是要理顺社区自治组织与政府的沟通机制与回应机制。
居民参与社区居委会及社区事务，就是参与政治（即选举的政治）。
深圳市南山区月亮湾片区设置人大代表工作站的做法，使得社区自治组织在收集到居民意见之后，有了一个良好的沟通渠道，即通过人大代表向政府反映民意，居民与政府进一步形成了良好的互动，在某种程度上也强化了政府对居民问题的回应机制。
这也为我们在现实当中如何进一步理顺社区自治组织与政府的沟通机制与回应机制提供了很好的参考。
二是慎防社区自治变成居委会管理，即居委会不根据社区居民或居民代表的意愿办事，仅由居委会自行决定社区内所有公共事务。
社区居民集体决定社区内的公共事务，是社区自治的应有之义，居委会的作用仅仅是组织居民采取有效的方式，就社区内的公共事务进行集体商议、决策，而不是居民选出居委会后，居委会就包揽社区内的所有事务，这个认识上的偏差必须防止。
一旦居委会包办社区内的所有事务，就意味着社区自治被居委会管理所取代，这与社区自治的精神是格格不入的，实质上还是“家长式”的管制。
三是居委会要完全放下行政事务的包袱。
长期以来，居委会的行政化使人们怀疑其能否祛除已经形成的弊端，回到其应有的位置。
而且，从经验来看，居委会有向行政化重蹈覆辙的可能。
在改革过程中，决不能因为遇到了一些问题，就让居委会重新介入行政事务，这就需要制定法规来严格规定社区居委会、社区工作站各自的职责范围。
当然，在条件不具备，如群众在生活上高度依赖政府的地方，可以适当延长社区居委会与工作站完全分开的时间，因为政府和居民之间需要一个缓冲机制——一个能连接双方的桥梁。
四是政府各部门在处理社区事务时要转变观念。
居委会回归自治组织后，要履行其作为自治组织的职能。
但是在现阶段，政府和居民对改革后的居委会的理解还停留在过去的认识上。
据了解，目前很多政府部门在出具一些证明时，视社区工作站的盖章无效，仍需要居委会盖章。
这实际上从实践层面说明，在“居站分设”后的短时间内，政府各部门仍然没有摆脱传统观念。
要实现居委会改革后真正向自治组织转变，就必须改变政府的观念，这样才能从根本上、整体上改变社会对这一问题的认识。
五是重新定位社区工作站与街道办事处的地位。
由于城市的急剧扩张，政府的管理重心下移，街道办事处的职能急剧膨胀，实际上使街道办事处具有了一级“准政府”的地位。
笔者认为，虽然目前还不能取消街道办事处，但随着社区工作站在社区地位的巩固，将来街道办事处可取消，由社区工作站来承接其行政职责，使政府职能部门延伸至社区，由此建立起政府管理与社区自治相结合的城市管理新体制。
另外，社区工作站要切实承担起政府在基层的行政任务，就必须明确其法律地位，因为街道作为政府的派出机构是不宜再派出工作机构的。
二、公共管理改革潮流所提供的经验比较
社区是聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会共同体。
社区自治是指一定地域范围内政府、社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动。
社区自治结构是不同治理主体依靠资源进行互动的、以地域为基础的相互作用模式。
社区自治主体包括居民、社区自治组织、社区内非政府组织、社区党组织、政府组织、社区外非政府组织、市场组织、辖区单位等。
社区自治发展的动力既可来自政府，也可来自社会，还可来自政府和社会的合作。
围绕这三种取向，学术界提出了强政府、强社会的政府主导型、社区主导与政府支持的小政府、大社会的混合型、政府推动与社区自治相结合的合作型三种治理模式，在实践中亦相应形成了上海模式、江汉模式、沈阳模式等具有代表性的模式。
（一）强政府、强社会的政府主导型的上海模式
这一模式主张政府应向街道办事处赋权、分权，强化街道办事处在管理地方社会中的权力，将街道建成一级政府。
街道政府是地方公共事务管理的策划者、协调者和执行者,但迫于管理的艰巨性、复杂性，它不得不被动地向社会放权,吸纳社区力量参与社区的管理。
朱建刚学者在对上海五里桥街道权力变迁个案研究的基础上曾指出,从1949年至今,街区权力经历了一个由虚拟状态向一级政府实体化的转变过程，这一转变促进了国家政权在全国范围的建设。
而当前社区内政府的权力也并未按人们通常认为的“小政府、大社会”的方向缩小，相反，较之以前街区权力正在强化,由此进一步促进了国家对基层社会的控制方式由单位制向社区制过渡。
但他同时又指出,街区行政权力在重组的同时也存在着向社会分化的趋向，权力中心正在由以往的单纯的政府控制向半行政半自治的社区管委会过渡，因此在中国街区内部,国家与社会自治空间并非一定是此消彼长的关系,而是有可能处于一种共生共长、良性互动的关系,从而形成强国家、强社会的双强态势。
在这一观察分析的基础上，他进一步指出：
应将现在的街道办事处升格为一级新型的街区政府，将原来的城区政府改为市政府的派出机构，负责协调市政府和街区政府的关系，在街区由居民直接选举产生“街区居民代表大会”，加强对街区政府的民主监督，培育街区企业组织和志愿者组织,承担从街区政府剥离出来的经济职能和社会职能，实现社会的自主管理。
朱建刚的新型街区政府的观点既来源于“国家能力理论”，又借鉴了欧美地方自治经验。
“国家能力理论”认为在社区治理中政府有着不可低估的作用,主张强化行政权力对社会的整合。
欧美地方自治经验要求将社区作为地方自主治理区域,通过由居民选举产生的社区议会和社区政府来实现街区权力格局的重组。
政府主导型的社区治理结构比较适合现阶段的中国国情，有一定的可行性,但有悖社区未来的发展走向。
我国著名学者徐勇认为：
“行政取向的社区建设可以在比较短的时间里整合社会,但所构造的社会与传统体制具有同构性,即社会仍然为政府所吸纳，社区的工作主要是落实政府的任务，在这一体制下，政府难以超脱各种利益群体，专事履行公共管理的职能。
从本质上讲，这一模式不是为了社区的可持续发展,而是为了政府更好地控制社会,理念是收而不是放。
在政府占据主导地位、其权力不受监督、政府和社会的权力边界没有制度性划分的当代中国，强社会的目标能否达到值得怀疑。
（二）社区主导与政府支持的小政府、大社会的自治型的江汉模式
这一模式强调政府和社会的分权，认为社区自治组织和其他相关社会组织应是社区治理的主体，它们在社区治理中具有根本性的作用，政府的功能仅在于提供博弈规则和基础性、普适性的公共产品。
这一观点的理论基础是源自西方传统政治学中以强调行为主体自主权为核心的自治理论，即公民个体表达权利的自主权、共同管理自身事务的自主权。
这一观点对一贯不太重视公民及其组织自主权的中国来说具有积极的意义,也符合未来中国的发展走向。
其不足之处是忽略了社区自治主体的多元化（除了社区组织之外，还有政府组织、社会中介组织、邻里组织、辖区单位等）以及多元化的自治主体之间的自我协调机制。
徐勇认为在目前阶段我国城市社区实现完全自治是不可能的。
一方面是因为在社区中，除了成熟的政府组织以及居民委员会外，其他社会组织缺乏足够的资源和权威，他们还没有足够的能力来代替政府部门组织居民管理公共事务，居民缺乏自组织的意识、社区参与度低。
另一方面是因为政府仍旧掌握着过多的资源，仍是社区管理最重要的主体，在没有约束的情况下，要让政府自己退出，将权力主动向社会分化是非常困难的。
因此只能走“政府资源与社区资源整合、行政机制与自治机制互动、政府功能与社区功能互补”之路。
在这种模式下，社区的治理主体由政府组织扩展到社区内的自治组织和非政府组织。
政府组织主要是通过规划指导、下放权力、提供经费等方式支持城市社区自治组织体系的构建，然后通过社区自治组织体系的有效运作，逐步实现社区居民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的目标，达到自我教育、自我服务、自我管理、自我约束的自组织状态。
（三）政府推动与社区自治相结合的合作型的沈阳模式
这一模式主张政府组织通过向社会赋权分权，把原先由政府组织承担的社会职能交由社区内的社会组织来承担，在政府职能转变的同时，不失时机地强化社区组织的自我管理、自我服务、自我教育的职能。
卢汉龙先生在比较上海模式和沈阳模式时指出，上海模式的前提是政府拥有雄厚的财力、官员具有为社区居民谋福利的良好愿望以及国家具有良好的规范官员行为的机制，但这三个条件尤其是第一个条件并不是每个城市都具备的，即便具备这种模式也不值得效仿推广。
原因是以行政推动为主的工作机制，存在着效率和可持续发展的问题。
首先是行政化操作不经济，管理成本太高，而且行政机制以下级服从上级为基本原则，社区建设项目往往脱离社区实际需要和能力。
其次是社区建设受制于领导人的能力和品质,难以保证其可持续性。
他比较赞赏沈阳模式，认为它更能代表我国大多数城市社区建设的初始条件，更符合我国社区发展的未来走向，为改革中的中国社会的民主建设增添了一片新绿，是实践中的制度创新。
沈阳模式“最重要的贡献在于它在基层社会管理中注入了社区治理的新观念,在实践中认识到社区共同体在市场经济条件下的积极意义,并将走出单纯依靠党政行政管理的方法来实行社会公共生活的整合与管理”。
三、社区与政府职能分开的思考
社区要走上实质性自治之路，就不同程度地对政府下放权力、转变职能、改变领导方式提出强烈要求，如果继续单纯沿用传统的管制、垄断等方法那么只会使得政府的政治能力受到质疑。
政府能力是政府依照宪法和法律赋予的职责，依法管理国家事务社会事务能力的总称，从本质上讲，就是管理社会、为民服务能力的综合。
随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，社会民主政治化进程的加快，无论是深化政治体制改革还是进一步扩大基层民主政治，都对政府能力尤其是基层政府的公共管理与社会服务能力提出了新的要求。
特别是我国已进入社会治理的转型期，治理转型对我国地方政府的社会治理能力也提出了新的挑战；推进社区自治也是推动政府与社会关系重构的重要途径。
社区自治的本质是居民自治，居民自治的重要体现就是社区居民充分享有民主，实现自我管理、自我教育、自我服务和积极参与，最终形成“社区制”社会。
政府是政治权力的核心，也是基层民主最主要的捍卫力量。
社区自治离不开政府的引领，政府与社会关系的重构也离不开社区自治的推动。
目前，我国地方政府职能正朝着建立服务型和责任型政府的目标转变，既要“减员”又要“消肿”，既要提供合格的公共产品、公共服务又要讲求责任强调公共性和回应性，既要下放权力收回“成命”又要稳妥地实现权力“回归”，既要维护秩序稳定又要保护公民权利放手社区自治。
在这种背景下，社区不仅是接受政府权力“下放”与“回归”的理想选择，而且也是地方政府转变职能、提高社会治理能力的现实需要。
过去，在“社区行政”的习惯思维作用下，城市政府没有养成分权、放权或者授权的意识,喜欢“眉毛胡子一把抓”，仍然想把城区的政治、经济、社会甚至军事事务“装进”社区这个大筐,进行大而全的包干管理。
“社区行政”思维指导下的“大一统”管理，必然导致城市社区建设中政府的普遍“越位”、“缺位”和“错位”，从而使城市基层社区重新沦为影子政府式的社区。
笔者认为，转型期我国城市社区建设中出现的这种“怪圈”，不仅与治理的内涵格格不入,更是与市场经济和法治社会呼唤的“社区自治”路向背道而驰。
这其中有不少原因，但最关键的是，城市政府没有与时俱进，没有适应市场经济和市民社会的现实要求以实现社区治理的结构转型。
因此，要防止社区自治由“政府主导”误入甚至回归“社区行政”的老路，重蹈因“政府全能”而引致“全能社区”的覆辙,就必须确立现代治理理念下的社区公共治理新思路，建构社区建设的公共治理新制度。
具体来说，在市场经济、市民社会和民主法治环境下，现代的社区公共治理结构，主要涵盖以下几个方面的要件和要求：
从治理的主体来看，社区自治的主体是多元的而非政府一元的。
它既有代表官方的城市政府组织，也有非官方的民间组织、非盈利的志愿组织和私营部门，形成城市政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理社区公共事务的新格局。
治理主体的多元化，可以实现社区公共事务治理过程中不同主体的“各司其职，各负其责”，从而转移和剥离城市政府的很多社会管理职能，避免政府“大一统”下的“越位”、“缺位”和“错位”问题。
从治理的客体来看，社区自治的对象是城市基层的社会公共事务，而非包罗政治、经济、社会、文化甚至军事等的一切事务。
这些基层社会公共事务与社区居民切身利益息息相关。
因此，应该摒弃把社区看作是“家事、国事、天下事”的集散地的误区，实现社区社会公共事务与政治、经济事务特别是经济事务的分类治理。
也就是说，不能把社区看作是无所不包、无所不能的“全能单位”,把本该由经济组织、政治组织或者军事组织应该管理的事务，“一竿子插到底”交由社区的准政府组织、民间组织和自治组织来治理。
从权力的运行向度来看，社区自治倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威，彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。
它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对社区公共事务的联合治理。
这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。
因此,这种权力运行的向度，改变了“单位制”下社区公共权力的“官本位”运行格局，有利于调动社区各方面的力量参与社区建设。
从社区公共事务的治理机制来看，必须借助科层制、市场机制、合作机制、组织间网络、自组织制等混合机制，对社区公共事务齐抓共管。
合作、协调、伙伴关系、双赢或共赢成为这种混合治理机制的基本精髓。
这有主客观两个原因:
客观上，现代信息社会、网络环境和知识经济条件下，社区的公共事务正在变得更加复杂、更有渗透性和交互影响性；主观上，伴随公民社会的兴起和政治民主化的推进，将要求更多的分权、参与和合作。
因此，需要两相结合，以促使社区公共事务治理的的科层机制向多元混合机制转变。
四、社区与政府理想的互动模式
我国的社区自治极具中国特色,是在政府倡导下，自上而下进行的。
因此，从一开始我国的社区自治就充满了行政色彩。
要真正使我国的城市社区自治向纵深发展，走向治理的境域，就必须使政府的角色逐渐由领导者向指导者、协调者和合作者转变，与社区组织、社区居民一起构成社区自治的重要力量。
在改革开放以前，计划经济体制的实行使权力和资源集中于国家一方，造成“国家在上、社会在下”，“政府主动、非政府组织被动”的社会情境。
社区自治模式也体现为政府主导型。
政府在治理中处于主导位置,所谓的“社区”只是单位的辅助性组织，政府的管理渗透到城市社区生活的方方面面,社区组织没有发育、生存以及发展的完善空间。
政府是社区自治的主体，而社区组织是政府的附属物。
按照德国社会学家舒茨“互动典型化”的解释，当互动双方地位相差悬殊时，互动的典型化就表现得越加明显。
互动的典型化最终导致被动性互动的形成，即社区组织、居民被动地接受国家、政府的领导，根据国家和政府的行为调整自己的行动，使之与国家和政府保持一致。
被动性互动使政府与社区相关组织的关系比较僵化，社区组织只能根据政府的行为对自己的行为做出调整，没有任何主动性。
要使社区自治深入进行下去，我们必须改变社区组织与政府的这种被动性互动关系。
改革开放使我国的社会发生了很大变化。
社会资源不再被国家高度垄断，权力主体走向多元化。
在这种社会情境下，政府与民间组织的关系也开始发生变化：
政府开始考虑各种选择，从节约和效率原则出发，改变以往的以行政指令、强制性干预等为主的与社区组织互动的方式；相应地，互动的另一方社区组织，也开始积极考虑怎样与政府互动。
在新的互动情境中，互动双方都能动地理解对方，并不断调整自己的行为，从而形成一种新型的互动关系,即一种较为平等的“自主性互动”。
自主性互动关系与社区居民自治型的治理模式是相适应的，在这种互动关系下，社区组织能够充分发挥其自身的能动性和自主性，成为居民参与社区建设的桥梁，充分发挥出其在社区自治中的作用。
这种自主性互动关系要求我们必须以社区自治为价值取向或目标导向,创造制度规范,使社区逐步承担起由政府职能转变中剥离的相应的社会职能，同时逐步培育居民的民主意识和民主参与行为,实现政府依法行政和社区依法自治的有效互动。
实现政府依法行政和社区依法自治的有效互动，一项重要内容就是要合理界定政府与社区居民自治组织的角色：
政府的职能,政府必须自己履行；而社区有能力做好的内部公共事务和公益事业则理应由社区居民和社区组织依法自我管理,政府不能“越位”干预。
此外，企、事业单位在改革中剥离出来的社会职能需要由社区和其他社会组织承接,而剥离出来的行政管理职能只能由政府自己收回。
要实现政府依法行政和社区依法自治的有效互动，必须促进城市社区治理主体由单一化向多元化发展,充分发挥社区多元主体的作用,进一步加强政府与社区组织、社区成员的合作。
当前主要是取消政府对非营利组织进入社区设置的障碍,政府应支持非营利组织在社区内获得开展活动的持续资源。
非营利组织在加强自身能力建设的同时,应当不断与政府进行深层次的沟通,督促政府在社区政策方面进行有利于自身的改革,由此真正使的社区自治不再是由国家指导,而是由国家和私营部门合作进行。
要使我国城市社区自治走向治理的境域,还要扩大社区民主、完善居民自治水平、增强基层社会建设和管理的合力，特别是要把构建新的城市社区权力结构作为根本环节。
加强城市社区的居民自治首先要理顺社区组织之间的关系,充分发挥社区建设主体的作用。
只有创新社区组织管理体制,把社区的政治资源加以整合,构建一种高效、民主的社区组织管理体系,才能积极推进社区居民自治,为社区自治走向治理的境域创造条件。
构建新的城市社区权力结构，通过对城市社区管理主体权力的协调,我们可以构建出一个基本平衡与合理的社区权力结构。
当然,这还只是个构想,仍然需要接受实践的检验并在实践中继续完善。
这种城市社区权力结构可以这样描述为图1。
这是一种多元化开放型的城市社区权力结构。
首先,在社区管理中必须坚持党组织的领导核心地位,行使其政治领导权,发挥好领导作用。
其次,政府的行政权力在城市社区要适度缩退,给社会权力更多成长和发展的空间。
第三,赋予城市社区居委会、业主委员会、社区中介组织和居民获得更多的社会权力,来实现社区的自我管理。
这种权力结构有利于整合各个管理主体的力量,让权力真正置于高效的多元治理之下；有利于理顺管理主体关系,降低摩擦成本,提高社区管理效率,推动社区自治走向治理的境域,最大程度的实现社区居民利益。
参考文献
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Inthecurrentourcountrycitythecommunitymanagementandthegovernmentgovernboundaryresearch
Abstract:
Sincethereformandopenpolicy,ourcountrycitycommunity'sstatusandtheimportancesuddenlyhaverevealeddaybyday.Constructsinthecomprehensiveadvancementwell-offsociety,muststrengthentheourcountrycitycommunityautonomousconstruction.Thecommunityautonomousisgovernstheideainthecommunitydomainpractice,achievedthegovernmenttheboundaryterritorymaysayisourcountrycitycommunityautonomousdevelopmentdirection,thetwomutuallylinksupinthescope,aimsconsistentlyinthegoal.Muststrengthenthecommunityautonomousconstruction,causesourcountrycitycommunityautonomoustrendgovernmenttheboundaryterritory,musttakegovernthetheoryastheinstruction,furtherthereasonablelimitsgovernment,thecommunitythecorrespondingrolewhichrespectivelyundertakeinthecommunityautonomousconstruction,formsthegovernmenttomanagethefunctionandthecommunityautonomousfunctiondivi
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