论我国民事执行检察监督制度的构建.docx
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论我国民事执行检察监督制度的构建
论我国民事执行检察监督制度
摘要
目前在我国司法实践中，我国法院民事执行管理体制的缺陷和内部监督制度的弊端，以及有效外部监督的缺乏，使得民事执行工作秩序比效混乱，并随之带来“执行乱”问题和加剧“执行难”问题，此外，法院内部监督的不力和现行法律固有的缺陷，使得民事执行工作中当事人和案外人的救济权利亦无从保障。
民事执行工作中这些问题的严重性使得人们迫切需要一个强力、有效的专门性机构对法院的民事执行工作进行监督，以求得司法公正。
于是社会各界对于检察机关参与民事执行监督给予了高度的关注，并且在司法实践中也开始逐步开展对民事执行监督的探索和实践，并取得了一定的效果。
本文通过研究发现我国民事执行检查监督制度存在立法监督不力，法检两家缺乏协调，检查机关自身力量有限等问题，并提出了加强检查队伍建设，加强人民检察院和外部的沟通协调等解决措施，希望对相关问题有所益处。
【关键词】民事执行检察；监督制度构建
一、我国民事执行检察监督制度的理论基础
（一）权力制约理论要求民事执行权受到监督
在XX法治的国度，“权力约束是一个普适性要求”。
孟德斯鸠由人性恶论推导出来的权力制约理论，几百年来广为流传并被奉为经典。
那就是：
“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。
有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。
说也奇怪，就是品德本身也是需要界限的！
”当然，即便将权力界限问题放置于社会契约论或是人XX权论的信条之下，权力制约也
是一个理所当然的自然结论。
因为在社会契约者看来，国家权力的让渡是有前提
条件的。
按照自然公正的原理，人们将管理自身的权力让予给国家是要求国家为
其提供公共服务，以追求福祉。
换言之，国家官吏手中的权力“除了保护社会成
员的生命、权利和财产以外，就不能再有别的目的或尺度；所以它不是一种支配
他们的生命和财产的绝对的、专断的权力，因为生命和财产是应该尽可能受到保
护的”。
[6]
同理，在人XX权论的鼻祖卢梭看来，国家成员之间的约定才是政治共同体的基础和合法性的来源。
也正如密尔顿所言：
“组成一个社会或国家的人民，是那个国家的一切权威的来源，他们有靠他们认为合适的任何代理人来处理他们公共事物的自由，有撤换这些代理人的个人或他们的组织的自由，在他们愿意的任何时候。
”权力制约理论经过长时间的发展，最后被总结为三权平行制衡理论，并以美国宪法作为经典蓝本体现出来。
可见，权力之间相互制约已经成为现代法治牢不可破的根基。
从权力属性上来说，民事执行权也是公权力的一种。
虽然学术界对民事执行权的属性归属上有着广泛的争议，“主要有司法权说、行政权说、双重属性说、不确定说、相对独立国家权力说”，但不管争论结果如何，这都不能否认民事执行权作为国家公权力的性质。
既然它是公权力，那么，它不能逃脱权力相互制约的规律。
因为，公权力的强制性特点使得其总是无法避免趋向于扩X、侵犯、排他、诱惑和腐败。
因此，民事执行权必须受到外力的强制性制约。
不过，应当考虑到的是，我国并不是一个具有类似西方国家三权分立（外分权制衡）之宪政结构的国家，从而，权力分立之间的互相制约体现得很不明确。
在现行法体系下，民事执行权除了受到法院内部由上而下的自我监督外，几乎没有任何行之有效的外在制约力量。
从这个角度来说，加强对法院民事执行权的外在监督具有高度的正当性。
（二）司法公正要求民事执行加强外在监督
“公正是人们所追求的崇高理想、价值和目标，也是法治的灵魂和核心。
而司法公正是法律精神的内在要求，是法治的组成部分和基本内容，是民众对法制的必然要求。
”
从司法之生命从属于公正的角度来说，司法公正是人民司法制度赖以存在的生命线。
而民事执行是最终落实司法公正的最为重要的环节之一。
按照我国现行的民事执行体制，对人民法院民事执行工作能够进行监督的途径有权力机关监督、法院内部监督、社会监督、舆论监督和检察机关的法律监督等几个方面。
[3]
一是权力机关监督。
“在中国的宪制中，人民代表大会具有双重公法人格——权力机关和立法机关。
”按照此种权力结构，人民代表大会除了享有立法权力之外，还享有基于权力机关的总体上的政府权力和具体上的政府权力。
其中，具体的政府权力就包括监督权。
正如我国宪法所规定的，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。
”从实践的惯行做法来看，权力机关监督法院的工作主要是事后听取工作汇报。
虽然有时也穿插些“个案监督”动作，但是常常被认为是“损害了法官的权威并从根本上破坏了法院系统的审级制度和审限要求”而遭到社会各界的责难。
从中央9号文件下达后，人大代表已不再对司法中的个案进行监督。
权力机关监督法院工作也只能“服务于”党和国家工作的大局。
可见，权力机关对民事执行工作的监督并不能全面、有效且深入的开展下去；即便能够开展部分工作，也会因为人大代表的非法律专业背景而无从发挥实际作用。
[4]
二是社会监督。
社会监督一词迄今在国内没有明确的定义，大致是指除党政
机关及法律监督以外的其他所有监督形式。
比如社会团体的监督，社会组织的监
督和公民的监督等等。
社会监督最为致命的地方就是监督依据、监督渠道和监督
信息全面匮乏，根本无法形成有序的监督行动。
在多数时候转化为一种很不稳定
的社会评价。
三是舆论监督。
舆论监督的作用非常大，这是人尽皆知的。
但是舆论监督的地方保护主义倾向，舆论监督自身机制的缺失，新闻媒体的腐败等因素的存在使
得我国现行舆论监督的法治化、程度化较低。
从而不难得知，舆论监督法院的
民事执行也无法客观有效地产生相应的监督作用。
四是法院内部监督。
法院内部监督自己或下级法院的执行工作是体系内的监
督。
按照自然公正的基本原理，内部监督因缺乏独立地位和独立精神也无法达到
有效监督的效果。
五是检察机关的法律监督。
依照我国宪法的定位，人民检察院是国家的法律
监督机关有权对法院的所有工作进行监督。
再者，检察机关也是司法机关，检察
工作人员都是法律职业者，具有法律专业知识。
因此检察机关对法院的民事执行
工作进行监督具有常设性、权威性、专业性等特点。
检察机关的法律监督理应成
为法院民事执行工作的主要监督方式[3]。
由上可见，虽然我国监督机制众多，但是真正能够起到切实监督法院民事执行效果的非检察机关的法律监督莫属。
直言之，司法公正要求民事执行工作加强外在监督，而此种外在监督最为重要的就是检察机关的法律监督。
（三）检察监督是我国权力制约机制中最为重要的监督力量之一
“监督制度同选举制度，构成现代XX政治两大支柱。
”与西方国家权力监督偏重于政党监督所不同的是，我XX取的是中国共产党领导下的多元政党合作制度。
此种政治制度使得执政党领导下的各级权力机关和其他国家机关均缺乏外在的监督力量。
这就使得我国的权力结构架构在逻辑关系上主要是一种内部关系，且政权结构体系的性质决定了我国只能实行体系内的XX监督。
[8]实际上，对
于XX监督的重要性，国家第一代领导人在建国前就有过相应的论述。
1945年7
月，在抗日战争即将胜利的前夕，毛主席在接见黄炎培等XX人士时就中国政权
的“历史周期率”发表过著名的论断：
“我们已经找到新路，我们能跳出这周期
率。
这条新路，就是XX。
只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。
只有人人
起来负责，才不会人亡政息。
”
因此走XX政治之路是我国建国者们很早就确定的思路。
而XX政治机制中，内部监督就成为了维系政治XX的最为重要的方式。
“在没有外在制约力量的背景下，权力的依法、有效行使，离不开在体制内建立科学的监督体系，实行内生型监督。
检察监督，在一元化领导的国家具有强烈的政治性，关系到国家法制的统一和秩序的安全。
”
由此可见，对于内部的常设性法律监督（检察监督），我国比任何其他国家都要有更大的依赖性。
按照我国权力机关之下“一府两院”的政权体系架构，检察机关作为国家的法律监督机关负有对行政机关和审判机关（法院）的监督职责。
人民检察院的法定任务是依法履行法律监督职责，保障法律的正确、统一实施。
法院作为实施法律的最主要机关自然在检察机关的监督之列。
可见，在我国权力制约机制中，检察机关对审判机关的监督是一种最为重要的方式，不容放弃。
[10]
二、我国民事执行检察监督的现状及存在的问题
（一）民事执行检察监督案源不足
全国每年审结民行案件五百多万件,各级检察院的抗诉案件只有一万多件,具体到对民事执行监督的案件就更屈指可数,《民事诉讼法》第209条对当事人申请抗诉作了限制性规定,当事人必须经过法院的再审程序之后,才能向检察机关申请抗诉。
为检察监督设置了前置程序,将检察抗诉监督变成了法院再审之后的救济程序,这意味着检察院对民事监督的案源会减少。
由于法律知识欠缺,有些当事人对于法院执行中存在的问题到信访部门上访告状,这不仅难以从根源上解决问题,还造成当事人缠访缠诉。
案源的严重不足,制约着民事执行检察监督工作的开展。
案源不足的原因有多种。
主要宣传不到位,对于民行科只能的宣传虽然年年都在搞,但效果一直不理想,没有达到妇孺皆知的程度。
民众只知道打官司要去法院,许多农村地区的人们不知道人民检察院还设有民行科,甚至不知道对法院的判决不服可以通过向检察院申诉来维护自身合法权益,所以在民事执行过程中,当事人合法权益遭到损害时,不知道要向检察院提出申诉。
加上人民检察院民行部门社会影响不够,前几年还一度出现要撤销民行部门的呼声。
从一定程度上影响民事执行检察监督案件的案源检察所以要加大宣传,拓展案源。
检察院与信访部门建立工作联系,及时疏导当事人到检察院申诉。
基层法院要发挥接受民事执行申诉主渠道作用,采取切合实际的便民措施,畅通申诉渠道,利用网络、媒体、社区宣传开展法律咨询的渠道,让民众了解民事执行检察监督工作的职责,受案X围。
此外,可以通过律师代理申诉制度,在法院立案大厅设立检察信箱等途径拓展案源[7]。
（二）检察机关内部缺陷制约监督发展
一是检察工作规X性程度不高影响监督实效。
人民检察院对民事执行检察监督案件的办理,是参照最高人民检察院的办案规则,但执行检察监督案件与申请抗诉案件仍存在许多不同之处。
在立案条件、调查取证X围、办案期限等方面都缺乏相应的程序规定。
所以笔者认为要在法定的民事执行程序框架内,进一步细化民事执行检察监督程序规则,使民事执行检察监督程序具备科学性、有效性、可操作性和正当性。
[7]
二是民行队伍的人员配置与工作要求存在差距。
随着改革开放和现代化建设的进一步深入,我国公民的私有财产不断增加,法律意识逐步提高,民事执行活动和公民联系更紧密,这就为检察机关民事执行检察监督职能的发挥提供更广阔的空间,然而就目前而言,各级民行检察队伍虽有一定程度的发展,但与其承担的艰巨任务相比,仍存在一定不足。
在人员配置上,反贪、公诉部门动辄数十人,然而有的基层检察院民行部门只有两三人,有的甚至将民行科作为快退休同志的“养老”机构。
三是民行检察队伍的专业化素质不能适应工作的迅速发展。
“工欲善其事,必先利其器”。
民事执行检察监督的办案人员至少要拥有同级法官的专业素养。
民行尤其是民商事法律博大精深,枝繁叶茂,内容庞杂,要运用好民商法确实不易,只有加强民行科工作人员的专业素质、执法水平才能确保民行科对执行检察监督的工作实效,现实中,检察院民事执行检察队伍人员数量少,干警普遍缺乏系统培训,缺少专业理论知识,更谈不上对新法的及时学习,使得人员素质长期不能很好适应工作需求,一定程度上影响对民事执行监督工作的展开。
（三）监督方式单一,缺乏对法院改进工作的后续监督
根据《民事诉讼法》规定,各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的XX行为,有权向同级人民法院提出检察建议。
可见,新法规定了检察建议作为检察监督方式,在实践中,基层检察院在处理民事执行案件申诉时,若认为执行行为确有问题,基本采用向法院发送检察建议这种无强制力的监督方式,而带有一定强制色彩的纠正XX通知书基本未被釆用。
因为在法院看来,执行权一直被认为是法院的专有权力,而且检察系统对执行工作不存在考核压力,所以并不重视检察建议。
实践中,法院对于检察建议要么置之不理,不予理会,要么拖延不办,长期不诀。
即便少数以回复函方式所做回复也是语焉不详,至于法院是否真的按照回复函改进执行工作,只能以申诉人是否再来检察院申诉为参考,缺乏规X程序,无法对其进行监督。
三、我国民事执行检察监督制度完善的必要性和可行性
（一）执行难与执行乱问题无法为法院系统所能解决
长期以来，民事执行难与执行乱问题在社会上广为流传，“打赢了官司，输了钱”成了妇孺皆知的社会常识。
人们在调侃之余把当前法院的判决文书比喻成“白纸条”，把案件执行笑话为“八年抗战”！
事实上，我国法院系统很早之前就注意到了民事执行领域的问题：
“被执行人难找、被执行财产难寻、协助执行部门难求、查扣的执行财产难动、特殊的被执行难碰、执行受阻难解、抗拒执行责任人难究”[]。
为了维护法院判决的效力，进而树立法院的权威，各级法院曾经多次发动“大会战”全国法院“上下皆兵”，不少法院甚至不惜在双休日发动“午夜行动”（深夜进行强制执行）在实务领域，全国法院几乎都在不断探讨和变革民事执行手段，然而，即便如此，却每每收效欠佳。
长期以来，民事执行难问题难以解决，而执行乱问题又层出不穷。
“2011年各级法院共清理出2009年以前积累的执行案件347.9万件，共执结各类积案340.7万件，标的额约3430亿元。
一大批积压多年、当事人长期上访申诉的执行案件得以解决，切实维护了当事人的合法权益。
然而，一个令人心忧的事实是，从全国来看案件的平均执行率仍不足60%。
”
而从理论上来看，无论是采取执行当事人主义，还是程序人性化，亦或是执行职权主义，均无法在现有框架内解决民事执行难与执行乱问题。
一句话，执行难与执行乱问题已经无法为法院系统所能独自解决。
（二）执行权滥用，亟待外力规制
滥用执行权只要是指执行法院或执行法官故意或过失地违背现行法律规定或执行依据，在执行过程中损害审判权威或侵犯当事人或案外人合法权益的情形，是纯粹因执行法院或法官的原因导致的执行问题。
[5]
从实务中的情况来看，由于我国法院权威地位不高，对于被执行人又缺乏严厉的强制性手段，导致判决生效后，自愿履行判决的被执行人很少。
然而法院判决后，诉讼程序的中心就是执行问题。
也正是因为此种司空见惯的现象，使得不少执行法官开始滥用手中的执行权。
在实务中有偿执行、消极执行、随意暂缓、中止或终结执行的情形比比皆是；而在核实、查封、扣押、冻结被执行人财产过程中耍手段，甚至以此威胁当事人和解的情形也屡见不鲜。
尽管已经有诸多执行法官因贪污、受贿而“锒铛入狱”，但是全国执行乱的总体局面依然没有得到明显的改观。
这说明，民事执行权的滥用急需外力介入，以便于规制。
（三）检察机关监督民事执行具有其优越性
民事“执行难”和“执行乱”问题长期以来是我国民事诉讼法学界和实务界的一块心病，受其长期困扰。
多年来，学界一直对其进行密切关注。
在实践领域，实务部门的同志也群策群力，出谋划策，进行执行手段、执行体制、宣传教育、法律惩处等多方面多渠道的探索。
然而，尽管如此，执行会战从最初的局部抗战到全体抗战，从短期抗战演变为长期抗战是许多人士所并未曾预料到的。
究其原因，部分在于“这些具体而微的举措，往往治‘标’不治‘本’，可能于一、两个具体个案略见成效，却无法从根本上解决执行难问题。
[9]”
可见，从路径上根本变革现行民事执行格局已经是一个不可回避的话题。
本文以为，在民事执行中引入检察监督机制相对于其他解决方案而言，能更好地解决现行的执行难与执行乱问题。
从目前实务界和理论界所提供的解决民事执行的各种方案来看，比较而言，检察监督论更具有优势。
目前，针对民事执行问题，法律学界大致有如下几种比较有影响力的解决方案：
一是执行体制独立论。
有学者提出，“执行难”的成因具有多面性，但是最深刻的原因还是在于执行体制本身。
目前，我国的执行体制中刑事执行、民事执行和行政执行既各自为政又相互交叉；执行机构既臃肿又凌乱；执行资源难于优化配置和互补整合；执行效率低下。
其中，“对民事执行而言，行使审判权的法院兼顾行使执行权不仅具有理论上的障碍，尤其在实践中已被雄辩地证明是行不通的。
因此，将执行权从法院权力结构中分离出去交由统一的执行机构行使，是化解‘执行难’的最佳选择[15]”15。
二是刑罚制裁论。
此种观点在承认执行难原因的多面性基础上指出，“执行难”是民事执行中的“一大顽疾”，“但对妨害执行行为的放纵和制裁的软弱，尤其是对民事执行中刑罚适用的人打‘折扣’乃不失为一个重要原因。
对其予以制裁尤其是施以刑罚制裁，配合目前建立诚信体制解决执行难应是必为之举措。
”
三是说服教育与强制相结合说。
此种观点从一种事实描述的角度出发，认为“从‘执行难’的角度来看，说服教育与强制相结合的原则扩大了强制执行程序的容量，有助于这一制度在市场相对地缺乏秩序、地方保护主义泛滥以及应付这些问题的其他制度供应不足等复杂困难的局面下依然保持运转；但该原则同时也给强制执行制度带来了内在的扭曲和变形。
”
持这一理论观点的学者认为，当前我国强制执行中说服教育仍是执行的主要工作方式，而真正意义上的“强制”手段适用不足。
“冰冻三尺，非一日之寒”，此种局面的形成在短时期内无法得到根本改观。
况且，我国在整体上处于一个转型时期，社会制度在不断地发生变迁。
这种变迁要求各种制度逐渐进行反复调适。
强制执行制度并不是一个独立的系统，其必须与其相关的其他制度一起联合生长，在适合国情并改变国情的前提下缓慢地予以完善和健全，而且这将是一个长期的过程。
此外，还有学者急功近利地提出了“分段执行论”，即要求将民事执行工作的决定，执行财产的调查、处分与分配，执行，对执行异议的处理等分别开来，防止执行权“从一而终”[14]。
四、民事执行检察监督制度完善的具体措施
（一）创新宣传形式,扩大大案源
只有加强宣传,让民事执行检察监督制度广为人知,才能使民行工作获得社会影响,才能炉大民事执行检察监督案件的案源。
其一,针对不同人群进行宣传。
转变以往在街道设立摊位宣传的方式,可以走进社区、居委会、村委会、企业、课堂讲解民事执行检察监督职能。
其二,充分发挥网络媒体渠道进行宣传。
现代网络媒体优势越来越凸现出来,网络媒体及时,便捷的报道各大新闻。
社会中青年日常接触最广泛的就是网络。
人民检察院利用网络平台来宣传民事执行检察监督职能,开通各个基层检察院的,通过在线提问,专人解答的方式拓宽业务X围,为民众提供服务、加强宣传。
其三,利用法院的判决、裁定书宣传民事执行检察监督职能。
通过立法或者司法解释的形式,要求法院在判决书、裁定书中写明"若不服本判决、裁定,可以在15日内向人民检察院提出申诉。
”不仅告诉当事人权利救济的方式,也对民事执行检察监督职能起到宣传作用。
[2]
（二）加强检察队伍的专业化建设
办案质量的好坏,在于办案人员素质高低,没有一支高素质的民行队伍搞不好民行建设。
建立一支作风优良、业务精通、执法公正的检察队伍是推动检察队伍发展的保障。
由于民行工作具有理论性、复杂性、科学性、长期性的特点,所以要探索建立专业化的长效考核机制。
一要规X人员准入制度。
新录入的民行科检察人员要有丰富的专业修养,优先录用有一定审判经验和法律工作经验的人员。
二要合理调整人员结构,在加强民行队伍专业化、高学历的同时,也要重视办案经验的重要性。
民行队伍应当配备一些经验丰富,生活阅历大的检察人员。
调整人员配置结构,只有合理搭配检察人员,才能防止在工作中单纯依靠经验断案,或者机械教条的运用法律问题的出现。
[11]三要强化业务培训、加强岗位技能培训。
办案能力的培养是循循渐进的过程,民行检察人员的专业培养要走专业的道路。
相对于民事审判而言,民事执行检察监督工作的起步比较晚,经验不足,人员素质与专业法官相比也存在一定差距。
法官在具体断案中,除了执照法律外还要受法院内部意见的指导。
所以作为检察人员要对民事执行工作进行监督,除了熟练掌握法律规则外,也要对法院内部指导意见及办案思路进行学习,可以加强民行检察人员与法官的交流培训制度,提高检察人员的办案能力11。
三要完善、细化民行部门个人考核标准,以办案质量高低为主要考核内容,建立个人办理案件记录,在网络上进行公布,这样就使办案情况清晰可见,加强检察人员之间的竞争意识,把考核与奖金、绩效、晋升级别结合起来。
提高检察人员的综合素质,提高办案效率,及时解决纠纷,以竞争机制确保案件质量和价值。
[16]
（三）加强民行科与其他处室横向沟通协调机制
人民检察院是国家监督机关,内部设有反贪污贿赂局、公诉处、渎职侵权局、民事行政监察监督处等部门,部门间应相互协调配合,完成法律监督的职责。
民行科与刑检部门的业务X围对立,随着反贪污贿赂、反渎职的社会呼声渐高,在民行检察工作中,发现审判人员的贪污渎职行为,增强社会对司法权威的信任,成为当务之急。
民行科的检察官较为缺乏侦查经验,在民事执行中发现法官的渎职XX的犯罪事实比较困难。
[13]所以,民行检察处要加强与反贪局等部门的工作联系,建立长效配合机制。
对于当事人申诉时举报较多的法官,建立审查人员备查登记簿。
对于法官确实存在贪污渎职的XX行为,民行部门应向反贪侦查部门和渎职侵权检察部门通报,追究相关人员的刑事责任,建立民行部门与反贪局等部门的信息交流制度,加强配合,发现工作中的问题应及时沟通解决,提高监督效能。
（四）加强人民检察院与外部的沟通机制
我国的法律监督体系是多元立体化的,不仅包括人民检察院,还包括人大、法院等司法机关。
所以,要加强人民检察院与各机关的联系与协调,全方位保证我国法制建设的顺利进行。
人民检察院应与律师界、司法行政机关以及学术界建立联系,为民事执行检察监督制度创作良好的外部环境。
一方面律师作为媒介可以建立民事执行检察监督的宣传平台、拓展诉讼案源。
另一方面,可以从律师界掌握有价值的司法不公、司法腐败的相关信息,为预防和惩治职务犯罪做好先前工作。
建立与民商法等学者的沟通机制,可以发挥学者的理论优势。
建立专家支持系统,专家可以向检察人员介绍最新理论研究成果,增强民行部门的课题研究实力。
营造有利于民行执行检察监督的氛围。
对于民事执行检察监督案件中的疑难复杂问题,人民检察院可以聘请大学教授、学者及律师作为特邀监督员进行讨论,听取他们的意见。
将强理论界和实务界的沟通,充分利用专家资源,可以解决民行队伍中存在的专业基础较为薄弱,人才不足的问题[17]。
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[13]汤维建．执行体制的统一化构建——
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