我国行政许可制度存在的问题与对策.docx
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我国行政许可制度存在的问题与对策
我国行政许可制度存在的问题与对策
【内容提要】本文从《行政许可法》实施近几年来的实际情况出发，对《行政许可法》实施的现实制度意义、实施中面临的问题、出现这些问题的原因以及解决这些问题的对策等方面进行了分析论述，以期以规范与现实相结合的视点求得行政许可制度的进一步发展和行政许可立法的进一步完善。
【关键词】行政许可法问题实施对策
《中华人民共和国行政许可法》在2003年8月27日由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过，予以发布，并从2004年7月1日起施行（以下简称《行政许可法》）。
其立法目的为规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其它组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理。
但是，在近几年的实际实施过程中，由于法制不健全、行政许可没有相关必要的法律进行规范，以及我国经济体制转轨期人们新旧意识思想的冲突等原因，暴露出众多问题，使得行政许可法的实施仍然存在诸多困难与障碍。
本文拟就现今我国《行政许可法》实施中暴露的问题和原因进行分析，并提出完善对策。
一、《行政许可法》实施的现实制度意义
《行政许可法》第2条将行政许可界定为：
“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。
”行政许可是一项重要的行政权力。
它涉及政府与市场、政府与社会、行政权力与公民、法人和其他组织的权利的关系，涉及行政权力的设置及运作方式等诸多问题。
行政许可制度的存在是基于市场失灵的需求，行政许可法的出台是基于政府失灵的需要。
通过行政许可法的颁布与实施，可以有效地促成透明政府、法治政府和责任政府建设，可以深化民主行政新内涵，推进依法行政新步伐和打造服务行政新理念。
（一）《行政许可法》的颁布实施可以有效地促成透明政府
现代社会，政府应当是阳光透明政府，政府行政应当是民主行政，这是现代社会的基本特征，也是现代民主政治发展的一种基本趋向。
民主行政的内涵是透明和开放，是公民享有知情权这一公民的基本权利。
它要求掌握大量信息资源的政府给予公民这一基本权利以充分有效的制度和现实保障，它要求政府工作公开、透明，要求政府树立为民、亲民、便民的新型管理理念。
行政许可法通过规定行政许可事项依据、行政许可实施主体和条件、行政许可结果公开、行政许可信息共享、设定行政许可需要依法举行听证等制度，充分体现了行政许可公开透明这一重要原则，对于减少“暗箱操作”，防止行政权力滥用，抑制许可腐败等提供了重要的制度和法律保障。
同时，行政许可法的规定表明，虽然民主行政的本质是为民、亲民、以民为本，但是其不仅仅是在目的上要求为人民服务，更重要的是在过程上要让人民参与行政。
例如，在行政许可的设定方面，《行政许可法》第19条规定：
“起草法律法规草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明该行政许可的必要性，对经济和社会发展可能产生的影响以及听取和采纳听证意见的情况。
”这就在制度和法律层面为民主行政增添了许多新的内容，在贯彻实施的过程中也深化了对这些新内涵的认识，树立起了以民为本的管理理念和参与行政意识，修复了政府和人民的友好合作关系，培育了行政主体和行政相对人的合作沟通意识。
（二）《行政许可法》的颁布实施有利于促成责任政府
在现代法治社会，政府应当对社会负责。
行政权的行使只有在能够保障社会利益，真正履行政府职责时，才是合乎理性的，才是合法的。
因此民主法治政府必然是责任政府，责任政府也就必然要求政府责任行政。
责任行政一方面表明行政相对人作为社会成员，需要行政机关提供高效、恰当的服务。
要求政府是服务型政府；另一方面表明行政机关从社会获取权力为社会提供服务就必须对社会负责。
国家尊重和保障人权，表明公民的人权神圣不可侵犯，公民的人权必须得到包括政府在内的全体社会实体的尊重和保障。
同时，国家尊重和保障人权原则更为深刻的涵义是：
政府必须尽尊重和保障人权之义务，为尊重和保障人权创造条件，提供恰当、高效的服务。
按照上述要求，行政许可法对行政许可机关积极推行电子政务、提供“一站式服务”、创设“一个窗口对外”、以及严格的许可期限制度和方便申请人网上申请的设施建设等做了明确的规定，这些规定充分体现了政府高效、便民服务的要求，体现了服务型政府的管理理念。
同时，《行政许可法》对行政机关违法设定、违法实施行政许可以及实施许可后不履行监督职责规定了严格的法律责任，并明确规定因此造成许可申请人损害的，要依法承担赔偿责任。
另外，《行政许可法》很有特色的规定了信赖利益保护原则，并规定了政府的信赖补偿义务。
这些规定，对于树立责任政府和诚信政府形象意义重大，对于建设一个公共服务型、权责一致型的政府至关重要。
二、我国行政许可制度存在的问题
在《行政许可法》的实施过程中，《行政许可法》的全面贯彻落实遇到了许多困难和问题，主要表现在：
（一）条文疏漏
法律条文的严谨性是该法律是否贯彻到位的根本保证，某些条文的漏洞往往成为违法者规避与执行者推脱责任的“空子”。
以本人对具体法律条文的理解，现行《行政许可法》在以下条款中存在缺陷：
1.职能界限不明。
该法第26条第二款规定：
“行政许可法依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理”。
现实中，行政机关的行政许可权之争从来没有停止过，由于利益关系本来法律非常明确的行政职能都在不断的争夺、推诿、扯皮之中，何况没有明确的职能权限注定是在现实中很难实施的理想化条文。
2.临时性行政许可的实施期限不明确。
我国《行政许可法》规定的临时性行政许可有两项：
其一是第14条规定：
“国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可，实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人大及其常委会制定法律，或者自行制定行政法规”。
其二是第15条规定：
“尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可，临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人大及其常委会制定地方性法规”。
从上述法律条文本身可以得出明确的结论：
无论是国务院决定设定的行政许可还是省级政府规章设定的行政许可，都是因行政管理需要而采取的临时性措施，都是临时性的行政许可。
既然是临时性的行政许可，就应当有一个明确的并且时间不能太长的实施期限。
否则，在客观上就存在着临时性措施长期有效的可能性。
3.条文语词含糊。
由于条文语词含糊有可能使体现部门意志的不合理许可“合法”化。
行政许可法有关许可设定的条件有些太过于笼统，使不合理的许可有可能“合法”地冒出来。
比如《行政许可法》第12规定：
“涉及公共利益、公共安全的行业市场准入可以设定行政许可”。
要知道，所有许可都是行政机关提出法律法规草案，由立法机关来通过的，行政机关完全可以以涉及公共健康安全为由创造一种新许可。
现实中，通过法律升级，本来通过规章约束的东西后来升级为法规，法规约束的东西最后上升为法律，如当前在网吧管理、传销管理、食品安全管理等方面均冒出新的行政许可，枯且不论其是否需要，但将来通过法律升级的途径创造出来本来不应该设定的许可却在所难免。
（二）执行消极
行政许可事关各部门切身利益，而行政许可法的实施无疑限制了许可部门实施许可的弹性，因此势必会产生消极抵制或变通执行现象，从实施现状来看许可法并没有给许可环境带来太大的变化。
其主要表现为：
1.实施许可时的附加条件可能变成另一许可。
虽然法律对行政许可的实施规定得非常详细具体，但是有些情况下仍然还有很多空子可以钻，特别是许可的条件这一项。
法律规定所有的许可条件都必须公开，都必须在办公场所公告，但是并没有说对于许可可以设定哪些条件。
它只是说许可的条件必须公开化，条件要明示，没有说许可的条件要法定化，如果行政机关在实施一项许可时附加一项或多项条件，而实际上每一个条件又是一个许可，如一些许可机关按内部规定或地方政府的要求在设定许可的条件上进行细化，使许可取得更加繁琐复杂化，违反了实施行政许可法的便民之初衷。
2.趋利现象阻挠许可法的实施，一些收费会变得更隐蔽。
《行政许可法》的实施，涉及到权利与利益的再分配，一方面一些既得利益集团从维护自身利益出发在不同程度地抵制《行政许可法》的全面贯彻落实，或者采取某种“变通”的方式来改变原有的职能，“换汤不换药”，想方设法规避法律的制约，如以方便管理为名借年检或许可之便推销产品谋利之现象在各行政许可机关仍屡见不鲜；另一方面《行政许可法规定》：
“如果可以通过行业组织和中介组织能够自律管理的，就可以不设定行政许可”。
法律赋予这些组织履行与行政许可相近、相似的职能，但如何界定这些组织的权力范围以及依法规制他们的行为仍是法律中的模糊地带，甚至是“空白”，从现实情况看，由于行业组织和中介组织大多授行政许可机关控制或管理，因此这些组织往往成了许可收费的利用工具，如许多许可机关通过其控制的协会或行业组织以业务培训、活动经费、法律宣传等名义收费的现愈演愈烈。
3.机构职能不削减、编制人员不控制，许可的产生是挡不住的。
我国行政许可的设定机关多，实施机关更多，绝大部分行政机关行政开支与人员福利与许可收费息息相关，甚至有的是靠行政许可赖以糊口，按照《行政许可法》第五十八、第五十九条之规定，行政许可一般应实现零收费，如果现实中真正依法执行，那么许多机关光靠财政拨款实际上就没法运转，这些机构显然不会善罢甘休，肯定会想方设法来变通运用权力或变通运用行政许可，甚至会创造出新的许可事项来。
因此，从某种意义上来讲只有进一步深化机构及人事制度改革，才能保证行政许可法的全面贯彻实施。
（三）监管乏力
1.一些行政许可被取消后，有可能会造成管理失控。
按照我国行政许可法之规定，相当一些涉及公共安全、人身健康、生命财产安全等方面老的行政许可项目被依法取消，从取消后的现状来看，在某阶段、某些行业引起管理失控，影响社会稳定，如取消废旧行业经营许可，造成一些地方废旧业盲目扩张，给盗窃销赃创造了机会，又如商标印制行业的行政许可原来比较规范，取消后一度产生管理混乱，使商标侵权行为有所抬头，之后又将其重新纳入管理。
另外，一些许可项目被取消后，由于利益的丧失，导致管理积极性的丧失，许多对涉及公共安全、人身健康、生命财产安全等行业日常管理极易出现“管理真空”而导致事故。
2.只许可不监督或重许可轻监督。
我国现行的许可制度是进入门槛高的制度，当前大多数行政机关注意严格把握行政许可的条件，设置重重关卡，但一旦被许可人取得许可后却又很少去监督。
特别是有关安全事项的行政许可，在取得行政许可时可能符合条件，但随着时间及各种外部因素的变化，极易导致问题产生，而对行政机关来讲，由于维持法律规定的行政许可条件需要支出一定的人力、物力、财力，因此，宁愿新问题出现，又设新的行政许可，也不愿在事后监督上下功夫，致使问题越多，许可越多。
3.监督手段单一，监督检查时搞运动战，各自为战。
一方面，行政机关缺少发现行政违法行为信息反馈机制，对行政违法行为也缺乏有效手段、方法，使行政许可的后续管理往往出现管不住、打不死现象；另一方面，在目前体制改革转轨时期，违法行为处于高发阶段，由于行政机关横向分工过细、部门分割严重，行政执法队伍多头设置，一旦监管就搞运动战、突击战。
违法行为积累到非打不可时，集中力量搞突击，平时则能推则推，能拖就拖。
三、完善我国行政许可制度的建议
行政许可法的未来有喜有忧。
能否得到很好的实施，既取决于国家大的改革环境，又取决于每一个法律人的努力。
本人愚见，要使行政许可法在贯彻实施中走出尴尬，应当作好以下几方面工作：
（一）加强法制建设
行政许可法制定的过程轰轰烈烈，历经周折，花了7年的时间，由此可见其制定的难度，要解决实施过程中出现的问题首先应当在制度建设上作好以下几点：
1.继续完善法律条文及配套制度建设。
由于我国行政许可法所涉及的范围广、部门多，仅凭八十多条法律条文很难面面俱到，因此，除根据实施反馈情况及时进行条文的修订与完善外，还应在统一指导下出台较为细化的实施细则或施行办法。
2.加大法制宣传力度。
基层群众对新法律的认知度是新法顺利推行的重要保障，一些部门往往利用群众对新法的认知低而消极甚至阻碍新法推行以维护自身既得利益，因此，对行政许可法的宣传教育，特别是加强对基层干部群众的行政许可法宣传十分必要，这有利于形成法律贯彻的群众监督制约机制。
3.设定严格、细密、科学的程序制度，规定严格的行政责任制。
虽然行政许可法对众多许可项目设置了较为细密的程序，对行政许可违法行为亦设置严厉惩处措施，但由于许可法覆盖面太广，无法对某项具体许可或具体许可责任作明确规定，当前的做法是由各实施部门根据需要自行设定，使行政许可法，不但没有起到方便群众之作用，反而使许可越来越繁琐，因此，在对各类许可项目进行继续清理的同时应对各类许可的具体程序制度进行严格、细密、科学的统一规范。
（二）改革现有实施机制
行政许可实施难的根本原因在行政许可实施机关，当前行政机关权限横向分工过细、部门职责交叉严重，多头审批严重以及行政机关纵向无事项分权，行政许可只有大小之分，没有性质区别，多层审批严重仍然是行政许可法贯彻实施中的一大主要障碍，因此，应以调整行政许可的实施机制为改革的切入点。
1.大幅减少多头审批，相对集中行政许可权。
多头审批与部门争利益有关，在深层原因上与我国现行行政机关横向分权过于分散、专业分工过细有关。
要解决这一问题，就要根据社会主义市场经济条件下行政权的范围而设置宽口径的行政管理部门，将过去由单个的部门对外分别行使权力，改为由政府统一行使权力。
如可以考虑省或市级地方政府按照精简、统一、效能原则，调整现行部门职权划分，将多部门分别实施的行政许可权交由一个部门集中行使，这样可在一定程度上减少多头审批现象，但因相对集中涉及现有行政权的重新配置、行政管理体制的改革，宜由法律、法规授权或国务院批准，在取得经验后逐步推开。
2.下大力气划分上下级行政机关的事权界限。
为防止出现上下级行政机关多层次审批的现象，可以进行以下尝试：
一是跳出在权限大小上对管理权进行划分的旧观念，从事权性质上认真考虑如何划分上下级行政许可权限。
如事关全局或需要严格控制的，上收由上级政府或政府部门管理，其它事项，本着便民原则，尽量实行就近管理、属地化管理，以方便个人、组织，减少其奔波之累；二是不能科学划分行政许可事项的，在上下级划分事权之前，可以考虑对需要多级行政许可的同一事项在机构层级上实行消肿；三是规范行政许可的委托。
本人认为，对行政机关委托其它组织实施行政许可应尽量减少，委托其它行政机关实施行政许可则尽量倡导，因为其它无行政许可权的组织在行使受委托的行政许可时容易产生利用行政许可权“设租”，而委托其它行政许可机关则有利于提高行政效率，减少行政成本，方便群众办事，符合行政管理改革方向。
3.行政许可实施机关应相对集中。
一方面为减少多头施行行政许可，需要调整行政许可权在部门之间的分配，做的一件事情由一个部门管；另一方面可以考虑将办理某一事项的行政许可实施机关集中起来一起办公，现许多地方政府已在做这方面尝试，“行政审批中心”之类就是将各审批部门集中在一起，但现实中集中实施行政许可的行政机关范围、实施行政许可的行政机关如何集中、集中实施的行政许可程序如何规范、集中实施行政许可后形成的法律关系等仍需要探讨研究；另外，为切实提高许可效率有必要防止行政机关内部程序外部化，行政机关审查行政许可涉及内部多个部门，为防止行政机关将许可的内部程序外部化，应当提倡实行一个窗口对外。
（三）强化事后监督
为了最大限度地实现管理目标，改善监管效果，提高行政执法效率，必须强化有行政许可后续监管，对现有监管机制进行全面改革创新，改革创新应体现以下基本要求。
1.监督要体现有效性。
提高监督有效性，行政机关就要加强监督力量，扩大发现违法行为的信息来源，做到及时发现违法行为、及时处理违法行为。
做到这一点，一是要明确行政机关的机关职责，充实监管机构、人员，改变过去的年检为月检、季检、日检，改定期检查为定期巡查与不定期抽查相结合，保证监督日常化；二是要完善行政机关之间、行政机关与社会的信息沟通与协作机制，改变行政许可的决定机关与行政许可的监督机关脱节、违法行为的行政机关与行政许可决定机关、行政机关与个人、组织互不通气的现状；三是要行政许可的监督检查尽量做到属地化，由被许可人所在地的行政机关负责监督检查。
2.监督要体现权责一致性。
权责一致性主要体现在：
一是既要赋予行政机关有效的行政监督手段，又要通过单行法律、法规明确各行政机关享有的不同行政监管手段的适用条件、程序，限制其滥用；二是既要规定相对人的责任，又要严格行政机关的责任。
对被许可人有违法行为的，应当赋予行政机关撤销行政许可权，该行政处罚的应依法给予行政处罚。
同时，应当明确行政机关的监督职责，行政相对人或受害人有要求行政机关履行职责、依法申请行政复议、提起行政诉讼、要求国家赔偿的权力。
3.监督要体现效益性。
行政机关履行职责，也要通过行政效率，降低行政成本，防止执法扰民。
行政机关在监督检查中，要求被许可人报送材料的，能够通过行政机关资料共享解决的，不要再行报送；能够通过在市场提取产品进行监督的尽量不进入企业提取产品；通过书面材料审查即可发现问题的，尽量不进入生产经营场所检查；能够利用现代信息技术，通过计算机联网核查被许可人从事行政许可事项活动情况的，就不要求被许可人跑到行政机关报送材料；能够利用较小管理成本达到管理效果的就不用高成本管理手段。
三、结束语
从上个世纪80年代以来，我国即开始了建设法治政府，走向行政法治的征途，二十多年过去了，我们的行政法治建设取得了丰硕的成果和长足的进步，这次《行政许可法》的颁布和实施，更是标志着我们的法治政府建设、责任政府建设、阳光政府建设、诚信政府建设逐步走向成熟和完善，我们的现行行政管理理念和依法行政理念也逐渐得以树立并深入人心。
《行政许可法》的颁布和实施，仍是一场尚未成功的革命。
行政许可制度的发展和完善也任重而道远，问题的解决，矛盾的消除，过程漫长而艰辛。
但是，随着我们行政法治进程的进一步推进，依法行政理念的日益深入人心，行政法律制度的进一步发展和完善，政府机构的进一步精简和整个社会法治观念的进步，行政许可法的真正贯彻实施将会更加值得期待、欣喜，行政许可制度本身价值的实现也将更加意义重大。
参考文献：
1.李克强：
《2015年中央政府工作报告》，第十二届全国人民代表大会第三次会议，2015年3月5日；
2.欧桂英：
《行政审批制度改革若干问题解说》中共中央党校出版社，2010年版；
3.潘秀珍：
《转型期中国行政审批制度改革的利益制度分析》，广西师范大学出版社，2010年7月版；
4.胡建淼：
《行政法与行政诉讼法》，中国法制出版社，2010年2月版；
5.王智斌：
《行政特许的私法分析》，北京大学出版社，2008年版11月；
6.余凌云：
《全球时代下的行政契约》，清华大学出版社，2010年6月第1版。
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