论人民调解制度的完善.docx

论人民调解制度的完善.docx

《论人民调解制度的完善.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《论人民调解制度的完善.docx（7页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

论人民调解制度的完善

N论人民调解制度的完善

内容摘要

人民调解制度在我国有着深厚的历史渊源，在现当代仍然发挥着不可替代的作用。

社会的急剧变迁使得人民调解制度在面对新形势、新类型纠纷时，捉襟见肘。

针对人民调解制度在现实中存在的一些问题，我们应当进一步明确人民调解的受案范围为给付型民事纠纷，从沟通技能、道德感化能力、法律政策意识素养方面着力提升人民调解员的综合素质，从人民调解协议的社会约束力着手提高协议的自动履行率，从人民调解与行政调解、司法调解的融洽、人民调解与诉讼的对接等方面推进人民调解机制与其他纠纷解决机制之间的有效衔接。

关键词：

人民调解制度；人民调解；人民调解协议

论人民调解制度的完善

一、人民调解制度理论概述

人民调解制度在我国立法上的确立是在《人民调解法》的第二条中，根据法律上的定义，人民调解是由特定的调解组织——人民调解委员会，遵循一定的原则——平等、协商、自愿，采用一定的方法——说服、疏导等，通过一定的形式——达成调解协议，达到一定的目的——解决民间纠纷的活动。

人民调解制度是生于我国本土、长于我国本土的中国特有制度，在我国有着深厚的文化底蕴。

（一）新中国成立后人民调解制度的发展

新中国成立后，建立健全了诉讼服务机制，也并没有抛却民间调解的传统，相反，以立法的形式构建了人民调解制度，可以说，人民调解制度在建国以后得到了前所未有的发展。

第一，人民调解制度的创始。

1954年，我国中央人民政府发布《人民调解委员会组织通则》，确立了人民调解制度在我国纠纷解决机制中的重要地位，但该《通则》发布时，正式的人民调解尚处在创始时期，相关的配套制度并不全面，人民调解的定纷止争作用并不明显。

第二，人民调解制度的茁壮。

改革开放后，国人视野得到开阔，国内法律制度也与时俱进，进行了多方面的改进，其中就包含对人民调解制度的改进。

1980年《人民调解委员会暂行组织通则》对人民调解的规定更加细致，1982年《民事诉讼法（试行）》又再法律中将人民调解的地位进行确认，1982年《宪法》以最高法律的形式定义人民调解组织，1989年《人民调解委员会组织条例》丰富人民调解制度，增强其操作性及可行性。

这些规范性文件的颁布，推进了人民调解制度的茁壮成长。

第三，人民调解制度的复兴。

中国进入建设社会主义市场经济时期后，社会经济矛盾激增，加上法治的进步，人们观念根本上转变，更倾向于通过诉讼的方式维护权益，人民调解在一定时期内被忽略，诉讼案件爆棚，法院系统压力激增。

2009年最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》提出重视人民调解纠纷解决机制，促进各方参与的纠纷调解机制；2010年的《人民调解法》拔高层次，从法律的层面定义了人民调解制度。

由此，人民调解制度重新确立了其在我国纠纷解决机制中不可或缺的地位。

（二）人民调解制度的现实意义

人民调解制度在我国当今社会有其存在的根据与基础，也有着重大的现实意义：

在任何时期，单一的纠纷解决机制，比如调解、诉讼等，都不可能独挑定纷止争的大梁，多元化的纠纷解决机制是由经济基础所决定的一种上层建筑，在该机制之内，只存在此方式与彼方式的轻重之分、主导与辅助之分，并不存在由一种单一的纠纷解决机制全面解决社会问题的可能。

在计划经济时代，受主流观念的影响，调解曾今是解决纠纷的主要形式。

随着改革开放后，我国社会经济文化飞速发展，法制与法治水平逐步提升，社会纠纷也呈现出多样化、复杂化的发展趋势，诉讼成为占据主导地位的解纷机制，但这并不意味着调解的失效。

相反，面对错综复杂的纠纷类型，调解与仲裁及诉讼一样，在解决纠纷方面有自身的特长，通过人民调解来解决纠纷更为便捷、迅速，双方也能不伤和气的解决问题。

调解在多元化纠纷解决机制中不可或缺，构建多元化纠纷解决机制必然要重视人民调解的地位与作用。

二、人民调解制度的现状与问题

人民调解制度是我国立法上确立的纠纷解决机制之一，在历史舞台上发挥了重要的解纷功能，在新时期，也并没有湮灭，仍然有其存在的需求基础与必然性。

但纵观目前人民调解制度的立法及实践，现状不容乐观，人民调解本身的优越性没有得到充分发挥，其在纠纷解决机制中应当发挥的作用也没有得到有效发挥。

在本章节，我们将对人民调解制度的适用现状进行分析，并梳理其功能受限的原因。

（一）调解范围逐步扩大，但调解效率不高

任何一部部门法律都有其自身的调整范围，《人民调解法》亦不例外。

根据我国《人民调解法》的规定，人民调解制度所调整的社会纠纷是民间纠纷。

“民间纠纷”是一个非常广泛的概念，几乎可以涵括所有的民事类纠纷，甚至部分轻微的刑事纠纷也可以涵括在内。

调解范围的扩大是适用当前司法领域所倡导的任何有纠纷的地方就应该有通过调解方式解决纠纷的余地，任何出现矛盾的领域都应该充实有人民调解员在开展调解工作。

然而，即使调解的受案范围不断扩大，其施展领域无限广阔，调解所倚重的手段仍然主要是说服与教育，面对一些新类型案件，调解方式束手无策，根本不能成功化解纠纷，即使有少部分的纠纷得以协调解决，也并不是依靠调解的技术来解决的，并未彰显出人民调解的本质特征。

（二）调解组织逐步升级，但调解能力有限

随着国人文化教育程度的整体提高，调解组织中的人才队伍也逐渐强大。

虽然法律仅要求乡镇及街道的人民调解委员会的委员应当具备高中以上文化程度，但一些专门性的调解组织的出现，比如物业纠纷调解委员会、医疗纠纷调解委员会、交通事故纠纷调解委员会等，充实了很多高素质人才，拉高了整个人民调解员的平均素质水平。

但总体来说，这是很有限的，这些专门调解委员会的成员在人民调解员中所占的比例少之又少，且不能保证全部由专业化人才组成，人民调解员群体的整体素质仍然有待提高。

一方面，人民调解的受案范围逐步扩大，民间纠纷的类型也呈现出多样性特征，很多新类型案件的出现，要求人民调解员的素质必须得到进一步的提升，才能具备做调解工作的能力。

另一方面，虽然纠纷的化解并不决定于调解人员的素质，但在国情不可置疑的由乡土、熟人社会向生人社会转型及国民法治水平整体提高的大背景下，调解工作中调解人员需要更多的运用法律知识进行说理、劝服，不再能通过各打五十大板的方式化解矛盾，这也要求调解工作者个人素质的提高。

总的来说，调解组织的形式越来越多、调解人员的整体素质也有所提升，但仍然跟不上时代的发展，调解能力依然有限。

（三）调解协议效力提升，但各种争议不断

关于调解协议的效力问题，不仅法律文件中的规定比较混论，实务界做法不一，学术界的争论也从未休止。

从现行法律文件中能总结出调解协议的效力是逐步提升的。

最初，司法解释将经人民调解委员会调解达成的协议定性为民事合同的性质，虽然在一定程度上提升了人民调解协议的地位，但仅仅将其定性为合同，缺乏实际执行效力。

其后，提出通过司法确认来赋予人民调解协议执行效力，虽然提供了人民调解协议缺乏强制执行效力的解决方式，但对如何进行司法确认没有明确，也负载了经人民调解后再需经司法确认是否相对于诉讼来说更加不便的嫌疑。

再后，人民调解法中认定人民调解协议具有法律约束力，当事人应当依约履行，但这仍然是倡导层面的，并不能使人民调解协议具备强制执行力，也不能确认调解协议的性质。

实践中，对于人民调解协议的履行问题，或要求人民调解委员会督促履行，或通过司法确认诉讼、支付令非诉程序、公证等来进一步确认其执行效力。

总体来说，人民调解协议效力虽有所提升，但仍然存在各种各样的非议之声。

（四）调解形式逐步增多，但效力发挥不畅

人民调解仅是调解体系中的一个分支，在整个调解体系中，还有行政机关调解、法院调解、行业调解等的调解形式，在法院调解中，又充实有诉前调解、诉中调解、执行调解等，另外还有人民法院委托调解、人民法院自行调解等形式之分，总之，调解的形式是逐步增多，化解纠纷的机制也在不断的发展。

然而，虽然有如此多种调解形式及解纷机制的存在，但各机制、各组织之间如何合力发挥作用，却任重道远。

目前，全国法院系统案件均呈现出逐年攀升的趋势，诉讼服务压力巨大，特别是经济发达地区，法院受案数额甚至成倍数增长，而通过人民调解或其他调解形式解决的纠纷不仅比例上逐年下降，且数量上也有下降的趋势，并未充分发挥其在纠纷解决体系中应有的作用。

三、完善人民调解的制度构建

人民调解制度的完善既包含对人民调解法律内容的调整与填充，也包含对人民调解相关配套规范的构建与完善。

（一）人民调解范围的明确限定

1.人民调解受案范围的正面界定

民间纠纷受案范围的模糊规定，为人民调解制度的发展提供了广阔的空间。

但另一方面，从人民调解的特征出发，人民调解是通过劝说、教育等方式促使双方达成一致协议的活动，显示出的本质是突出双方的平等协商性，因此人民调解的纠纷对象应该是具有协商空间的纠纷类型；在调解的过程中，为促成协议的达成，各方需要互相作出一定的让步，对自身权益诉求作出一定的取舍处分，因此人民调解的纠纷对象应该是具备让步可能性的、能够自由处分的纠纷；人民调解的活动中包含双方协商的过程，地位的平等性是协商的前提条件，通常我们认为民事类纠纷中的双方当事人地位是平等的，不论双方主体是自然人，还是法人或其他组织，因此人民调解的纠纷必须是发生在平等主体之间的；综上，人民调解的调解对象应该是发生在平等主体之间的具有可调性与处分性的民事给付型纠纷。

2.人民调解受案范围的反向排除

从反方向来理解，包含以下几点意义：

第一，刑事、行政类不平等主体之间的非民事纠纷排除在人民调解的适用范围之外。

实践中，早时期的人民调解通则规定并未排除轻微刑事纠纷的人民调解适用性，从现状来看，对轻微刑事案件及行政纠纷进行人民调解的案例也时有发生，实务部门在该问题的处理上对“民间纠纷”进行了扩大化解释，但笔者以为，人民调解所活跃的范畴应该更多的为日常生活范畴，对于地位不平等主体之间的纠纷，在协商解决过程中，地位的不平等性本身就决定的协商的不平等可能性，因此，应当将人民调解的对象范畴限定在民事纠纷类型。

第二，非给付型纠纷不具备人民调解的基础。

给付型纠纷是指诉求具备给付内容的纠纷，不论该给付是行为上的给付，还是利益上的给付。

人民调解对于案件在法律上的是非曲直并不是特别注重，法律仅仅是调解员劝说双方所依据的理由，因此，对于确认型纠纷，比如确认合同有效或无效、确认股东会决议效力等，可能涉及到除双方当事人之外其他人的利益，法律专业性也更强，该类纠纷不应当通过人民调解解决。

综合上文的分析，人民调解的受案对象范围应该进一步加以限定，确定为给付型的民事类纠纷，刑事及行政类纠纷不宜通过人民调解解决。

（二）人民调解队伍的素质提升

人民调解员队伍的整体素质在近年得到了一定的提升，但专业化路径仍然任重道远，加之一味的强调人民调解员法律素养的养成而忽略其他素质的提升，也使得人民调解员专业化的方向发生了一定的偏离。

调解员在整个调解过程中虽不是当事人，但是处于调解工作的核心地位，调解员调解素养的高低对调解的成功率有很大的影响，为更好的促进人民调解机制发挥作用，人民调解员的素质应当得到全面提升。

人民调解员在调解工作中应当具备的素养可以总结为沟通能力素养、道德感化能力素养、法律政策意识素养。

1.沟通能力素养

调解员在人民调解中处于中间人的地位，负责对接双方当事人之间的有效沟通。

协商的过程缺少不了有效沟通，沟通能力素养是调解人员应该具备的基本素养。

调解工作的开展主要依靠说服、教育手段，很多民间纠纷非常琐碎，当事人之间并没有什么重大分歧，有的甚至仅仅是憋了一口气，要求讨个说法而已，调解员在此类情形下，应当认真聆听当事人的诉求与意愿，抓住矛盾的核心，通过不断的沟通将双方当事人的分歧缩小、直至消失。

2.道德感化能力素养

人民调解与诉讼最大的区别莫过于都法律的倚重程度，在诉讼中，我们并不讲究情感的成分，而在调解中，则可以很好的运用道德观念、个人情感等开展调解工作，这也决定了人民调解较诉讼的程式化、规范化来说具备更大程度上的灵活性与便捷性。

诉诸人民调解的纠纷发生者，通常在情感上具有一定的联系，通过对良知唤醒及道德说教，以情感人，使当事人认识到和谐的重要性，纠正锱铢计较心态，以宽容心容纳对方，通常能够很好的解决分歧。

3.法律政策意识素养

人民调解员应当具备基础的法律意识及政策意识，这是使人民调解协议经受住社会考验的必备条件。

相关文件规定了违背法律、行政法规等得强制性规范或损害国家、社会、案外第三人合法利益等情形下的人民调解协议不能被司法确认为有效，若人民调解员缺乏基本的法律政策素养，在原则之外促成双方当事人达成和解，所作的工作也只能是无用功，并不能从根本上解决纠纷。

因此，人民调解员应当有基本的法律政策素养。

纵观国内人民调解员队伍现状，不得不说负责机关已经意识到人民调解员素质提升的必要性，但究其措施，确主要着力在调解员法律政策意识素养的提升上，对调解员沟通能力及道德感化能力的培养缺乏关注。

调解员素养应当是全面的提升，不能过于偏重其中一个方面，否则将不能达到人民调解应有的效果，国家在这方面应当加大人力、物力投入，加强对调解员的培训教育。

（三）人民调解协议的社会约束

首先，应当废除人民调解协议属于民事合同的相关规定。

人民调解协议是经过人民调解员辛勤工作后的劳动成果，本身就是一种解决纠纷的产物，若再赋予其民事合同的属性，必然削弱调解协议的约束力，公众会认为是合同就可以违约、可以反悔，造成不利的引导。

人民调解法规定的调解协议具有约束力，无可非议，若不具备一定的约束力，就仅是一纸空文，起不到任何作用。

至于该种约束力是何种层面的，笔者以为，应当是社会层面的约束力，不应当上升到法律层面，人民调解协议并非法院的调解书，不应当自动具备强制执行的效力，否则，将使得人民调解协议司法确认程序限于悖论。

恰当的做法是，赋予人民调解协议社会约束力，并完善、简化人民调解协议的司法确认程序，这样，一方面，对人民调解协议的性质问题给予了充分的回应，人民调解协议是具备约束力的协议，协议双方应当主动履行，在社会上形成主动履约的倡导氛围；另一方面，司法确认程序的简化也将使得人民调解协议强制执行力的取得程序简化，仅对人民调解协议进行形式上的审查，对其内容仅审查是否属于违法无效情形，而不再进行整个诉讼过程的实质审理，避免因诉讼而将人民调解的过程及成果荒废。

其次，应当在全社会倡导有约必守，确保人民调解协议的主动履约率。

人民调解协议的达成本身就灌注了很大程度上的当事人自愿性，实际上，主动履行的人民调解协议在统计数据中也占据绝大多数，未能获得履行的调解协议比重非常之小，这也说明人民调解协议的履行应当回归社会约束，通过增强人民调解组织的公信力、提高全社会的精神文明素养、构建有效的诚信体系等，来提高人民调解协议的主动履约率，这才是解决人民调解协议效力问题及人民调解功能发挥的根本之道。

（四）人民调解与其他解纷机制的衔接

1.人民调解与其他调解类型的衔接

调解的大类别可以分为人民调解、行政调解及司法调解三种，在调解体制内，三类调解机制既互相区别，又是紧密相连的。

调解机制作用的充分发挥离不开各类型调解方式之间的衔接配合。

目前，人民调解达成的协议可以通过司法确认的程序赋予强制执行效力，司法调解达成的调解协议经人民法院调解书确认后自然具备强制执行力，而行政调解作为另一种平等民事主体之间的纠纷解决机制，达成的协议并不具备强制执行的效力，没有相关的履约保障，因此，应当在大调解体制下对非司法调解之外的调解成果统一适用司法确认程序，以使各调解方式达成的协议均能得到有效履行。

此外，还应当在构建的大调解体制之下，对各类型调解进行分工合作，并在社会上确立恰当的引导机制，力争通过调解解决更多的纠纷。

人民调解亲民、行政调解专项、司法调解强效，各有各的特色，应当抓住人民调解与行政调解各自的特长，引导邻里类、亲友类、小额借贷类等纠纷寻求人民调解，引导物业、医疗、消费者权益类等纠纷寻求行政调解的专门性调解机构解决，对通过前两种调解机制不能解决分歧或适用前两种调解机制不恰当的纠纷，适时转入司法调解程序。

这都需要建立健全三大调解机制之间的有效衔接，并对社会公众进行积极的分流引导，发挥各大调解机制的特色、特长之处。

2.人民调解与诉讼的衔接

首先，要对人民法院委托人民调解问题进行明确。

法律规定了人民法院受理的案件可以先行委托调解，现实中，诉讼服务资源有限，案多人少，很多简单类型的、分歧不大的案件也通常因为人手不够而需要几个月的时间审结，迟来的正义非正义，对于这类型的案件，若通过人民法院委托人民调解组织调解的方式结案，则能够大大缩短案件的处理时间，减轻当事人的诉累，可谓百益而无一害。

然而，人民法院委托调解制度因为相关的配套规范不完备、人民调解组织与人民法院对接不恰等问题，并没有得到有效实施，实务中，极少有人民法院受理案件后委托人民调解组织进行调解的现象。

因此，应当对人民法院委托调解的相关问题加以明确，并使该制度实践推行起来，实现诉讼与人民调解的有效对接。

其次，对人民法院司法确认调解协议效力问题加以简化。

一方面，人民法院委托人民调解制度推行后，对人民法院委托人民调解组织调解后达成的人民调解协议，可以采用人民法院直接确认协议效力的形式，减轻当事人重复立案申请的负担；另一方面，对于人民调解组织通过调解达成的人民调解协议，当事人向人民法院申请确认协议效力的，也应当对确认程序加以简化，仅注重形式上平等自愿性及内容上不违法性的审查，假设对原民事基础法律关系进行全面审查，将使人民调解工作丧失意义，也会使得法院诉赘累累、不堪重负。

四、结论

人民调解制度是我国纠纷解决机制中的重要组成部分，在历史时期曾发挥重要作用，在现当代，虽然在整个解纷机制中的作用相对削弱，但仍然具有时代顺应性，可大有作为。

人民调解制度相对于千变万化的社会现实，凸现出来一定程度的不适应性，为使人民调解的作用得到最大程度的发挥，我们应当在人民调解的受案范围、人民调解队伍的素质、人民调解协议的效力、人民调解与其他纠纷解决机制之间的衔接问题上采取适当的措施，完善我国的人民调解制度。

参考文献

[1]傅莉,陈梓忱,黄子鸣,李双双,潘萌萌,孙振洋,王增祎,王琦.基层调解制度运行现状研究——以住宅小区纠纷调解为例[J].法制博览,2018（04）:

144+143.

[2]汪世荣.新时代改革完善人民调解制度的思考[J].人民调解,2018（02）:

35-37.

[3]李瑞昌.论社会治理新格局站位下的人民调解制度建设方略[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版）,2018,42（02）:

20-24.

[4]董小红.论中美调解员素质的差异[J].乐山师范学院学报,2018,33（02）:

121-130.

[5]宋艳菊,陈琴琴.我国家事调解制度之构建[J].河南财经政法大学学报,2018,33（01）:

124-131.

[6]余莉.浅析我国农村人民调解制度存在的困境及出路[J].法制博览,2018（06）:

47-48+38.

[7]倪佳纯,席健.论医疗纠纷人民调解制度的不足及完善——以扬州市为例[J].法制与社会,2018（06）:

43-44.

[8]汪世荣.队伍建设为人民调解制度创新奠定了坚实基础[J].中国司法,2018（05）:

45-47.

[9]汪世荣.队伍建设为人民调解制度创新奠定了坚实基础[J].人民调解,2018（05）:

16-17.

[10]范愉,李泽.人民调解的中国道路——范愉教授学术访谈[J].上海政法学院学报（法治论丛）,2018,33（04）:

1-9.

[11]兰荣杰.人民调解:

复兴还是转型?

[J].清华法学,2018,12（04）:

111-127.

[12]李瑞昌.新中国调解制度变化的内容、路径、动力及未来[J].复旦学报（社会科学版）,2018,60（04）:

167-175.